II SA/Lu 850/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi kasacyjnej H. spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2022 r. (sygnatura akt II SA/Lu 850/21) w sprawie ze skargi R. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 września 2021 r. nr SKO.41/2248/LI/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 850/21); II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 6 maja 2021 r. znak AB-LA-II.6730.1.198.2020, nr 307/21; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz R. G. i J. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Decyzją z dnia 6 maja 2021 r. Prezydent Miasta Lublin na wniosek H. Sp. z o.o ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi na działce nr [...] położonej przy ul. K. 7 w Lublinie. Organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy linią koloru niebieskiego oraz określił wielkość powierzchni zabudowy (projektowanej i istniejącej, z uwzględnieniem rozbiórek) w stosunku do powierzchni terenu - do 81,6%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 10%. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie została ograniczona, zaś w przypadku budynku istniejącego (włącznie z elewacjami ostatniej, niepełnej kondygnacji od ul. Ś. j i K. ), po rozbiórce klatki schodowej i części dwukondygnacyjnej - szerokość elewacji frontowej pozostawiono bez zmian (oprócz zwiększenia szerokości budynku wynikającej z konieczności spełnienia warunków technicznych lub wymogów konstrukcyjnych). Wskazano ponadto, że elewacja frontowa projektowanych budynków nie może być jednolita, należy zróżnicować ją w nawiązaniu do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (północnej i zachodniej), jej gzymsu lub attyki - określono dla budynków projektowanych jako maksymalnie 208,3 m n.p.m., natomiast dla budynku istniejącego - bez zmian (z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej). Dopuszczono przy tym wyniesienie ponad wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ścian budynków projektowanych do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. Dla potrzeb określenia maksymalnej wysokości budynków projektowanych wyznaczono 4 strefy wydzielone przez linię równoległą do ul. K. na przedłużeniu ściany różnicującej wysokości kamienicy Ś12 oznaczoną w załączniku nr 1 do decyzji cyframi 1, 2, 3 oraz linię równoległą do zachodniej elewacji budynku K5. w odległości 40 m od niej oznaczoną cyframi 4, 2, 5. W strefie 4-A-3-2 wysokość maksymalna nie może przekraczać wysokości nadbudówki budynku K5. tj. 213,7 m n.p.m.; w strefie 3-B-5-2 powinna być niższa od wyżej wymienionej i 1,7m tj. nie może przekraczać wysokości 212,0 m n.p.m. z uwzględnieniem opisanej wyżej maksymalnej wysokości elewacji frontowej ; w strefie 2-5-D-l wysokość ta nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 2-5 na rzędnej 212,0 m n.p.m. i kalenicę kamienicy Ś12. na rzędnej 200,2 m n.p.m. z uwzględnieniem wysokości elewacji frontowej j.w ; w strefie 4-2-1 -G-H nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 4-2 na rzędnej 213,7 m n.p.m. i poziom komina kamienicy Ś10 na rzędnej 206,3 m n.p.m. Wysokość budynku istniejącego pozostaje bez zmian. Dopuszczono również lokalne zwiększenie wyżej opisanej wysokości projektowanej zabudowy o kominy, elementy infrastruktury technicznej itp. nie więcej niż o 1,5 m na łącznej powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy. W zakresie geometrii dachu ustalono, iż dachy budynków projektowanych powinny charakteryzować się nachyleniem połaci od 19° do 35°, przy dopuszczeniu dachów płaskich (o nachyleniu do 15°) dla nie więcej niż 50% powierzchni dachów, przy czym w widoku od wschodu i północy powinny dominować dachy strome. Dach budynku istniejącego - z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej i rozbudowy nadbudówki ostatniej kondygnacji o pomieszczenia i instalacje wynikające ze zmiany funkcji budynku, bez zwiększenia wysokości, pozostał bez zmian. Dla budynku istniejącego i budynków projektowanych dopuszczono zastosowanie dachów zielonych. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. K. (drogi kategorii gminnej) - pas drogowy dz. nr [...] na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie oraz zaznaczono, iż na terenie inwestycji dla nowych budynków należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. minimum 0,7 miejsca postojowego na lokal mieszkalny oraz 1 miejsce postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług, zaś minimum 5% stanowisk parkingowych winno spełniać parametry dla niepełnosprawnych. Organ zastrzegł również, iż w granicach lokalizacji inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla rowerów w minimalnej ilości 1 miejsce na 1 mieszkanie, w tym 50% stanowisk na zewnątrz budynku oraz 1 miejsce na 2 stanowiska dla samochodów wyliczone dla usług, w tym 50% stanowisk na zewnątrz budynku oraz 1 stanowisko /2 stanowiska dla samochodów wyliczonych dla usług w tym minimum 50 % miejsc w poziomie terenu. Ustalono również minimalną szerokość pasa drogowego drogi wewnętrznej na 10m , z dopuszczeniem pod pasem drogowym lokalizacji podziemnych kondygnacji projektowanych budynków, a nad pasem drogowym nadziemnych kondygnacji projektowanych budynków z zachowaniem prześwitu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego dokonano uzgodnienia z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie, pismem znak IU- DE.4301.144.2021 z dnia 20.04.2021 r. bez uwag, Marszałkiem Województwa Lubelskiego, postanowieniem znak SR-IV.7632.2.9.2021.PBR z dnia 21.04.2021 r. bez uwag oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków w Lublinie - nie zajął stanowiska w terminie przewidzianym ustawą, w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane.

