II SA/Lu 758/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia 26 czerwca 2023 r. nr LXII/822/2023 w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.

Rada Miasta Zamość po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. zo.o. w Z. (dalej jako "T. ") z 17 kwietnia 2023r., złożonego w trybie ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021r., poz. 1538) dalej jako "specustawa", podjęła w dniu 26 czerwca 2023r. uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pn. "Zespół budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z lokalem usługowym, garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Z., na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]".

W uzasadnieniu wyjaśniła, że inwestycja przewiduje budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pięciokondygnacyjnych (w dwóch etapach – I i II, budynek nr 1 ma posiadać lokal usługowy w parterze) oraz budowę infrastruktury towarzyszącej tj. parkingów, terenów zielonych, wewnętrznego układu komunikacji i sieci uzbrojenia terenu.

Wskazała, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., przyjęty uchwałą XLV/499/06 Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. 2611 z dnia 29 września 2006r.); sporny teren oznaczony jest symbolem 25.50 MW+U o przeznaczeniu na cele zabudowy wielorodzinnej z usługami. Inwestor wykazał brak sprzeczności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. – w Studium sporny teren został oznaczony symbolem MW+U o dominującej roli mieszkalnictwa średnio- i wysoko intensywnego, usług nieskoncentrowanych o ogólnomiejskim i ponadlokalnym znaczeniu.

Podejmując uchwałę odmowną Rada Miasta Zamość brała pod uwagę nie tylko stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (a więc przesłankę z art. 7 ust. 4 specustawy), ale także uwarunkowania związane z kształtowaniem ładu przestrzennego oraz wzajemnych relacji pomiędzy funkcjonującą w sąsiedztwie zabudową w stosunku do projektowanych budynków, które to okoliczności - zdaniem Rady – należało uwzględnić stosownie do art. 6 ust. 1 specustawy. Zgodnie z tym przepisem - przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. W ocenie Rady, wniosek T. nie uwzględnia charakteru zabudowy okolicy, a planowana inwestycja w sposób istotny odbiega od istniejącego w okolicy ładu przestrzennego. Natomiast gdy chodzi o określone w art. 7 ust. 4 specustawy pojęcie "stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy" stwierdziła, że jest wyjątkowo nieostre i niedoprecyzowane, a więc Rada Miasta oceniając tę przesłankę, miała prawo polegać na własnym doświadczeniu i wiedzy. Rada stwierdziła więc, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy jest różny w zależności od rodzaju mieszkań: w każdej gminie występują niedobory mieszkań socjalnych, któremu towarzyszy nasycenie w zakresie mieszkań własnościowych. Wyjaśniła, że niezależnie od terenów przewidzianych pod budownictwo wielorodzinne w obowiązującym planie miejscowym, podjęła także szereg uchwał w trybie specustawy, wyrażających zgodę na inwestycje mieszkaniowe: przy ul. [...], [...], [...] (inwestycje są w toku, trwa proces sprzedaży mieszkań), przy ul. [...] (trwa proces sprzedaży ok. 60 mieszkań) i przy Al. [...] (inwestycji jeszcze nie rozpoczęto). Ponadto podjęła uchwałę o zmianie planu miejscowego dla terenów przy ul. [...] przeznaczając na potrzeby budownictwa wielorodzinnego tereny dotychczas przeznaczone na budownictwo jednorodzinne – (na tym terenie rozpoczęto proces inwestycji i trwa proces sprzedaży mieszkań) oraz uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego dla terenów na O. B. Z., gdzie na potrzeby budownictwa wielorodzinnego ma zostać przeznaczone kilkadziesiąt hektarów terenów stanowiących własność Miasta Z.. Dodatkowo wyraziła zgodę na wniesienie aportem gruntów do spółek budujących lokale mieszkalne (w ramach programu Mieszkanie Plus przy ul. [...] wybudowanych zostało 96 mieszkań, jednak nie wszystkie lokale znalazły najemcę). Zdaniem Rady, możliwość zakupu mieszkania nie jest ograniczona ich dostępnością, lecz możliwościami finansowymi nabywców. Potrzeby mieszkaniowe na terenie Miasta Z. w zakresie nowych mieszkań sprzedawanych komercyjnie, jak i oferowanych do wynajmu są w wystarczającym stopniu zaspokojone; niezaspokojone są natomiast potrzeby mieszkaniowe w zakresie mieszkań socjalnych i komunalnych.

Rada Miasta zwróciła ponadto uwagę na negatywną opinię L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 maja 2023r.

