II SA/Lu 743/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. Ł. i F. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania [...] i H. małż. Ł., reprezentowanych przez P. Z. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w J. L. przy ul. W. P., oznaczonej jako ewidencyjna działka nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1979 r., Rep. A. Nr [...] [...] i H. Ł. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w J. L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] arów [...], za cenę [...] zł. Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10. poz. 64) pod budowę ośrodka socjalno-bytowego w J. L., zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w J. L. z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] Obecnie ta nieruchomość jest własnością Gminy J. L..

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. poprzedni właściciele wystąpili o jej zwrot podnosząc, że do chwili obecnej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W toku postępowania organ do materiału dowodowego dołączył kopię aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1979 r., a także odpisy następujących dokumentów: decyzję Wojewody T. z [...] maja 1979 r. o zezwoleniu na przeznaczenie na cel budowy Ośrodka Socjalno-Bytowego w J. L. obszaru [...] ha gruntów rolnych, zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w J. L. z dnia [...] grudnia 1979 r. o urządzeniu księgi wieczystej KW Nr [...] 177 dla obszaru o pow. [...] nabytego pod ośrodek socjalno-bytowy, decyzję Wojewody T. z dnia [...] czerwca 1998 r. wraz z kartą inwentaryzacyjną stwierdzającą nabycie przez Gminę J. L. obszaru o pow. [...] ha, w skład którego weszła m.in. działka nr [...].

W dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany ośrodek socjalno-bytowy, brak śladów związanych z budową przedmiotowego budynku.

Z zasobów archiwalnych Starostwa Powiatowego w J. L. do akt sprawy włączono dokumentację z lat 1978-1979, dotyczącą budowy parku "M. ". Dokumentacja ta zawiera akt notarialny Rep. A Nr [...] o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości; wyrys z mapy ewidencyjnej według stanu na 1968 r., sporządzony w dniu [...] maja 1979 r.; ofertę Wydziału Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miasta i Gminy w J. L. z dnia [...] września 1979 r. skierowaną do [...] i H. małż. Ł. o dobrowolny wykup działki nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczonej pod rozbudowę parku "M. ", protokół z rokowań o dobrowolny wykup z [...] września 1979 r.; operat szacunkowy gruntów położonych w J. IV przy ul. W. P., przeznaczonych pod rozbudowę parku "M. "; wykaz zmian gruntowych z [...] maja 1979 r.; dokumentację techniczną realizacji parku "M. " sporządzoną w styczniu 1979 r., zawierającą plan realizacyjny rozbudowy parku miejskiego "M. " (zapis i rysunek); odpis decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1978 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych, w tym działki nr [...], pod park miejski; pismo Naczelnika Miasta i Gminy J. L. z dnia [...] stycznia 1979 r. w sprawie programu zamierzeń inwestycyjnych na terenie parku "[...]"; pismo Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miasta i Gminy w J. L. z [...] grudnia 1979 r. do Narodowego Banku Polskiego w J. L. o wypłacenie odszkodowania F. i H. małż. Ł. w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość, przeznaczoną pod budowę ośrodka socjalno-bytowego w J. L..

Na zlecenie organu I instancji został sporządzony ponadto operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. , określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, jak również zawierający waloryzację ceny nieruchomości zawartej w akcie jej nabycia. Pełnomocnik wnioskodawców wniósł uwagi do tej wyceny, jednak rzeczoznawca w piśmie z dnia 25 października 2017 r. uznał je za bezzasadne.

Do zebranego w sprawie materiału dowodowego ustosunkował się także Burmistrz Miasta J. L. w piśmie z [...] września 2017 r. wnosząc o wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Podnosił, że cel wywłaszczenia, jakim było zagospodarowanie parku "M. " został na nabytym gruncie zrealizowany. Do pisma załączył tekst i fragment (obejmujący przedmiotowy teren) rysunku planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. L., zatwierdzonego uchwałą nr [...]/70 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] sierpnia 1970 r., obowiązującego w dacie nabycia działki nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2018r. o odmowie zwrotu spornej nieruchomości.