Po rozpoznaniu odwołań R. G., J. G. oraz A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 roku, poz. 741 ), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie te warunki zostały spełnione. Zachowana została przede wszystkim wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa. Pozwala ona na realizację przedsięwzięć, jedynie wówczas, gdy pozostają w zgodzie z dotychczasowa funkcją terenu. W celu ustalenia, czy zachodzą warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ administracji, stosownie do § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (dalej przywołana również jako analiza urbanistyczna). Analiza została sporządzona przez uprawnionego architekta (wpisanego na listę Lubelskiej Okręgowej Izby Architektów pod nr [...]), zaś część graficzna analizy uwidoczniona została na aktualnej mapie zasadniczej, spełniającej wymogi zawarte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, w tym wypadku z uwagi na szerokość frontu działki (80 m) było to odległość 240 m. W obszarze analizowanym znalazła się śródmiejska zabudowa o zróżnicowanej funkcji, w tym mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej, co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono w oparciu o treść § 4 Rozporządzenia zgodnie z którym wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z uwagi na istniejącą w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości zabudowę pierzejową, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczono na przedłużeniu południowej pierzei ul. K. oraz północnej elewacji istniejącego budynku objętego planowaną zmianą sposobu użytkowania (po rozbiórce klatki schodowej). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono natomiast jako odstępstwo od wynikającego z § 5 ust. 1 Rozporządzenia średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, stosując się do wskaźnika wskazanego w analizie urbanistycznej (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). Dla określenia wielkości powierzchni zabudowy przyjęto kwartał ograniczony ulicami Ś. , Z. i S., z uwagi na występowanie na pozostałym obszarze form zabudowy niestanowiącej analogi do wnioskowanej inwestycji (np. zabudowa 100% powierzchni nieruchomości położonych na Starym Mieście, plac [...], kościoły, klasztory). Dla powyżej przyjętego obszaru wskaźnik ten wychodzi średnio 55,3% (zawierając się w przedziale 26,5%- 91,4%; obliczenia wskaźników zabudowy - k. 196 akt). Uwzględniając zamierzenie inwestycyjne (projekt zagospodarowania terenu i wskazane tam dane - załącznik do wniosku, k. 19 akt), przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie maksymalnym 81,6% (pominięto przy tym najwyższy wskaźnik zabudowy charakteryzujący dziewiętnastowieczną zabudowę o kształcie studni na działkach 15,16 i 19). Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 10% powierzchni terenu inwestycji. W ocenie Kolegium prawidłowo wyznaczono również szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. W myśl § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w wyodrębnionym obszarze wynosi od 8 m do 90 m, średnio wynosząc 36 m (z tolerancją 20% - 43 m; obliczenia wskaźników zabudowy - k. 194 akt). Z uwagi na fakt, iż w wyodrębnionym kwartale istnieją budynki o szerokości elewacji znacznie przekraczającej wartości zawarte we wniosku, lecz nie stanowiące jednolitej płaszczyzny, dopuszczono maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków do szerokości działki z zachowaniem odległości od granic zgodnie z obowiązującymi przepisami. Elewacja ta nie może być jednak monolityczna i powinna nawiązywać zróżnicowaniem formy do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic. Szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego oraz elewacji ostatniej, niepełnej kondygnacji od ul. Ś. i K. , po rozbiórce klatki schodowej i części dwukondygnacyjnej pozostaje bez zmian. Organ odwoławczy nie wniósł też uwag co do wyznaczenia w decyzji wysokości wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Stosownie do § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia, wyznacza się ją jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli zaś wskazana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Również i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszym przypadku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na przedłużeniu górnej krawędzi attyki budynku K5. (działka nr [...]) oraz kamienic w południowej pierzei ul. K. , na poziomie 208,3 m n.p.m. (wymiarowanie na podstawie danych z tzw. "chmury punktów" w programie L. , k. 76 akt). Tym samym wysokość elewacji budynków projektowanych od ulicy K. nie powinna przekroczyć 208,3 m n.p.m., przy czym dopuszczono wyniesienie ponad ten poziom ścian do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. Natomiast wysokość elewacji budynku istniejącego, po rozbiórce klatki schodowej, pozostawiono bez zmian. Maksymalną wysokość projektowanych budynków ustalono w oparciu o 4 strefy wydzielone przez linię równoległą do ul. K. na przedłużeniu ściany różnicującej wysokości kamienicy Ś12. (oznaczoną na załączniku nr 1 do decyzji - k.190 akt - cyframi 1, 2, 3) oraz linię równoległą do zachodniej elewacji budynku K5. w odległości 40 m od niej oznaczoną cyframi 4, 2, 5. W strefie 4-A-3-2 wysokość kalenicy nie może przekraczać wysokości nadbudówki budynku k5. tj. 213,7 m n.p.m.; w strefie 3-B-5-2 wysokość ta powinna być niższa od wyżej wymienionej o 1,7 m, tj. nie może przekraczać wysokości 212,0 m