Podkreśliła, że powodem uchwały odmownej nie była sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla rozpatrywanego terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka T. domagała się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023r., poz.40), dalej jako "u.s.g." jako wydanej z naruszeniem:

a) art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 specustawy poprzez podjęcie uchwały bez należytego uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z. oraz potrzeb i możliwości rozwoju tego Miasta, wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że obiektywne wskaźniki statystyczne wskazują na daleko idący niedobór lokali mieszkalnych w tej gminie;

b) art. 7 ust. 19 specustawy poprzez podjęcie uchwały odmownej ze względu na to, że inwestycja w sposób istotny odbiega od istniejącego w okolicy ładu przestrzennego, podczas gdy sporny przepis wyklucza uzależnienie uzgodnienia inwestycji od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów; z tego samego powodu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 oraz art. 7 ust. 7, 8, 12 specustawy.

W obszernym uzasadnieniu Spółka T. podkreśliła, że w świetle specustawy przesłankami podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej są potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium zagospodarowania przestrzennego oraz stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy

Zdaniem Spółki, oba te warunki zostały spełnione:

Sporny teren w Studium to O. [...] i [...], oznaczone symbolem "MW+U Tereny o dominującej roli mieszkalnictwa wielorodzinnego oraz usług".

Z kolei gdy chodzi o zapotrzebowanie Miasta Z. na lokale mieszkalne w budynkach wielorodzinnych Spółka wskazała na szereg danych statystycznych, z których wynika, że zapotrzebowanie takie istnieje: wg GUS i Eurostat przeciętna powierzchnia użytkowa mieszkania na jedną osobę w Polsce wynosi (stan na 2020r.) jedynie 27,4 m2, przy średniej europejskiej wynoszącej aż 42,56 m2 (wg raportu GUS na koniec 2016r. dla Z. współczynnik ten wynosił 24,9 m2 na osobę, a wg danych GUS z 2019r. - na 10 tysięcy mieszkańców przypadło 41 mieszkań oddanych do użytkowania, co uprawnia do zajęcia stanowiska, że sytuacja mieszkaniowa Miasta Z. nie poprawiała się w sposób istotny); również zgodnie z "Raportem o stanie mieszkalnictwa" sporządzonym przez Ministerstwo Rozwoju, deficyt mieszkaniowy w Polsce wynosił 641 tysięcy mieszkań; także z raportu Property Index 2021 wynika, że deficyt mieszkań w Polsce to ok. 2 mln; o skali potrzeb mieszkaniowych w Z. świadczy też liczba chętnych do udziału w rządowym programie mieszkaniowym prowadzonym przez spółkę P. [...] (inwestycja przy ul. [...] w Z. - 656 osób na 96 mieszkań, dane z maja 2022r.). Spółka podkreśliła, że istnienie potrzeb mieszkaniowych potwierdził Prezydent Miasta Z. w uzasadnieniu projektu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji, co powinno być uwzględnione przez organ wykonawczy gminy. Spółka zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma analizy rynku nieruchomości dotyczącej liczby osób poszukujących lokali, cen lokali oferowanych na rynku, ich dostępności, stanu i jakości. Spółka wskazała też na niekonsekwencję Rady Miasta, która stwierdzając brak potrzeb mieszkaniowych gminy, jednocześnie w dniu 27 lutego 2023r. podjęła na wniosek innego inwestora uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej na działkach przy ul. [...] w Z..

Ponadto Spółka powołała się na stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w sprawach o sygn. akt II SA/Lu 403/19, a także II SA/Lu 326/21 i II SA/Lu 45/22 (dwie ostatnie dotyczące uchwał Rady Miasta). Podkreśliła, że w świetle tych orzeczeń rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych, ale nie może uczynić tego w sposób arbitralny. Rada musi podać konkretne, merytoryczne argumenty, uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W szczególności argumenty te mogą nawiązywać do kwestii potrzeb społeczności lokalnej i wymogów porządku planistycznego na terenie gminy. Argumenty rady powinny być wyrażone w uzasadnieniu uchwały. Zakres uznania rady gminy przy podejmowaniu uchwały o odmowie bądź o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest nieograniczony, albowiem rada musi uwzględniać stanowisko społeczności lokalnej - mieszkańców gminy. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że to właśnie mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Podniosła, że w orzecznictwie wskazuje się, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych organ stanowiący gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, tylko wtedy, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji może być umotywowana kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Łd 925/19).