W odwołaniu skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że cel wywłaszczenia tj. budowa ośrodka socjalno-bytowego nie został zrealizowany. Również budowa parku "M.", określona w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. L. z dnia [...] kwietnia 1979 r. zatwierdzającej plan realizacyjny tego parku nie została zrealizowana. Nie zostały bowiem urządzone alejki dla pieszych, plac zabaw dla dzieci, parkingi dla samochodów, nie dokonano żadnych nasadzeń, co wynika z oględzin.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję stwierdzając, że postępowanie dowodowe zawierało sprzeczności w ustaleniu celu wywłaszczenia, jak również zagospodarowania spornej nieruchomości. Z załączonego zapisu i rysunku planu obowiązującego w dacie nabycia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. L., zatwierdzonego uchwałą nr [...]/70 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. dnia [...] sierpnia 1970 r. bez wkreślonej w niej wywłaszczonej działki, nie było możliwe precyzyjne ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w tym planie. Również z tych względów, organ badając plan realizacyjny parku "[...]" ze stycznia 1979 r. nie mógł jednoznacznie stwierdzić, jaka konkretna infrastruktura (urządzenia) parku miejskiego była wówczas planowana. Powyższe ustalenia pomogłyby wskazać, bądź wręcz doprecyzować cel nabycia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jak również stan realizacji zamierzonej inwestycji. Wojewoda wskazał na konieczność dołączenia do akt sprawy, archiwalnej dokumentacji fotogrametrycznej tego terenu, znajdującej się w zasobie Głównego Geodety Kraju, z okresu po wywłaszczeniu oraz z lat późniejszych do 2004 r., gdyż przy określaniu terminów realizacji celu wywłaszczenia, zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., należy przeprowadzić analizę materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej do 2004 r., mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w myśl którego za nieruchomość wykorzystaną na cel wywłaszczenia uznaje również nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia bez względu na to, czy teren zagospodarowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zlecił geodecie naniesienie wywłaszczonej nieruchomości na rysunek miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. L., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. dnia [...] sierpnia 1970r. Ze sporządzonej opinii technicznej geodety wynika, że działka nr [...], oznaczona na rysunku planu kolorem czerwonym, położona jest w terenie opisanym symbolem 106 ZP - zieleń publiczna Park Miejski. W wyniku czynności wykonywanych w dniu [...] lutego 2019r. geodeta stwierdził, że po wyznaczeniu granicy przedmiotowego gruntu, okazało się że część działki jest w drodze wewnętrznej - działce nr [...] oraz stanowi chodnik przy ul. [...].

Organ wyznaczył także w dniu 17 października 2019 r. rozprawę administracyjną, na którą strony nie stawiły się.

Na żądanie tego organu, Burmistrz J. L. wydał zaświadczenie z dnia 26 listopada 2019 r. stwierdzające, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta J. "N. C.", uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. L. z dnia 30 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 11 grudnia 2014 r., poz. 4251), zgodnie z którym mieści się w obszarze przeznaczonym pod: tereny zieleni urządzonej, oznaczonej na rysunku planu symbolem ZU-1; tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej, oznaczonej symbolem K.DL- 5 (część południowa ul. W. P.); tereny dróg wewnętrznych, oznaczone symbolem [...] (część północna ul. M. ).

Organ wystąpił ponadto do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. o udostępnienie z Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji fotogrametrycznej - zdjęć lotniczych z lat 1980-2004 obejmujący objętym wnioskiem o zwrot teren. Nadesłana dokumentacja potwierdza przystąpienie do realizacji celu wywłaszczenia, co wynika w szczególności z porównania zdjęć wykonanych w 1979 r. ze zdjęciami wykonanymi w latach 1983 i 1985.

Na podstawie zgromadzonych i uzupełnionych dokumentów, organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą ponownie odmówił zwrotu spornej nieruchomości. Organ stwierdził, że dokumentacja pozwoliła precyzyjnie ustalić, że celem wywłaszczenia spornej była rozbudowa parku "M.", która została zagospodarowana zgodnie z tym celem po dacie wywłaszczenia - jej przeznaczenie nie uległo zmianie oraz zachowano uprzednie jej funkcje i cechy poprzez realizację parku. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany.

