II SA/Lu 868/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] października 2024 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego Kolegium z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta [...] G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Potoku G. z dnia 15 czerwca 2021r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą L. J. - na podstawie: art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmówiło uchylenia decyzji własnej z 3 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że powodem wydania decyzji odmownej było to, że skarżący miał ustalone prawo do emerytury, co - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obowiązującym wówczas brzmieniu - wykluczało przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz to, że skarżący nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, co również stanowiło przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodało, że sporna decyzja była przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne obu instancji, które potwierdziły legalność tej decyzji (wyrok NSA z 23 listopada 2023r., sygn. akt I OSK 1948/22).

W dniu 27 sierpnia 2024r. do Kolegium wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, zakończonego sporną decyzją wraz z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w B. z [...] lipca 2015r., z którego wynika, że skarżący był zaliczony do osób częściowo niezdolnych do pracy do dnia 30 marca 2020r.

W wykonaniu wezwania Kolegium, skarżący wyjaśnił, że żąda wznowienia postępowania, ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; powołał się na pismo otrzymane z Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, z którego wynika, że istnieje wyjątek od zasady wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, gdyż opiekunowie osób niepełnosprawnych mogą mieć ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i pobierać rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w pełnej jego wysokości.

Kolegium przytoczyło regulacje prawne dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego i podstaw wznowienia, w tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Badając, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi ta podstawa, Kolegium wskazało na pismo ZUS Oddział w Pile z dnia 1 czerwca 2021r., z którego wynika, że skarżący od dnia 1 lipca 2018r. jest uprawniony do pobierania emerytury, a we wniosku wskazano, że do dnia 30 czerwca 2020r. legitymował się orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy.

Kolegium stwierdziło brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, ponieważ podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania emerytury, a nie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz to, że skarżący nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym; obie te okoliczności były znane Kolegium w dniu wydania spornej decyzji z 3 listopada 2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. J. domagał się uchylenia powyższej decyzji Kolegium, jak i spornej decyzji z 3 listopada 2021r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

- art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem organy nie poinformowały skarżącego o prawie wyboru świadczenia korzystniejszego i możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu wypłaty emerytury;

- art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów w zakresie ustalenia, że skarżący nie zrezygnował w pracy w gospodarstwie rolnym;

- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu, jakie okoliczności i dowody organ wziął pod uwagę ustalając, że skarżący nie zrezygnował z pracy w rolnictwie oraz na niewyjaśnieniu, czy organy były obowiązane do pouczenia skarżącego o możliwości zawieszenia emerytury na poczet kontynuacji renty z tytułu ograniczonej niezdolności do pracy.

Skarżący wskazał na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym zbieg uprawnień (art. 17 ust. 5 lit. pkt 1 lit. a u.ś.r.) należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie. Przyznanie opiekunowi prawa do emerytury lub renty nie wyklucza więc możliwości przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowa wykładnia art. 17 list. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podniósł, że w 2021 r. miał ustaloną częściową niezdolność do pracy, a więc mógł w tym czasie pobierać równocześnie rentę i świadczenie pielęgnacyjne, zawieszając prawo do emerytury, co wynika z załączonego pisma Zastępcy Dyrektora Biura Ministra Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej znak BM- 11.052.176.2023; organy powinny były go o tym pouczyć. Zdaniem skarżącego, brak takiego pouczenia spowodował, że decyzja z dnia [...] czerwca 2021r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była wadliwa i obecnie powinna zostać uchylona.

Skarżący przytoczył również orzeczenia sadów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie prowadzącej gospodarstwo rolne. Jego zdaniem, organ odmawiając mu świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają bowiem obowiązujących przepisów.

Decyzje zostały wydane we wznowionym - postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2024r. - postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją tego Kolegium z dnia 3 listopada 2021r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2021r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą L. J.. Skarżący ubiegał się wówczas o to świadczenie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ odmawiając przyznania świadczenia stwierdził, że wystąpiły dwie negatywne przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w art. 17 b ust. 1 i 2 u.ś.r. W pierwszym przepisie wskazano, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (...), zaś w drugim, że w przypadku, gdy o świadczenia (...) ubiegają się rolnicy (...) świadczenia te przysługują rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, które potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Organ ustalił, że w dacie orzekania skarżący miał ustalone prawo do emerytury oraz był rolnikiem, który nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Stanowisko organu potwierdził następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia sygn. akt II SA/Lu 83/22 oddalił skargę na decyzję odmowną, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2023r., sygn. akt I OSK 1948/22 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Obecnie skarżący domagając się wznowienia postępowania oraz w skardze do Sądu podnosi, że pojawiły się nowe fakty i dowody, istotne dla prawidłowej oceny powyższych dwóch przesłanek (zbiegu świadczeń tj. emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego).

Odnosząc się do argumentów skarżącego należy stwierdzić, że nie mogły one skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z tego, że aktualnie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą w wieku do ukończenia 18 r. ż., a więc nie nad niepełnosprawną osobą dorosłą, a do takich osób należy siostra skarżącego L. J.. Zmiana ta (tj. zmiana przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r.) nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024r. na podstawie art. 43 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023r., poz.1429). Na podstawie ustawy o świadczeniu wspierającym zostały zmieniony również przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz został uchylony przepis art. 17 b u.ś.r, których dotyczą zarzuty skarżącego.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w postępowaniu wznowieniowym organ związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydawania nowej decyzji, a nie przepisami, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji dotychczasowej. W wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11) NSA wskazał, że "pojęcie granic rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego zawiera w sobie też kwestię stanu prawnego, według którego winno nastąpić nowe rozstrzygnięcie. W tym zakresie przyjmuje się, że organ administracji stosuje stan prawny obowiązujący w chwili orzekania na skutek wznowienia postępowania". "W przypadku wznowienia postępowania właściwy organ orzeka według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji w tej sprawie" (tak NSA w wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1903/13). "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania". (tak wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984r., sygn. akt I SA 86/84, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018r., sygn. akt II SA/Gd 469/18).

W związku z tym, biorąc pod uwagę, że aktualnie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w związku z opieką nad osobą dorosłą, organ po wznowieniu postępowania w przedmiocie przyznania takiego świadczenia, nie miał podstaw prawnych do uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 3 listopada 2021r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z 15 czerwca 2021r. o odmowie przyznania takiego świadczenia. Niezależnie więc od tego, czy pojawiły się nowe fakty i dowody (podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), uzasadniające odmienną, niż poprzednio, ocenę przesłanek negatywnych świadczenia pielęgnacyjnego, co podnosi skarżący, w świetle aktualnych przepisów nie jest możliwe przyznanie mu takiego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną dorosłą siostrą. Wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że okoliczności takie nie wystąpiły, bowiem skarżący nie przedstawił takich dowodów ani faktów, które nie były znane organowi w dacie wydawania spornej decyzji z 3 listopada 2021r. należy uznać za prawidłowe, ponieważ organ słusznie wyjaśnił, że przeszkodę w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło to, że skarżący pobierał emeryturę, a nie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy; okoliczność, że skarżący w okresie pobierania emerytury posiadał orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy, na które powołał się we wniosku o wznowienie i że mógł z tego powodu pobierać rentę, nie ma znaczenia. Skarżący nie przedstawił też żadnych nowych dowodów potwierdzających, że w dacie wydawania decyzji z 3 listopada 2021r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nawet jednak, gdyby podzielić zarzuty skarżącego, to i w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia, biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, nie było możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa, a więc skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z przedstawionych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.