Zdaniem skarżącej, w rozpatrywanej sprawie Rada Miasta nie wskazała takich okoliczności, a wyliczenie, jakie zgody na inwestycje zostały wydane w ostatnim czasie nie było wystarczające do podjęcia obecnie zaskarżonej odmownej uchwały, na co zresztą już wcześniej wskazywał WSA w Lublinie w powołanych wyżej wyrokach; odmowy nie mógł również uzasadniać sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, ponieważ taki warunek nie wynika z przepisów specustawy, na co również wskazywał już wcześniej WSA w Lublinie.

Spółka podkreśliła ponadto, że sporna inwestycja ma dotyczyć budowy lokali przystępnych dla mieszkańców, podlegających preferencyjnemu najmowi w ramach ustawy z dnia 26 października 1995r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa. Podniosła, że nie jest ona deweloperem budującym na sprzedaż komercyjną, lecz z przeznaczeniem na wynajem, dla osób o mniejszych dochodach w gospodarstwie domowym, które często nie mogą sobie pozwolić na zakup mieszkania na warunkach rynkowych. Inwestycja nie jest zatem nastawiona na zysk inwestora, ale wyłącznie na zaspokojenie interesu społecznego. Inwestor realizuje zatem zadania społeczne, wspierane przez programy rządowe.

Zdaniem Spółki, Rada Miasta podejmując odmowną uchwałę działała bez należytego uzasadnienia, wbrew celowi specustawy, spowalniając procesy budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Podniosła, że wskazane przez T. dane statystyczne pochodzą z 2019 r., a więc są nieaktualne, a część z nich dotyczy całego kraju, a więc nie może być przydatna dla oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w Z..

Zdaniem Rady Miasta, przepis art. 7 ust. 4 specustawy nie nakłada na organ gminy obowiązku podjęcia uchwały pozytywnej nawet, jeśli wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym i nawet w razie ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie. Granicą uznania administracyjnego przewidzianego w tym przepisie jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości jej rozwoju wynikające z ustaleń studium (tak np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19). Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy powinno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami. Odejście od reguł określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 specustawy), a to nie zachodzi w przypadku spornej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały charakteru zabudowy okolicy, Rada podniosła, że nie jest on trafny, ponieważ w rzeczywistości to skarżąca Spółka nie uwzględnia charakteru zabudowy okolicy, domagając się zgody na realizację inwestycji, która w sposób istotny odbiega od istniejącego w okolicy ładu przestrzennego.

Ponadto Rada podkreśliła, że jednym z powodów podjęcia uchwały odmownej była negatywna opinia L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 15 maja 2023r., który wskazał niespełnienie przez planowaną inwestycję wymogów przeciwpożarowych.

Przywołała też stanowisko NSA zawarte w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt: II OSK 3942/19, zgodnie z którym "specustawa mieszkaniowa nie stanowi instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia gminy do ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowych". Zwróciła uwagę, że podobne stanowisko zajął już WSA w Lublinie w wyroku z 20 grudnia 2022 r., II SA/Lu 717/22, który zapadł w zbliżonym stanie faktycznym.

Dodatkowo wskazała na ustawę z 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, którą uchylono specustawę mieszkaniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, uzasadniającego jej zastosowanie. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie dopuściła się tego typu naruszeń.

Uchwała została podjęta w trybie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (powoływanej wyżej jako "specustawa").

Zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (z dniem 24 września 2023r. przepis istotnie się zmienił) - rada gminy (...) podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wykładnia tego przepisu jest już ugruntowana w orzecznictwie sądowym.

Przyjmuje się, że wprawdzie celem tej ustawy było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych, to jednak zachowana zostaje autonomia gminy. Zakres przysługującego gminie uznania jest szeroki, gdyż ustawodawca nie sformułował precyzyjnie ani przesłanek uchwały pozytywnej (o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej), ani negatywnej (odmownej). Przepis art. 5 ust. 3 i 4 specustawy tylko ogólnie stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego). Ustawodawca nie wskazał jednak żadnych kryteriów, na podstawie których dałoby się wymiernie i obiektywnie ustalić jaki jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy i czy ten stan jest wystarczający obiektywnie, czy też konieczne są dalsze inwestycje, a jeśli tak, to gdzie i jakich rozmiarów miałyby one być. Brak jasnych i wymiernych kryteriów ustawowych doprowadził do wykształcenia się w orzecznictwie w zasadzie jednolitego stanowiska, że rada gminy ma wyjątkowo szeroki zakres uznania administracyjnego przy wydawaniu uchwały w trybie specustawy.