W odwołaniu skarżący podnosili takie same zarzuty, jak poprzednio: celem wywłaszczenia była budowa ośrodka socjalno- bytowego i cel ten nie został osiągnięty; również nie nastąpiła rozbudowa parku "M. " poprzez urządzenie alejek, placów zabaw, parkingów oraz nie dokonano żadnych nasadzeń.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania, wydając zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności przytoczył treść mających stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów tj.:

- art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n." - przepisy rozdziału 6 działu 111 niniejszej ustaw) (dot. zwrotów nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64).

- art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części nieruchomości, jeżeli, stosownie do art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

- art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.g.n. - Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Wojewoda stwierdził, że przesłanki i warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w przytoczonych przepisach, nie zostały spełnione.

Wprawdzie celem określonym w akcie nabycia działki nr [...] była budowa ośrodka socjalno-bytowego, to jednak z zebranego materiału archiwalnego, w tym: oferty o dobrowolny wykup działki nr [...] z dnia [...] września 1979 r., operatu szacunkowego gruntów położonych w J. IV przy ul. W. , przeznaczonych pod rozbudowę parku "M. ", wykazu zmian gruntowych z [...] maja 1979 r., dokumentacji technicznej realizacji parku "M. " sporządzonej w styczniu 1979 r., zawierającej plan realizacyjny rozbudowy parku miejskiego "M. " (zapis i rysunek), odpisu decyzji Wojewody T. z dnia [...] maja 1978 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych, w tym działki nr [...], pod park miejski, pisma Naczelnika Miasta i Gminy J. L. z [...] stycznia 1979 r. w sprawie programu zamierzeń inwestycyjnych na terenie parku "M. " wynika, że celem nabycia sporej działki była rozbudowa parku "M. ".

Z dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji wynika jednoznacznie, że od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zamierzano budować na niej ośrodka socjalno-bytowego wskazanego w akcie nabycia. W obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. z [...] sierpnia 1970 r. nie przewidziano w tym obszarze takiej funkcji, sporny teren przeznaczony był od samego początku pod zieleń publiczną - Park Miejski, oznaczony symbolem 106 ZP. Wynika to z dołączonych do akt dokumentów archiwalnych poprzedzających wywłaszczenie, na które wskazał organ I instancji.

Zdaniem Wojewody, nie budzi wątpliwości, że faktycznym celem nabycia spornej nieruchomości była budowa parku miejskiego, którego realizacja trwała już w 1983 r. (zarysy alejek, stawu, nasadzeń na zdjęciach lotniczych z tego roku). W kolejnych latach nastąpiło dalsze urządzanie parku w postaci alejek i (zdjęcie z 1985r.). Z analizy historycznej, jak i obecnej dokumentacji fotogrametrycznej (znajdującej się w załączonym do akt sprawy operacie szacunkowym) jednoznacznie wynika, że nieruchomość weszła w skład terenu zagospodarowanego pod park miejski "M." stanowiąc jego funkcjonalną całość. Na tym terenie widoczne są alejki, trawniki, nasadzenia drzew i krzewów ozdobnych oraz chodnik przy ul. [...] i droga wzdłuż północnej granicy parku. Teren ten jest zadbany, trawniki koszone. Zgodnie z Planem Realizacyjnym Rozbudowy Parku "M. " przy ul. [...] w J. L. z 1979 r., na przedmiotowym terenie przewidziano: szalet miejski, fragment parkingu - teren na postój cyrku, alejki (w tym wzdłuż ul. W. P.), zieleń parkową, ogródek do nauki ruchu drogowego oraz drogę wewnętrzną nieutwardzoną wzdłuż północnego obrzeża parku. Jak wynika z dokumentacji fotogrametrycznej zrealizowano: alejki, zieleń parkową, ogródek do nauki ruchu drogowego oraz drogę nieutwardzoną. Ponadto w parku urządzono staw krajobrazowy.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że w orzecznictwie rozróżnia się "zmianę"' celu wywłaszczenia od jego "modyfikacji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji inwestycji, polegająca na zmianie charakteru celu, natomiast modyfikacja lokalizacji zachodzi wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie jest to rozbudowa parku miejskiego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały np. wywłaszczenie pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych (wyroki: NSA z 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07, z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2052/10; z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 998/13, WSA w Lublinie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 623/12).