n.p.m. z uwzględnieniem maksymalnej wysokości elewacji frontowej; w strefie 2-5-D-l wysokość kalenicy nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 2-5 na rzędnej 212,0 m n.p.m. i kalenicę kamienicy Ś12. na rzędnej 200,2 m n.p.m. z uwzględnieniem wysokości elewacji frontowej; w strefie 4-2-1-G-H wysokość kalenicy nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 4-2 na rzędnej 213,7 m n.p.m. i poziom komina kamienicy Ś10. na rzędnej 206,3 m n.p.m. Dach budynku istniejącego - z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej i rozbudowy nadbudówki ostatniej kondygnacji o pomieszczenia i instalacje wynikające ze zmiany funkcji budynku bez zwiększenia wysokości pozostawiono bez zmian. Jednocześnie dopuszczono lokalne zwiększenie wyżej opisanej wysokości projektowanych budynków o kominy i elementy infrastruktury technicznej o maksymalnie 1,5 m na powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy. Równie prawidłowo w ocenie organu ustalono geometrię dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku. Według § 8 Rozporządzania powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W wyodrębnionym obszarze występują dachy o różnym układzie i o różnym nachyleniu połaci, w tym płaskie do 15° (modernistyczny budynek usługowy przy ul. k5., budynki szpitala), strome o nachyleniu 19°- 35° (kamienice w pierzei ul. Ś. ) oraz bardzo strome (45° i 64°) - klasztor i kościół K. (wymiarowanie na podstawie danych z tzw. "chmury punktów" w programie L. , k. 76 akt, dokumentacja zdjęciowa - k. 73-75, materiały fotograficzne dostępne na portalu Google maps). Tym samym, w celu zachowania istniejącego charakteru okolicznej zabudowy przyjęto dachy projektowanych obiektów o nachyleniu połaci od 19° do 35°, dopuszczono też dachy płaskie (o nachyleniu do 15°) dla nie więcej niż 50% powierzchni dachów, przy czym w widoku od wschodu i północy powinny dominować dachy strome. Przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej (drogi kategorii gminnej) - ul. K. . Teren inwestycji posiada dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (k.3 akt, mapa - załącznik nr 3 do decyzji - k. 197). W decyzji ustalono również konieczność zapewnienia na terenie inwestycji miejsc postojowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji. Organ odwoławczy zaznaczył, ze decyzja była przedmiotem szeregu uzgodnień, w tym uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Lublinie. Z treści przywołanego przez odwołujących jego stanowiska z dnia 8 lipca 2016 r. wynika, że kluczową kwestią w zakresie realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości będzie forma kształtowania zabudowy, rozbicia bryły obiektu, kształtowania elewacji czy odpowiednie ustawienie geometrii dachów. Wytyczne te mają odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie miejsc parkingowych, Kolegium wyjaśniło, iż obowiązek ustalenia liczby miejsc parkingowych wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Kwestia miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została jednakże w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilość owych miejsc. Ani bowiem przepisy omawianej ustawy, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w powyższym zakresie należy więc uznać za prawidłowe i wystarczające. Zastosowane w zaskarżonej decyzji określenie ilości miejsc parkingowych nie stanowi o ich ostatecznej liczbie i kształcie, te bowiem zostaną ustalone dopiero na kolejnym etapie procesu budowlanego - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.)., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Na obecnym etapie organy planistyczne określają jedynie wymogi ogólne dotyczące ładu przestrzennego, których konkretyzacja nastąpi w projekcie budowlanym, kiedy to znany będzie ostateczny kształt budynku, także pod względem liczby mieszkań czy powierzchni lokali usługowych. Kolegium zwróciło również uwagę, że powszechnie obowiązujące przepisy nie przewidują również szczegółowych zasad dotyczących ustalenia przez organy planistyczne wysokości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W niniejszej sprawie wskaźnik ten został ustalony na poziomie minimalnym 10% powierzchni terenu inwestycji, w nawiązaniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy śródmiejskiej, co należy uznać za prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. G. i J. G. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i uznanie, że władztwo planistyczne może cechować się dowolnością, może przekraczać granice uznania planistycznego, oraz prowadzić do nadużycia władztwa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza dotycząca parametrów planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy powinna zostać dokonana z uwzględnieniem całej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności do działek o podobnych parametrach i bezpośrednio sąsiadujących z planowanym obiektem na działce nr [...]