Konsekwencją tego jest ograniczony zakres sądowej kontroli tego typu uchwał, który dodatkowo zakreślony jest konstytucyjną samodzielnością gminy, gwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Kontrola sądowa nie może wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z tym rozpatrując skargę na uchwałę wydaną w trybie specustawy, sąd bada w pierwszej kolejności to, czy organ gminy sporządził uzasadnienie uchwały – jakkolwiek kwestie tego wymogu były początkowo różnie oceniane, to jednak obecnie utrwalony jest już pogląd, że uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie.

Następnie sąd bada, czy organ odniósł się do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, jak ocenia te potrzeby aktualnie, czy inwestycja jest niesprzeczna ze studium zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi. Gdy chodzi o przedstawioną przez organ ocenę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, to wprawdzie sąd administracyjny bada, czy ocena ta jest wyważona i uzasadniona logicznymi, wiarygodnymi argumentami, jednak z racji tego, że uchwała podejmowana jest w granicach uznania, nie może on zobowiązać organu do dokonania odmiennej oceny potrzeb mieszkaniowych gminy i do podjęcia pozytywnej uchwały (zob. wyroki NSA z 14 października 2020r., II OSK 3942/19; z 16 lutego 2021r., II OSK 2521/20; z 7 lutego 2023r., II OSK 658/22). Rada gminy może odmówić zgody na lokalizację inwestycji nawet wówczas, gdy wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym. Nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium należy widzieć w kategorii granic zewnętrznych uznania administracyjnego i wyprowadzić z tego tylko taki wniosek, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Gl 112/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019r., II SA/Sz 643/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r., II SA/Wr 797/19). Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r., II OSK 2090/21, że "ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. (...). Brak szczegółowego powiązania uchwały z oceną potrzeb mieszkaniowych nie może być uznany za naruszenie prawa, zwłaszcza uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały" (zob. także wyrok NSA z 2 marca 2023r., II OSK 1888/22).

Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, w którym Rada Miasta przedstawiła stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych miasta.

Podniosła, że w ostatnich latach potrzeby nie są tak duże, jak wcześniej. Podkreśliła, że istnieją wprawdzie niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale jedynie w zakresie mieszkań socjalnych, natomiast nie ma dużego zainteresowania mieszkaniami na wynajem, które oferuje skarżąca spółka [...] ani mieszkaniami komercyjnymi. Wyjaśniła, że potrzeby mieszkaniowe są zaspokajane na bieżąco na terenie miasta – wskazała na kilka inwestycji realizowanych w trybie specustawy, a także na kroki, jakie podjęła w celu zapewnienia (na przyszłość) terenów pod budownictwo mieszkaniowe na terenie miasta Z..

Argumenty Rady Miasta są rzeczowe, konkretne, wiarygodne. Rada podkreśliła, że radni jako mieszkańcy gminy są dobrze zorientowani w potrzebach lokalnej wspólny. Argumentacja ta jest w pełni trafna, biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe i reguły funkcjonowania wspólnot samorządowych.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie wyważyła należycie interesów inwestora i lokalnej społeczności. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., przyjęty uchwałą XLV/499/06 Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 160, poz. 2611 z dnia 29 września 2006 r.). Teren objęty sporną inwestycją oznaczony jest symbolem 25.50 MW+U i przeznaczony na cele zabudowy wielorodzinnej z usługami. Plan dopuszcza więc w tym terenie lokalizacje budynków wielorodzinnych, ale niższych, niż zaproponowane przez [...], co wprost wskazała Spółka we wniosku (pkt.5.6.10 tabela). Możliwa jest więc zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na podstawie planu miejscowego i skarżąca może realizować w tym miejscu taką inwestycję, tylko w mniejszych rozmiarach. Jedynie ubocznie Sąd zauważa, że jak wynika z powszechnie dostępnej oferty mieszkaniowej skarżącej (m.in. umieszczonej na jej stronach internetowych), skarżąca faktycznie taką inwestycję realizuje zgodnie z planem miejscowym. Trafnie wskazano w orzecznictwie, że "odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Jeżeli jednak organ wykaże, że na terenie danej gminy istnieją inne tereny, które przeznaczone są pod lokalizację inwestycji mieszkaniowych określonego rodzaju, to podjęcie uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora jest w pełni uzasadnione. Taką sytuację należy bowiem rozumieć jako sprzeczność zamiarów inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy" (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 925/19).

Jako ważny powód uzasadniający podjęcie zaskarżonej uchwały Rada Miasta wskazała też trafnie na negatywną opinię L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 15 maja 2023r. Stwierdzono w niej niezapewnienie odpowiedniej ilości wody i urządzeń do gaszenia pożaru oraz niezachowanie minimalnej (5m) odległości drogi pożarowej od ściany budynku (dotyczy realizacji Etapu II inwestycji). Opinia taka wprawdzie nie jest wiążąca w tym sensie, że organ gminy ma obowiązek w takim przypadku podjąć uchwałę odmowną, to jednak nie może jej traktować jako nieistniejącej, pozostającej bez żadnego wpływu na sposób załatwienia wniosku inwestora. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021r., VII SA/Wa 1056/21). Zgodnie z art. 7 ust. 12 pkt 14 specustawy, właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej opiniuje przedłożony wniosek w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej dotyczącymi w szczególności zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych i dojazdu dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020r., poz. 1219, z późn. zm.) dotyczącymi lokalizacji inwestycji od obiektów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Opinia Komendanta Straży Pożarnej jest opinią organu kompetentnego, wyspecjalizowanego w zakresie bezpieczeństwa życia ludzi i mienia. Organ podejmujący uchwałę nie może więc jej lekceważyć i może być ona traktowana jako inny realny powód odmowy uwzględnienia wniosku inwestora, który – pomimo tego, że zapoznał się z opinią, nie odniósł się do niej i nie usunął wskazanych w niej nieprawidłowości.

Dodać należy, że Sąd zna z urzędu sprawy o sygnaturach wskazanych w skardze: II SA/Lu 403/19, a także II SA/Lu 326/21 i II SA/Lu 45/22. Oddalając obecnie skargę Sąd miał jednak na uwadze wyjaśnienia Rady Miasta, że w ostatnich latach zmieniła się sytuacja, jeżeli chodzi o zapotrzebowanie na mieszkania. Wprawdzie w uchwale zmieniającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. z 2019r. wskazano, że "w przypadku Z. zapotrzebowanie na nową zabudowę przekroczyło chłonność luk w zabudowie na terenach przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych dla funkcji mieszkaniowej", to jednak z wyjaśnień Rady Miasta wynika, że stanowisko to obecnie jest już nieaktualne; poza tym uzyskano wskazaną negatywną opinię Komendanta Straży Pożarnej, co oznacza, że argumentacja zaskarżonej uchwały nie dotyczy takiego samego, jak wcześniej, stanu faktycznego i prawnego. Ponadto Sąd podnosi, że na zmianę sytuacji w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z. w ostatnich latach wskazywał już Sąd w wyroku z 20 grudnia 2022r., II SA/Lu 717/22, którym skarga innego inwestora została oddalona, a Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 września 2023r. oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku (II OSK 892/23). Warto wskazać, że NSA w tym wyroku podkreślił, że "przepisy specustawy kształtują uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jako wynik uznania rady gminy zależny w głównej mierze od oceny kryteriów wskazanych w jej art. 7 ust. 4, a więc m.in. oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, co jest czynnikiem zmiennym". (taką zmianę NSA potwierdził). NSA zaakcentował, że "właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym nieprzewidującym zabudowy mieszkaniowej nie może, powołując się jedynie na przysługujące mu prawo własności, domagać się od rady gminy ustalenia lokalizacji na tym terenie inwestycji mieszkaniowej". Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, dotyczy to także sytuacji, gdy inwestycja ma być realizowana na terenie, na którym przewidziano wprawdzie zabudowę mieszkaniową, ale o innych wskaźnikach, niż te, których domaga się inwestor. Jak podniósł NSA, "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jedną z funkcji prawa jest zapewnienie bezpieczeństwa prawnego (przewidywalność skutków prawnych określonego działania), w które przepis taki jak art. art. 5 ust. 3 specustawy, godzi".

Z przedstawionych powodów zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przytoczonych i omówionych wyżej przepisów art. 5 ust. 3 art. 7 ust. 4 specustawy okazały się nieusprawiedliwione.

Sąd zgadza się natomiast ze skarżącą, że kwestia ładu przestrzennego nie została wymieniona jako ustawowe kryterium uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nie może więc samodzielne uzasadniać odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Rację ma skarżąca, że w takim przypadku można by mówić o naruszeniu art. 6, art. 7 ust. 8, 12 i 19 specustawy, które zabraniają organowi gminy zobowiązywania inwestora do spełnienia warunków niewynikających z odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie kwestia niezachowania ładu przestrzennego, na którą wskazała Rada Miasta, nie była jedynym argumentem uzasadniającym podjęcie uchwały odmownej, dlatego naruszenie tych przepisów, nie jest istotne w przedstawionym na wstępie rozumieniu art. 147 p.p.s.a.

W związku z powyższym nie było powodów do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.