W niniejszej sprawie – zdaniem Wojewody - nie może być mowy o zmianie jakościowej celu wywłaszczenia, lecz o ewentualnej jego modyfikacji poprzez brak wybudowania toalety i parkingu, a w to miejsce urządzenie zieleni parkowej i alejek. Sporna nieruchomość leży w obrębie parku "M. ", stanowi teren zielony, pełniąc funkcje rekreacyjną, z którego korzystają mieszkańcy J. L., nie stała się więc zbędna cel wywłaszczenia, a więc nie zachodzą przesłanki jej zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. Ł. i F. Ł., domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

2) zasady praworządności - art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

3) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez określenie celu wywłaszczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i oparcie się jedynie na tym, że działka nr ewid.[...] w dacie wywłaszczenia objęta była planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym przeznaczenie jej pod rozbudowę parku "M.", podczas gdy celem wywłaszczenia określonym w akcie jej nabycia był budowa ośrodka socjalno-bytowego,

4) art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

5) art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedąjących się usunąć wątpliwości na niekorzyść skarżących,

6) art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżących,

7) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. przez błędne uznanie, że skarżącym nie przysługuje prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

Podnieśli, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten wynika. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd. (tak wyrok NSA z 18 listopada 2014 roku, sygn. akt I OSK 622/13).

Zdaniem skarżących, nie można zgodzić się z przyjętym przez organ I instancji stanowiskiem, że cel wywłaszczenia znacznego obszaru nieruchomości, w skład którego wchodziła nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, został określony jako wieloetapowy, w sposób ogólny. W akcie notarialnym z 20 listopada 1979 r. jako cel wywłaszczenia nieruchomości wskazano przeznaczenie jej do wykonania zadań przewidzianych w planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę ośrodka socjalno-bytowego w J. L. zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w J. L. z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16 w razie określenia ogólnie celu wywłaszczenia, "orzeczenie w sprawie zbędności może nastąpić dopiero po dokonaniu oceny, czy cel przyjęty dla wywłaszczenia nieruchomości jest identyczny ze sposobem korzystania z niej. W tym zakresie niezbędne jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, które pozwolą przybliżyć cel wywłaszczenia, a następnie dokonać oceny jego realizacji. Z kolei swoboda organu w ocenie środków dowodowych nie może być rozumiana jako przyzwolenie na pominięcie istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia dokumentów, przy odwołaniu się do dowolności gromadzenia materiału dowodowego".

Zdaniem skarżących, z aktu notarialnego z 20 listopada 1979 r., wniosku Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miasta i Gminy w J. L. z [...] grudnia 1979 r. o wypłacie odszkodowania za tereny przeznaczone pod budowę ośrodka socjalno-bytowego w J. L. oraz zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w J. L. [...] grudnia 1979 r. o urządzeniu księgi wieczystej KW NR [...] dla obszaru o pow. 3 ha 3 a 81 m2, nabytego pod ośrodek socjalno-bytowy, bezsprzecznie wynika, że celem wywłaszczenia była budowa ośrodka socjalno-bytowego, a nie rozbudowa parku "M. ".

Podnieśli, że "Na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości". (wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt IOSK 2955/12). "Do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując tak ustalony właściwy cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje będzie dopiero można dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się dla niego zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu". (wyrok WSA w Białymstoku w wyroku z 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 167/19).

Ponadto, pojęcie "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" zawarte w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy interpretować ściśle, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy w decyzji wywłaszczeniowej cel ten mógł zostać przedstawiony w sposób ogólny, bowiem ze względu na dalszy proces realizacji tego celu, winien on zostać, jeżeli pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy, poddany wnikliwej konkretyzacji. Natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu". (wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2674/17).

"Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym" (wyrok WSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/G1 1134/19).

W akcie notarialnym z [...] listopada 1979 r. sporna działka nr ewid.[...] została wywłaszczona na cel określony jako wykonywanie zadań przewidzianych w planach gospodarczych, a w szczególności ośrodka socjalno-bytowego w J. L., co oznacza, że budowa budynku socjalno-bytowego była celem podstawowym, która przyświecała wywłaszczeniu nieruchomości i cel ten nie został zrealizowany. Również plany gospodarcze, określone w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. L. z 30 kwietnia 1979 r. nie zostały zrealizowane, bowiem rozbudowa parku "M. " nie została zrealizowana. Nie zostały urządzone alejki dla pieszych, plac zabaw dla dzieci, parkingi dla samochodów, nie dokonano żadnych nasadzeń, co potwierdziły oględziny wywłaszczonej działki

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i argumentów prawnych, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, dlatego skarżący domagają się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 u.g.n., mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Przepisy te mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982r. poz. 79), co wynika z art. 216 u.g.n., a na podstawie tej ustawy została wywłaszczona sporna w niniejszej sprawie nieruchomość.