. Według skarżących naruszono ponadto § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną możliwie jest określenia powierzchni czynnej biologicznie na poziomie minimum 10 % powierzchni działki oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem decyzja wydana w sprawie nie została oparta na dokładnie i wyczerpująco ustalonym faktycznym, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wybiórcze traktowanie dowodów, dokonanie oceny dowodów w zakresie przekraczającym granice swobody przyznanej organom przez przepisy i błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mianowicie przyjęcie, że właściwym wskaźnikiem zabudowy (powierzchnia zabudowy/powierzchnia działki) dla inwestycji planowanej w sprawie - jest 81,6 % oraz określenia powierzchni czynnej biologicznie na poziomie minimum 10 % powierzchni działki. W ocenie skarżących biorąc po uwagę co najmniej jedną działkę sąsiednią a w rzeczywistości wszystkie działki sąsiednie, przy czym chodzi o działki bezpośrednio przylegające do przedmiotowej działki nr [...], należy wskazać, iż przyjęty przez organ wskaźnik maksymalnej zabudowy na poziomie 81,6 %, jest rażąco zawyżony. Intencją takiego działania jest umożliwienie zabudowy prawie całej przedmiotowej działki na poziomie 81,6 % co w ostatnim czasie często jest określane jako tzw. "patodeweloperka". Skarżący podkreślili, że wprawdzie pojęcia "działki sąsiedniej" nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, ale odnosi się ono do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, a ten organ sam wyznaczył ten obszar w granicach ulic Ś., Z. i S., który traktował jako obszar do określenia warunków decyzji o zabudowie. W tym zaś terenie wskaźnik zabudowy waha się od 26,5 % do 91,4%, średnio zatem 55,3%. Nie wiadomo zatem skąd organ przyjął za dopuszczalne 81,6 %. Zwłaszcza że, wszystkie działki bezpośrednio przylegające do przedmiotowej działki nr [...] a więc działki Nr [...] i [...] ulŚ., działki Nr [...], [...], [...] ul. Z. i działki Nr [...], [...] ul. S. mają znacznie niższy wskaźnik zabudowy około 50-70%. Zatem w pełni można by się zgodzić na przyjęcie wskazania zabudowy na poziomie 55.3% czy nawet około 70%, ale przyjęcie za dopuszczalny wskaźnika na poziomie 81,6 % jest rażącym przykładem dowolności i przekroczenia granic uznania planistycznego który odbiega od wartości wskaźników powierzchni zabudowy w obszarze analizy. Na potwierdzenie swoich racji skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 marca 2017r. ( II OSK 1732/15 ) w którym uznano, ze racjonalne jest przyjęcie, iż dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób powalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie skarżących w zakresie dopuszczalnego wskaźnika na poziomie 81,6 % decyzja kłóci się z faktem, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji na działce Nr [...] przy ul. Ś. posadowiony jest klasztor i kościół K. , który to obiekt zadaniem konserwatora zabytków jest najważniejszym obiektem na tym obszarze a, nowa zabudowa nie może go zdominować. Zatem niewłaściwym odbiegającym od wartości wskaźników powierzchni zabudowy w obszarze analizy jest określenie wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 81,6 % w stosunku do działki Nr [...] na której posadowiony jest klasztor i kościół K. o zabudowie nie przekraczający 70 % (vide mapa Geoportal2). Równie błędnie ustalono także minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej działce na 10%. Zdaniem skarżących w przedmiotowej decyzji brak jest jakiekolwiek analizy czy też jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęcia tej wartości poza tym zgodnie z treścią § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działkach budowalnych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnie terenu biologicznie czynna , jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Skarżący przekonywali, że organ potraktował dowody w zakresie dotyczącym planowanej zabudowy w odniesieniu do analizy nieruchomościach sąsiednich w zakresie wskaźnika obszaru zabudowy w sposób wadliwy i wykraczający poza granice swobodnej oceny.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022r. ( II SA/Lu 850/21 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzję Prezydenta Miasta Lublin.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. sp. z o. o zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022r. poz. 329),przez a ) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §5 ust.2 , § 5 ust. 2 ,§ 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 – 4, § 8 i § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie , że ustalone cechy i parametry dla zamierzonej inwestycji nie kontynuują cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym; błędne uznanie, że przyjęte parametry zostały ustalone w sposób wadliwy, gdyż nie są to średnie wartości występujące na obszarze analizowanym, a odstępstwo od tej reguły powinno być wyjątkiem, w sytuacji gdy parametry dla przedmiotowej inwestycji nie zostały ustalone do wartości najwyższych (maksymalnych/granicznych) występujących na obszarze analizowanym lecz mieszczą się w przedziale wartości poszczególnych wskaźników, a żaden z parametrów nowej inwestycji nie jest mniejszy od najniższego ani większy od najwyższego ze wskazanych parametrów istniejącej już zabudowy; błędne uznanie przez Sąd, że organ dokonując odstępstwa od ogólnej zasady ustalania średnich parametrów zabudowy nie uzasadnił powyższego odstępstwa w sytuacji, gdy w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wyczerpująco i przekonywująco uzasadnił przyjęte parametry w odniesieniu do przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej jak również mając na względzie wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki (opisane w pkt I analizy urbanistyczno-architektonicznej); niewłaściwe zastosowanie §39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania(Dz. U z 2022r. poz. 1225 ) polegające na uznaniu, że na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy powinien być ustalony wymóg przeznaczenia 25% terenu na powierzchnię biologicznie czynną. Stanowisko Sądu w tym zakresie, nie uwzględnia, iż warunek powyższy dotyczy zabudowy na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania, zaś w przypadku przedmiotowej inwestycji mamy do czynienia ze