Należy jednak podkreślić, że ustalenia "zbędności" spornej nieruchomości, wywłaszczonej ponad 40 lat temu, nie można dokonywać z uwzględnieniem terminów wskazanych w przytoczonym art. 137 u.g.n., które nie były przesłanką "zbędności" do czasu wejścia w życie (i zmiany) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. "Biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego liczonego od dnia 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego liczonego od dnia od 22 września 2004 r." (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12; wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12 i cytowany tamże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11).

Oznacza to, że oceniając obecnie zbędność spornej nieruchomości (wywłaszczonej kilkadziesiąt lat temu na gruncie ustawy z 1958r.) na cel wywłaszczenia, organ powinien zbadać wyłącznie to, czy dotychczas cel został zrealizowany. Wynika to z tego, że choć przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie definiował pojęcia zbędności nieruchomości, to nie oznacza to przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, jako że wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w prawo własności, która nie powinna być nadużywana. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Bk 564/17).

W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany. Choć rzeczywiście rację mają skarżący, że co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej i dominuje zasada ścisłej interpretacji celu, to jednak nie dotyczy to sytuacji, gdy cel został sformułowany zbyt ogólnie. W takim przypadku, gdy niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie celu wywłaszczenia, konieczne jest ustalenie tego celu na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Łd 477/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r.).

Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do prawidłowego określenia, jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości.

Organy obu instancji stwierdziły, że cel został określony w akcie notarialnym z dnia 20 listopada 1979r. ogólnie tj. "pod budowę ośrodka socjalno-bytowego w J. L." w związku z czym organy przeprowadziły analizę dodatkowej archiwalnej dokumentacji i na jej podstawie doprecyzowały ten cel jako rozbudowa parku "M.".

Skarżący natomiast podnoszą, że sformułowany w akcie notarialnym cel został określony ściśle i była nim budowa budynku ośrodka socjalno-bytowego, którego dotychczas nie zrealizowano; ich zdaniem nie nastąpiła również rozbudowa parku "M.", gdyż nie zostały urządzone alejki, plac zabaw dla dzieci, parkingi, nie dokonano też nasadzeń.

Jak wyżej wyjaśniono, choć cel wywłaszczenia należy zasadniczo interpretować ściśle, to jednak w przypadkach, gdy cel został określony niewyraźnie i niemożliwe jest dosłowne rozumienie tego celu, konieczna jest jego rekonstrukcja na podstawie innych dokumentów.

Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

Otóż z aktu notarialnego z 20 listopada 1979r. wynika, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło "do wykonania zadań przewidzianych w planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę ośrodka socjalno-bytowego" (k.83 akt admin.), jednak nie określono w nim, co należy rozumieć przez taki ośrodek. Niewątpliwe jest natomiast, że w umowie z 20 listopada 1979r. nie było mowy wprost o budowie budynku ośrodka; co więcej, nie przewidywał tego żaden z dokumentów planistycznych. Obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 81, poz.229 ze zm.) w art. 2 ust. 1 i 2 stanowiła natomiast, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, zaś przez "obiekty budowlane" - stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji.

Gdyby rzeczywiście intencją organu wywłaszczającego sporną nieruchomość była "budowa budynku" w rozumieniu powyższego przepisu, w dokumentach planistycznych i realizacyjnych powinna się znaleźć o tym jakakolwiek informacja, tymczasem ze zgromadzonej dokumentacji pochodzącej sprzed wywłaszczenia jednoznacznie wynika, że na spornej nieruchomości planowany był, przed zawarciem umowy z 20 listopada 1979r., (a następnie sukcesywnie realizowany) park. W ocenie Sądu, realizacja parku objęta była wyrażonymi w tych dokumentach "planami gospodarczymi", a jednocześnie mieściła się w pojęciu "budowy ośrodka socjalno-bytowego" sformułowanym jako cel wywłaszczenia w akcie notarialnym z 20 listopada 1979r. W tamtym okresie (PRL-u) pojęcie "socjalno – bytowy" odnosiło się przede wszystkim do warunków życia społeczeństwa. Nie funkcjonowały natomiast "ośrodki socjalno – bytowe" jako odrębne, samodzielne placówki wraz z przyległym terenem i urządzeniami (tak jak np. pracownicze ośrodki wypoczynkowe). Urządzenie parku miejskiego jako centralnej przestrzeni spotkań, odpoczynku, rekreacji mieszkańców, niewątpliwie podnosiło warunki ich życia, zaspokajając ważne społeczne i środowiskowe potrzeby. W decyzji Wojewody [...] z 31 maja 1978r. (k.65 akt admin.) wprost stwierdzono, że "usytuowanie parku w tym rejonie miasta podyktowane jest koniecznością zorganizowania terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla miejscowego społeczeństwa, jak i turystów". Ponadto zauważyć trzeba, że realizacja parku wraz z urządzeniami technicznymi (ławki, latarnie, kosze na śmieci, chodniki etc.) wymaga w większości wypadków przeprowadzenia, choćby w niewielkim zakresie, robót budowlanych. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za uznaniem, że pojęcie "budowy ośrodka socjalno-bytowego" obejmowało tak rozumianą "budowę" parku [...]

O tym, że na spornej nieruchomości planowany był park miejski, świadczą zgromadzone przez organy dokumenty archiwalne, poprzedzające akt notarialny z 20 listopada 1979 r.:

- "Protokół z bezpośrednich rozmów (...) sporządzony w dniu 20 września 1979r. na okoliczność dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (...), w którym wprost wskazano, że "teren przeznaczony jest pod rozbudowę parku M." i odnotowano, że F. Ł. wyraził zgodę na dobrowolne zbycie działki nr [...] na ten cel i na wcześniejsze wejście na ten teren, oświadczenie w jego imieniu podpisała H. Ł. (k.86 akt admin.) – z dokumentu tego wynika nie tylko to, że celem wywłaszczenia była rozbudowa parku, ale także to, że skarżący byli świadomi, że właśnie w takim celu zbywają Skarbowi Państwa swoją nieruchomość aktem notarialnym z 20 listopada 1979r.;

- "Propozycja dobrowolnej sprzedaży Skarbowi Państwa za cenę ustaloną przez biegłego ds. wywłaszczenia (...)" skierowana do skarżących, z 15 września 1979r., a więc sprzed daty podpisania aktu notarialnego, w której również wprost wskazano, że nieruchomość podlega wywłaszczeniu pod rozbudowę parku "M. " (k.78 akt admin.);

- "Operat szacunkowy gruntów położonych w [...]. przy ul. [...] przeznaczonych pod rozbudowę parku "M." w J. L. opracowany zgodnie z wykazem zmian gruntowych przechowywanych w składnicy geodezyjnej Biura Gminy i Miasta w J. L." (k. 87-90 akt admin.);

- "Plan realizacyjny parku – skweru na terenach przyległych do ulicy W. P. i ulicy gospodarczej prowadzącej do części miasta (...)" ze stycznia 1979r. (k.66-70 akt admin.);

- decyzja Wojewody T. z dnia [...] maja 1978 r. zezwalająca na przeznaczenie gruntów rolnych, w tym działki nr [...], na cele nierolnicze, a w szczególności pod park miejski (k.65 akt admin.) – z dokumentu tego wynika, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/70 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z 28 sierpnia 1970r. (...) oraz informacją o terenie Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z 21 grudnia 1977r. grunty rolne oznaczone symbolem 106 ZP (w tym działka nr [...]) zostały przeznaczone na park miejski;

- pismo Naczelnika Miasta i Gminy J. L. z 15 stycznia 1979 r. (k. 65a) skierowane do Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w T. nawiązujące do zlecenia na opracowanie dokumentacji na zagospodarowanie parku "M.".

Wbrew zarzutom skargi, we wskazanych przez skarżących dokumentach również nie było mowy, by celem wywłaszczenia była budowa budynku ośrodka socjalno - bytowego.

W akcie notarialnym umowy sprzedaży z 20 listopada 1979 r. nie ma mowy budowie budynku jakiejś konkretnej placówki. Jednocześnie wszystkie dokumenty poprzedzające bezpośrednio zawarcie tej umowy wskazują, że sporna działka miała być przeznaczona pod park "M.", a skarżący o tym wiedzieli. Brak precyzyjności w akcie notarialnym w zakresie określenia (nazwania) celu wywłaszczenia, jakkolwiek zasadniczo zasługuje na krytykę (takie, kolokwialnie mówiąc, niechlujne określanie celów przejmowania nieruchomości przez Państwo w tamtym czasach było częste, co było oczywiście naganne), jednak w rozpatrywanej sprawie dokumentacja bez wątpienia potwierdza, że zamierzenie na spornej nieruchomości było od początku to samo, było świadome i celowe, a była nim realizacja i rozbudowa/ urządzenie parku miejskiego. Skarżący wiedzieli, że właśnie na ten cel będzie przeznaczona ich nieruchomość.

Rzeczywiście we wniosku Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miasta i Gminy w J. L. skierowanym do Narodowego Banku Polskiego w J. L. z 3 grudnia 1979 r. o wypłatę odszkodowania dla skarżących [...] i H. Ł. wskazano, że teren przeznaczony jest po budowę ośrodka socjalno-bytowego (k.76 akt admin.), jednak nie oznacza to, że celem wywłaszczenia była budowa jakiejś placówki (budynku) o takim charakterze. W ocenie Sądu, wniosek ten ma charakter czynności technicznej, wykonawczej wobec umowy zbycia spornej nieruchomości z 20 listopada 1979r. i stanowi jej konsekwencję. W umowie cel sformułowano jako "budowa ośrodka socjalno-bytowego", dlatego i w późniejszym wniosku, będącym wykonaniem tej umowy, tak samo nazwano cel wywłaszczenia. To samo dotyczy "zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w J. L. 10 grudnia 1979 r. o urządzeniu księgi wieczystej KW NR [...] dla obszaru o pow. 3 ha 13 a 81 m2, nabytego pod ośrodek socjalno-bytowy (k.23 akt admin.).

Oba powyższe dokumenty zostały sporządzone tuż po podpisaniu aktu notarialnego z 20 listopada 1979r. (tj. 3 i 10 grudnia 1979r.) i oba bezpośrednio odniosły się do tego dokumentu, dlatego posługiwały się nazwą celu wywłaszczenia przyjętą w akcie notarialnym. Nie były to natomiast dokumenty planistyczne, a więc określające cel wywłaszczenia na przyszłość, miały charakter wtórny, następczy; należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowym słusznie wskazuje się na znikomą wartość dla odtworzenia celu wywłaszczenia, dokumentacji sporządzonej już po wywłaszczeniu.

Mając więc na uwadze obszerną dokumentację wywłaszczeniową, poprzedzającą akt notarialny sprzedaży nieruchomości, z której jednoznacznie wynika, że na terenie spornej działki planowany był park miejski oraz to, że żaden z dokumentów nie wspominał o planowanej budowie obiektu budowlanego (budynku), w żaden sposób nie wskazywał, by na tym terenie miał być realizowany jakikolwiek budynek, należy uznać, że organy zasadnie w tej sytuacji odtworzyły cel wywłaszczenia spornej nieruchomości stwierdzając, że była nim budowa/ rozbudowa parku miejskiego. Pomimo więc użycia w akcie notarialnym umowy nabycia spornej nieruchomości sformułowania "budowa" nie było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że celem wywłaszczenia było prowadzenie robót budowlanych polegających na wznoszeniu budynku (ośrodka).

Zgromadzone materiały dowodowe dają przy tym podstawy do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany. Jak wyżej wskazano, realizację celu wywłaszczenia dokonanego przed zmianą przepisów art. 136 i 137 u.g.n. należy oceniać bez uwzględnienia terminów, o których mowa w tych przepisach. O realizowaniu celu wywłaszczania (parku "M. ") świadczą zdjęcia fotogrametryczne, załączona płyta CD (k. 145 i k. 177-192 akt admin.), do których szczegółowo odniósł się organ. Wynika z nich, że park był urządzany już w latach 80-tych, następnie przekształcany i dostosowywany do współczesnych modeli zagospodarowywania zieleni miejskiej (osiedlowej, dzielnicowej), co jest powszechnie wiadome i widoczne na stronach internetowych Miasta J. L..

Wprawdzie w parku nie zrealizowano wszystkich elementów i urządzeń (m.in. parkingu, toalet), o których mowa w planie realizacyjnym, to jednak nie pozbawia to tego terenu charakteru parku. Niewątpliwie bowiem znajdują się na nim alejki spacerowe, bogata zieleń parkowa ze stawem krajobrazowym. Należy zauważyć, że w planie realizacyjnym podkreślano znaczenie zieleni parkowej: wskazano, że celem zieleni miało być osłonięcie od kurzu ulicznego, wydzielenie poszczególnych elementów i wytworzenie naturalnej kompozycji krajobrazu. Projektowany park miał spełniać warunki parku dzielnicowego. Zieleń miała izolować od istniejącej przepompowni ścieków. W urządzeniu zieleni przewidziano miejsca i placyki na ustawienie ławek parkowych w celu wytworzenia miejsc wypoczynkowych dla osób starszych. W doborze roślin zalecono uwzględniać drzewa liściaste, krzewy i iglaki, a także zestaw bylin z przeznaczeniem do obsady terenu otaczającego staw krajobrazowy. Cały teren parku zalecono raz w roku kultywatorować (bronować) i nawozić obornikiem. W zakresie ukształtowania terenu zmiany miały dotyczyć terenu otaczającego staw krajobrazowy i skarpy wokół przepompowni ścieków oraz skarpy oddzielającej plac postojowy dla cyrku i parking; pozostały teren zdecydowano natomiast pozostawić wg obecnego ukształtowania.

Z powyższego wynika, że najważniejszym, najistotniejszym elementem zagospodarowania tego terenu była zieleń i to ona została przewidziana na znacznej części spornej nieruchomości. Funkcja krajobrazowa, izolacyjna i wypoczynkowa przeważała nad funkcją rekreacyjną.

Z dokumentacji fotogrametrycznej wynika, że tak właśnie był zagospodarowywany sporny teren już na początku lat 80-tych i od tamtego czasu nadal spełnia on funkcję parku dzielnicowego, co jest wystarczające do przyjęcia, że cel wywłaszczenia został na nim zrealizowany, niezależnie od tego, że nie wykonano niektórych urządzeń przewidzianych w planie realizacyjnym. Plan ten uwzględniał też inne elementy zagospodarowania (plac zabaw dla dzieci, ogródek do nauki ruchu drogowego, teren z przeznaczeniem na postój cyrku i wesołego miasteczka, parking dla samochodów, szalet miejski), jednak obejmowały one niewielką część terenu, co pozwala na uznanie, że jego podstawowa funkcja (parkowa, krajobrazowa, izolacyjna) została spełniona.

Również to, że na spornej nieruchomości nie urządzono alejek dokładnie w takim kształcie i miejscu, jak przewidziano na rysunku planu realizacyjnego, ani nie dokonano wskazanych na tym rysunku nasadzeń konkretnych roślin, nie uzasadnia stwierdzenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Rację mają organy, że za zrealizowanie celu wywłaszczenia uważa się także sytuację, gdy określony cel był następnie modyfikowany w toku jego realizacji, tj. przekształcany, jednak z zachowaniem jego podstawowej funkcji. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sporna nieruchomość miała być przeznaczona pod park i od czasu wywłaszczenia jest wykorzystana jako park. O niezrealizowaniu celu wywłaszczenia można by mówić, gdyby na jej terenie zbudowano galerię handlową, ośrodek usług, czy nawet centrum kultury. Jednocześnie należy stwierdzić, że zgromadzona dokumentacja fotograficzna nie pozwala na uznanie, że sporny teren po wywłaszczeniu nie był w ogóle zagospodarowany jako park, a tylko w takiej sytuacji można by mówić, że cel ten nie został zrealizowany.

W związku z powyższym i mając na uwadze, że "niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, na gruncie art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., była rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli jako sytuacji, gdy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 631/09), należy podzielić zajęte przez organy obu instancji stanowisko, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, jakim była budowa/rozbudowa parku, nie byłby możliwy do zrealizowania bez nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 i 137 u.g.n., a także przepisów postępowania nie są więc zasadne.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019.r, poz.2325).