zwartą zabudową mieszkaniową śródmiejską z usługami w parterze, co powoduje, że postanowienie § 39 rozporządzenia o warunkach technicznych nie ma w tej sytuacji zastosowania wobec odmiennych standardów przewidzianych rozporządzeniem o warunkach technicznych dla takiej zabudowy. Powyższe dodatkowo unaocznia również stan faktyczny zagospodarowanych nieruchomości sąsiednich objętych analizą, na których wskaźnik 10% powierzchni biologicznie czynnej praktycznie nie występuje (nie jest osiągany), co w rezultacie powoduje, że współczynnik ten na terenie analizowanym wzrośnie wraz z realizacją przedmiotowej inwestycji. Ponadto na podstawie art. 174 § 2 powołanej ustawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c), art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7,77 § 1 i art. 80 kpa polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności rozstrzygnięć organów obu instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak również wskazane w pkt I. załącznika do decyzji o warunkach zabudowy inne decyzje, którymi ustalono warunki zabudowy przedmiotowej działki ew. nr [...], czy wreszcie zalecenia konserwatorskie z dnia 5.01.2022 r. wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (znak: MKZ-IN-1.4120.699.2020), stanowią dokumentację wystarczającą do dokonania rzetelnych i prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na wybiórczo przeanalizowanym materiale dowodowym, biorąc przy tym pod uwagę dokument prywatny - opinię urbanistyczną przedłożoną przez skarżących, przy czym nie mogła ona z uwagi na brak wiedzy o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym nie miała szansy przed Sądem przeciwko gołosłownym i tendencyjnym stwierdzeniom zawartym w tej opinii odpowiednio zaoponować; art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c), ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 53 ust. 5 i art.106 kpa polegające na uznaniu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy powinno zostać wydane uzgodnienie konserwatorskie dla inwestycji na mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co rzekomo nie miało miejsca, podczas, gdy do takiego uzgodnienia w istocie doszło skoro stosownie do tego przepisu w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane - co w niniejszej sprawie miało miejsce; Sąd nie uwzględnił wydania zaleceń konserwatorskich MKZ z dnia 5.01.2021 r. potwierdzających zasadność przyjętych rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych w ramach również wydanej decyzji o warunkach zabudowy; art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o niepełną analizę materiału dowodowego, co przyczyniło się do pochopnych stwierdzeń Sądu co do niewyjaśnienia czy wręcz braku uzasadnienia stanowiska organu I instancji w zakresie ustalonych dopuszczalnych wskaźników (parametrów) przyszłej inwestycji budowlanej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje w związku z tym na niezrozumienie przyjętych wartości merytorycznych (urbanistycznych) w decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że, jak Sąd zauważył, odpowiadał za ich określenie uprawniony architekt. Ponadto skarżąca na podstawie art. 183 § 2 pkt. 5 powołanej ustawy zarzuciła nieważność postępowania sądowoadministracyjnego wynikającą z pozbawienia jej możliwości obrony swoich praw poprzez adresowanie i kierowanie korespondencji sądowej do podmiotu nieistniejącego. Ostatecznie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Trafny jest zarzut nieważności postępowania, którego podstawą jest art. 183 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ), polegający na pozbawieniu skarżącej możności obrony swoich praw. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" ma miejsce wówczas, gdy strona, na skutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień i pism, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku.. O naruszeniu przepisów postępowania prowadzących do "pozbawienia możności obrony swych praw" można zatem mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienia proceduralne godzą bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony, zwłaszcza prawo do udziału w rozprawie ( tak NSA w wyroku z dnia 29 września 2016 r. II OSK 980/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do wspomnianego zarzutu trzeba przede wszystkim wskazać, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 września 2020r. w imieniu skarżącej występował pełnomocnik, któremu doręczono zarówno decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 6 maja 2021r, jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 14 września 2021r. Według złożonego przez kolejnego pełnomocnika w dniu 8 czerwca 2022r. pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 22 stycznia 2021r. dokonano zmiany siedziby skarżącej kasacyjnie z ul. [...] nr [...] [...] na ul. [...] nr [...] lok. [...] [...]. Wprawdzie zgodnie z art. 41 § 1 kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu w tym adresu elektronicznego, co wskazuje, że nie dotyczy to strony działającej przez pełnomocnika, który jest zobowiązany do wskazania zmiany swojego adresu pod rygorem opisanym w § 2, to Sąd podziela stanowisko wyrażone w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego ( Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2018 str. 482 ) gdzie wywiedziono, że obowiązek poinformowania o zmianie adresu strony ciąży zarówno na niej jak i jej pełnomocniku (inaczej Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją Hanny Knysiak- Molczyk wyd Wolters Kluwer Warszawa 2015 str. 341 i podana tam literatura). W konsekwencji skoro pełnomocnictwo z 25 września 2020r. nie obejmowało reprezentowania skarżącej przez sądem administracyjnym, słusznie zgodnie z art. 67 § 3 ustawy zawiadomienie o terminie rozprawy wysłano na adres widniejący w złożonym do akt Krajowym Rejestrze Sądowym według stanu na dzień 2 listopada 2020r. Ze skargi kasacyjnej wynika, że także skarżąca kasacyjne nie podważała, konieczności zawiadomienia o zmianie swojego adresu, skupiła się natomiast na wadliwym zawiadomieniu, polegającym na wysłaniu korespondencji do nieznanego adresata. Rzeczywiście bowiem przesyłkę zaadresowano na H. w W. [...] [...]. Którykolwiek nie przyjąć pogląd dotyczący konieczności zawiadamiania organu o zmianie adresu przez stronę , jest przecież oczywiste, że akt doręczenia pisma określonemu podmiotowi w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymał ją właściwy podmiot lub że spełnione zostały warunki doręczenie zastępczego o których mowa w art. 73 ustawy. Wskazanie niewłaściwego adresata, lub adresata właściwego, ale bez prawidłowego adresu nie spełnia wymogów prawidłowego zaadresowania przesyłki. Z tego względu wobec błędnego oznaczenia adresata przesyłki należało przyjąć, że zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym nie zostało prawidłowo doręczone skarżącej kasacyjnie spółce, tym samym pozbawiając ją możności udziału w rozprawie. Stosownie do art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Z powołanego powodu uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2022r. było zatem uzasadnione. Brak jest natomiast przesłanek do zmiany dotychczasowej argumentacji przemawiającej za oddaleniem skargi, o co wnosiła skarżąca kasacyjne. Przekonujący jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie już wielokrotnie wskazywano, że powyższa norma ustala zasadę dobrego sąsiedztwa i pozwala na ocenę wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Chodzi o zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak już wielokrotnie zaznaczano, wspomniana zasada wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Dla ustalenia czy rzeczywiście planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zastanej już zabudowy istotne znaczenie ma analiza urbanistyczna przeprowadzana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sporządzona w rozpoznawanej sprawie wspomniana analiza daje wystarczająca podstawę do wniosku, że planowana inwestycja w postaci budynków wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi nie narusza zastanego ładu przestrzennego otoczenia, skoro w sąsiedztwie występują już nieruchomości o takim przeznaczeniu. Co istotne oceny tej zdają się nie kwestionować również skarżący, wskazują natomiast na nieusprawiedliwione analizą ustalenia dotyczące cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym z czym trzeba się zgodzić. Wskazać przede wszystkim należy, że część tekstowa analizy została sporządzona fragmentarycznie. Jej autor w tabelce obliczenia wskaźników zabudowy opisał szczegółowo zagospodarowanie poszczególnych nieruchomości przyjętych do analizy wyłącznie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków mieszczących się w obszarze przyjętym do analizy. Z treści analizy tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Tymczasem wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (wyroki NSA z dnia 13 października 2020 r., II OSK 2065/20; z dnia 3 lipca 2019 r., II OSK 1828/19 opubl. w CBOSA). Jest też jasne, na co również wskazują skarżący, że sporządzający analizę co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie zastosował się do wymogów o jakich mowa w § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, według którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wynika z niej natomiast, że wielkość powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale od 26, 5 % do 91,4%, średnio zaś wynosi 55,3%, przy czym analizie poddano nie cały obszar analizowany, ale wyłącznie wielkość powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w kwartale ograniczonym ulicami Ś. , Z. i S., co tłumaczono zróżnicowaną forma zabudowy w obszarze analizowanym. Co więcej wobec ujawnionej średniej wątpliwości budzi ustalenia tego wskaźnika na niemal maksymalnym poziomie 81,6 %. Prawda jest, że stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tymczasem w analizie przyjęcie tak wysokiego współczynnika wytłumaczono jedynie zgodnością z zamierzeniem inwestora, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zachowania obowiązujących na tym terenie założeń urbanistycznych. Jego wniosek jednak w ogóle nie zawiera danych co do powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Według tabelki obliczenia wskaźników zabudowy wynika natomiast , że dla działki [...] ma ona wynosić, zgodnie z wnioskiem 50,58%. Co więcej podano w niej, że stan istniejący zabudowy tej działki to jedynie 26,96 %. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że możliwość ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy z odstępstwem od wielkości średniej nie oznacza, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Co do zasady, nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego ( tak NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2019r. II OSK 1957/17 i powołane tam orzecznictwo oraz z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/2018 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tego wymogu nie spełnia ogólnikowe stwierdzenia o zróżnicowanej zabudowie, w tym nie stanowiącej analogii dla projektowanej inwestycji. Zarówno w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji należało wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy na danym obszarze prawidłowości architektoniczne, które przemawiając za przyjęciem takich, a nie innych wskaźników (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18 CBOSA). W rozpoznawanej sprawie tak wysoki wskaźnik zabudowy usprawiedliwiono jak już wspomniano jedynie zamiarem inwestora. Jak jednak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2021r. ( II OSK 2119/18 opubl. w CBOSA ) organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Zauważyć należy, że zgodnie z powołaną tabelką najwyższe współczynniki zabudowy dotyczą małych działek 91,4% dotyczy działki o powierzchni 626m˛, 81,6% działki o powierzchni 581m˛, 83,6 % dotyczy działki o powierzchni 611 m˛. Najniższe zaś dużych działek 52,8 % dla działki o powierzchni 1369m˛, 45,1% dla działki o powierzchni 9364m˛, 36,0% dla działki o powierzchni 5074m˛ czy 26% dla działki o powierzchni 3048m˛. W analizie nie zamieszczono jednak żadnej informacji, czy przy tak rozkładających się powierzchniach zabudowy zabudowa działki o powierzchni 5026 m˛ w 81,6% nadal będzie gwarantowała zachowanie ładu przestrzennego. Jak już wskazywano celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest właśnie ustalenie dla planowanej inwestycji takich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwolą na włączenie danego obiektu w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowania określonej nieruchomości (wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17 opubl. w CBOSA). Warto także zauważyć, że w piśmie pełnomocnika skarżącej wysłanym drogą elektroniczną 13 stycznia 2021r. do urbanistyczny wykonującego analizę i projekt decyzji wskazano, iż w poprzednio wydanych warunkach zabudowy na tern teren współczynnik zabudowy wynosił 81,6 %, teraz zaś wynosi 55 %. Pełnomocnik wnosi zatem o ustalenie tego czynnika na poziomie 81,6 % , co miałoby odpowiadać wydanym na ten teren zaleceniach konserwatorskich ( w dniu 5 stycznia 2021r). Z akt nie wynika jednak o jakich ustaleniach jest mowa, nie podano ich również w decyzjach organu, tym bardziej, że w aktach brak jest potwierdzenia otrzymania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie zawiadomienia o uzgodnienie z dnia 8 kwietnia 2021r. Nie wyjaśniono także czym było spowodowana zmiana współczynnika z 81,6 % wpisanego według analizy w innych decyzjach o warunkach zabudowy wydanych dla omawianej działki [...] w dniu 8 maja 2019r. opisanych w pkt. 1 analizy, ( pkt. VI ppk.3 ) na 55%. Słusznie skarżący zarzucają również ustalenie w decyzji powierzchni biologicznie czynnej projektowanej zabudowy w wymiarze 10 %. Organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, co więcej nie ma on żadnego umocowania w sporządzonej analizie. Warto przy tym zaznaczyć, że wskazany parametr nie został wskazany także w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne uwagi można odnieść do wskaźnika dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie średnią szerokość elewacji wyliczono na 36m z tolerancją 20% - 43m. Również przy ustaleniu tego parametru podstawą były dane tylko z obszaru wskazanego przy obliczeniu powierzchni zabudowy. W części tekstowej analizy stwierdzono, że w opisanym kwartale istnieją budynki o szerokości elewacji znacznie przekraczającej wnioskowaną , ale nie stanowiących jednolitej płaszczyzny. W związku z tym dopuszcza się szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków do szerokości działki z zachowaniem odległości od granic zgodnie z obowiązującymi przepisami , przy czym nie może być ona monolityczna, powinna nawiązywać zróżnicowaniem formy do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic. Natomiast szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego oraz elewacji ostatniej niepełnej kondygnacji od ulicy Ś. i K po rozbiórce klatki schodowej i części dwukondygnacyjnej pozostawiono bez zmian. Według tabeli obliczenia wskaźników zabudowy wskaźnik ten dla działki [...] według wniosku miał wynosić 75m. Tymczasem we wniosku wskazano 40m od strony ulicy Ś. i 46,20 m od strony ulicy K. . W samej zaś decyzji szerokości elewacji frontowej budynków projektowanych w ogóle nie wskazano, zapisano natomiast " nie ogranicza się". Nawet uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2020r. ( II OSK 1184/20 opubl. w CBOSA ) według którego analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu to coś więcej niż wyłącznie wyliczanie średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, co oznacza zdaniem sądu, że w sytuacjach nietypowych występujących w praktyce nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej, co wynikać powinno z analizy, to rezygnacja w ogóle z określenia omawianego parametru pozostaje w sprzeczności z § 2 pkt 5 rozporządzenia, Warto także zwrócić uwagę na zapis w analizie, że parametr ten powinien nawiązywać zróżnicowaniem formy do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic, nie podano jednak do jakich kamienic i jakich form pierzei miała według autora analizy nawiązywać nowa zabudowa. Odnosząc się do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki także ta wartość została określona przez organ niezgodnie z § 7 rozporządzenia. Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak już wspomniano, w tabeli obliczenia wskaźników zabudowy nie umieszczono danych pozwalających na ustalenie wspomnianego wskaźnika, Sam autor analizy opisując budynki znajdujące się w obszarze analizowanym podał jedynie ilość ich kondygnacji. Z kolei we wniosku wysokość budynku A opisano na 22,6 m i VI kondygnacji, budynku B na 22,6 m i VII kondygnacji i budynku C na 15,7 m i V kondygnacji. W analizie natomiast podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki projektowanych budynków wyznaczono na przedłużeniu górnej krawędzi attyki budynku k5. oraz kamienic w południowej pierzei ul. K. na poziomie 208,3 m.n.p.m., dla budynku istniejącego bez zmian. Ustalono również, że wysokość elewacji frontowej projektowanych budynków od ulicy K. nie powinna przekroczyć 208,3 m n.p.m. Jednocześnie jednak dopuszczono wyniesienie ponad ten poziom ścian do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. Zapis ten potwierdza, że wspomniane 208,3 m n.p. m w istocie może być w każdym razie pomijany. Potwierdzeniem tego wniosku jest wyznaczenie przez autora analizy 4 stref dla ustalenia maksymalnej wysokości budynków projektowanych wydzielonych przez linię równoległą do ulicy K. na przedłużeniu ściany różnicującej kamienicy Ś12 oraz linię równoległą do zachodniej elewacji kamienicy K5 w odległości 40 m od niej. W strefie 4-A-3-2 wysokość ta nie może przekraczać wysokości nadbudówki budynku k5 tj. 213,7 m n.p.m; w strefie 3-b-5- 2 powinna być niższa od wyżej wymienionej o 1,7m tj nie może przekraczać wysokości 212 m n.p.m z uwzględnieniem opisanej wyżej wysokości elewacji frontowej; w strefie 2-5-D-1 wysokość ta nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linie 2-5 na rzędnej 212m n.p.m i kalenicy kamienicy Ś12 na rzędnej 200,2 m n.p.m ; w strefie 4-2-1-G-H nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linie 4-2 na rzędnej 231 m n.p.m i poziomu komina kamienicy Ś10 na rzędnej 206,3 m n.p.m. Co więcej w powołanym już piśmie pełnomocnika skarżącej z 13 stycznia 2021r. podano w wątpliwość możliwość kształtowania bryły budynku w oparciu o tak wyznaczone wysokości. Nie wiadomo zatem które wartości autor analizy uważa za obowiązujące. Tymczasem według § 7 ust.2 rozporządzenia wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Prawdą jest, że w orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że jest wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W równym stopniu pogląd ten odnosi się do określenia wielkości poszczególnych parametrów nowej zabudowy za pomocą użycia zwrotu "około" ( tak NSA w wyroku z dnia z 17.05.2021 r. II OSK 2316/18 ). Rozporządzenie nie przewiduje jednak możliwości ustalenia wysokości budynków za pomocą rzędnych w m n.p.m. Co więcej dopuszczono lokalnie dodatkowe zwiększenie wyżej opisanych wysokości budynków o kominy, elementy infrastruktury technicznej itp. nie więcej niż o 1,5 na łącznej powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy, co oznacza możliwość dodatkowego zwiększenia wysokości nowej zabudowy. Tymczasem w analizie wskazano, że znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają wysokość od I – IV kondygnacji. Jedynym budynkiem V kondygnacyjnym od strony północnej jest budynek S. , a w dalszej odległości, nie bardzo wiadomo jakiej, IV-V kondygnacyjny budynek mieszkalno – usługowy z podziemnym garażem. Jedynymi budynkiem VI kondygnacyjnym jest natomiast L. i B. , również określone zresztą w analizie jako położone w dalszej odległości. Nie jest jasne, czy także przy ustalaniu tego parametru obszar analizowany został ograniczony tak jak w przypadku innych wskaźników do na działkach znajdujących się w kwartale ograniczonym ulicami Ś. , Z. i S., jednak sformułowania w dalszej odległości może wskazywać, że uwzględniano budynki znajdujące się na działkach położonych w pobliżu przedmiotowej nieruchomości. Zupełnie niezrozumiale zatem było ustalenie wysokości budynków na podstawie tak wysokich rzędnych, przy tym bez podania konkretnych wysokości. Jak już wskazano, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość nowej zabudowy ustala się w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Dlatego ustalenie wysokości budynków zgodnie z wnioskiem inwestora wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z obowiązku tego nie zwalania fakt, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Warto zauważyć, że w samej analizie zamieszczono informację o odmowie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowo – handlowego do wysokości VII kondygnacji. Podkreślić trzeba, że wprawdzie parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu okapu lub attyki nowej zabudowy nie były przedmiotem skargi, sąd jednak odniósł się do tych kwestii nie będąc z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09 opubl. w CBOSA ) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, czy przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Odnośnie wniosku dowodowego złożonych przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 2 września 2022r., należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy takiego związku nie miał. Dotyczył opinii urbanistycznej na temat poprawności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, do czego uprawniony był sąd. Poza tym orany rozpoznające sprawę słusznie oczywiście uwzględniały obowiązujące akta prawne, co przecież nie było kwestionowane.

Z tych względów na podstawie a. 145 § 1pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję prezydenta Miasta Lublin. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 powołanej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie 500 zł. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd odstąpił od zasądzenia ich zwrotu na rzecz skarżącej kasacyjnie w całości na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 179a wspomnianej ustawy, wobec uznania, że Skarżący swoim postępowaniem nie przyczynili się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia. W sprawie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie.