II SA/Lu 713/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. działając na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w L. jako właścicielowi nieruchomości, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, poprzez usunięcie odspojonych fragmentów okładzin płyty balkonu przynależnego do lokalu nr [...] zlokalizowanego od strony północno-zachodniej oraz zabezpieczenie płyty balkonowej przed dalszą degradacją – wskazując termin wykonania prac do 31 sierpnia 2020 r. Jednocześnie wydał zakaz użytkowania balkonów przynależnych do lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] od strony północno-zachodniej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ powiatowy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych oględzin balkonu przynależnego do lokalu nr [...] położnego od strony północno- zachodniej stwierdzono brak części okładziny czoła płyty balkonowej (cztery elementy – płytki). Jedna płytka przy opukiwaniu daje głuchy odgłos, ale nie jest ruchoma. Powierzchnię z brakującymi płytkami lokalnie porasta mech. Nie stwierdzono jakiegokolwiek zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] - S. S. złożył do protokołu uwagi, wskazując m.in. że wykonawca źle wykonał balkony o czym świadczy wykonany przez niego remont kilkunastu innych balkonów. Przestawioną przez organ ocenę balkonu potwierdziło złożone na wezwanie organu pismo zarządcy budynku dokonane na podstawie oględzin i oceny stanu technicznego.

Również treść tego pisma zakwestionował właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] podnosząc, że odpadają kolejne płytki co stwarza zagrożenie życia lub zdrowia mieszkańców zamieszkałych niżej i osób przebywających pod balkonem.

W tej sytuacji organ uznając wiarygodność uwag właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] uznał, że konieczne stało się nakazanie właścicielowi budynku wykonania ww. robót budowlanych wraz z jednoczesnym zakazem użytkowania balkonów przynależnych do lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] zlokalizowanych od strony północno-zachodniej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. S. – właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], wskazując w główniej mierze, że organ nakazał usunięcie odspojonych okładzin płyty balkonowej oraz jej zabezpieczenie, podczas gdy on wnosił o przeprowadzenie kompleksowego remontu balkonu z uwagi na jego wadliwe wykonanie, o czym świadczy wykonany w okresie rękojmi remont kilkudziesięciu innych balkonów w budynku.

Decyzją z [...] września 2020 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy wskazuje, że stan techniczny spornego balkonu nie jest właściwy. Stwierdzona okoliczność braku okładzin czoła płyty balkonowej - cztery sztuki oraz porastanie mchem tych ubytków jednoznacznie stanowi o konieczności zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i nałożeniu obowiązku wykonania robót w zakresie opisanym w decyzji organu powiatowego. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie nakłada na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości ul. [...] w L. obowiązku wykonania robót budowlanych względem balkonu przynależnego do lokalu nr [...], gdyż na skutek ustaleń poczynionych przez organ powiatowy stwierdzono, że balkon ten jest w dobrym stanie technicznym.

Organ odnosząc się do zarzutów odwołania uznał je za chybione. W szczególności odnośnie obowiązku wykonania remontu balkonu wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do rozstrzygania czy nakładania obowiązków wykonywania robót budowlanych w trybie art. 66 Prawa budowlanego w żądanym przez odwołującego zakresie. Niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie umowy deweloperskiej daje kontrahentowi możliwość dochodzenia roszczeń na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wynikających z ustaleń kontroli. Jednocześnie organ podniósł, że nałożony decyzją obowiązek został wykonany w dniu 4 sierpnia 2020 r., na co wskazują jednoznacznie materiał dowodowy, a zarzuty co do sposobu wykonania decyzji pozostaje poza oceną niniejszego postępowania. Zdaniem organu brak było również podstaw do brania udziału przez odwołującego w kontroli wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Kontrola ta prowadzona była w trybie art. 81a Prawa budowlanego, a nie art. 79 k.p.a. i stąd podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu tych czynności są jedynie osoby, których działania są kontrolowane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S. S. zarzucając zaskarżonej decyzji pominięcie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 lipca 2019 r., II SA/Lu [...]. Ponadto, zdaniem skarżącego stan faktyczny jest inny niż przedstawiają to organy. Mianowicie nie usunięto żadnych fragmentów okładzin płyty balkonu, a zabezpieczenie płyty balkonu przed dalszą degradacją wykonano w ten sposób, że w miejsce odpadniętych okładzin położono klej, co wygląda nieestetycznie i jest niebezpieczne. Tymczasem koniecznym było wykonanie remontu balkonu, tak jak miało to miejsce w przypadku innych balkonów znajdujących się w budynku, wyremontowanych przez wykonawcę. W tym stanie, w rzeczywistości nic się nie zmieniło, tyle że ubytki po odpadnięciu płytek uzupełniono klejem, a pod płytkami brak jest izolacji przeciwzamarzającej i przeciwwilgociowej, powodującej przemarzanie i korozję zbrojenia w płycie balkonowej, co może prowadzić do katastrofy budowlanej oberwania się balkonu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga podlega oddalaniu, bowiem ani jej zarzuty, ani kontrola sądowadministracyjna przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności, nie dostarczyły podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne spełnia wymogi art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego i wyprowadziły stanowcze wnioski dotyczące nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego w postaci odspojonych fragmentów okładziny płyty balkonowej lokalu mieszkalnego nr [...], a następnie konkretnie i fachowo określono w zaskarżonej decyzji prace, jakie należy wykonać by budynek nie zagrażał życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Bezspornym w sprawie jest, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się według przepisów Rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych".

Według art. 61 Prawa budowlanego (rozpoczynającego ten rozdział) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, który z kolei stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej.

Stosownie zaś do treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ stwierdził nieodpowiedni stan techniczny budynku, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co zostało jednoznacznie udokumentowane wynikami kontroli z 18 lutego 2020 r., oceną stanu technicznego balkonów z 25 czerwca 2020 r. sporządzoną przez zarządcę nieruchomości, treścią pism skarżącego oraz wykonanymi w trakcie kontroli i oględzin zdjęciami. Z dowodów tych jednoznacznie wynika brak, że część czoła płyty balkonowej pozbawiona jest okładziny wykonanej z płytek gresowych, które to miejsce lokalnie porasta mech.

Stwierdzony w ten sposób stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L. w oczywisty sposób wyczerpywał dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem stanowił zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a w konsekwencji obligował organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań mających na celu wykonanie przez właściciela konkretnie określonych robót budowlanych, tj. usunięcia odspojonych fragmentów okładzin płyty balkonu przynależnego do lokalu nr [...] zlokalizowanego od strony północno-zachodniej oraz zabezpieczenie płyty balkonowej przed dalszą degradacją, wyznaczając w tym celu realny termin usunięcia nieprawidłowości.

Analiza skargi oraz składanych przez skarżącego w toku całego postępowania pism wskazuje natomiast, że skarżący w istocie domaga się przeprowadzenia gruntownego remontu jego balkonu, jak to miało miejsce w przypadku kilkunastu innych balkonów lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku, czego dokonał wykonawca budynku w ramach rękojmi. Organy obu instancji wydając w sprawie rozstrzygnięcia skoncentrowały się natomiast na stanie technicznym budynku i nie czyniły większych ustaleń w zakresie przyczyn zaistniałych nieprawidłowości, w tym wpływu na ten stan technologii wykonania balkonu. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego działały w tym zakresie zgodnie z wynikającymi z obowiązujących przepisów regułami, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie chybionymi.

Sąd podziela bowiem jednoznaczne stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11.01.2018 r. (sygn. akt II OSK 1152/17 - LEX nr 2426725), w myśl którego ,,Zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1-4 tego przepisu zobowiązuje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie". Ze wskazaną jednolitą linią orzeczniczą idą zresztą w parze poglądy doktryny. W Komentarzu do ustawy Prawo budowlane Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WKP 2018 r. w sposób wyraźny zaznaczono, że "Celem art. 66 jest to, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule".

Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma więc uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 adresata (por. wyrok NSA z 16.11.2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Ustaleniu podlega jedynie fakt istnienia złego stanu technicznego i wskazanie robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. To zaś czyni zarzuty, zawarte w skardze całkowicie bezzasadnymi. Sąd nie neguje bowiem tezy, że odspojenie fragmentów okładzin płyty balkonu skarżącego może być wynikiem wadliwego wyboru metody wykonania balkonu. Wskazuje jedynie, że w świetle art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przyczyny, które doprowadziły do nieprawidłowego stanu technicznego nie mają znaczenia. Ponadto należy mieć na uwadze, iż ideą przepisu art. 66 Prawa budowlanego jest kontrolowanie prawidłowości stanu obiektów, a organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania strony. Organ ma wręcz obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w ramach jego kompetencji.

Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że organy nadzoru budowlanego działając w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie badają przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Ocena tego, kto ponosi winę za zaistniały stan niezgodny z obowiązującymi przepisami nie należy do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organu nadzoru budowlanego. Intencją uregulowania zawartego w art. 66 Prawa budowlanego jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest efektem działań określonego podmiotu, adresatom nakazów orzeczonych na podstawie tego przepisu przysługuje prawo dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego, który jest władny do rozpoznania sprawy po złożeniu stosownego powództwa. Skarżący chciałby natomiast by z tego obowiązku wyręczył go organ nadzoru budowlanego, co z oczywistych względów jest niedopuszczalne. Jak już bowiem wskazano, a czego nie dostrzega skarżący, nie ma znaczenia z punktu widzenia przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Zaistnienie któregokolwiek stanu faktycznego opisanego w przywołanym przepisie, zobowiązuje organ do wydania stosownej decyzji wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynków będących w nieodpowiednim stanie technicznym i to bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Tym samym bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje argumentacja skargi wskazująca, kto ponosi odpowiedzialność za nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego balkonu i dotycząca okoliczności (brak izolacji przeciwzamarzającej i przeciwwilgociowej), które - w jego opinii - doprowadziły do jego uszkodzenia.

Nie ma również racji skarżący podnosząc, że organ winien wziąć pod uwagę skazania tut. Sądu zawarte w wyroku z 11 lipca 2019 r., II SA/Lu [...], czego nie uczynił. Wręcz przeciwnie, Sąd w orzeczeniu tym stwierdził bowiem, że organ w niedostateczny sposób ocenił, czy zaszły przesłanki do podjęcia interwencji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu m.in. do balkonu skarżącego, a to w sytuacji gdy sam stwierdził, że balkon ten wymaga remontu. Wykonując wskazane wytyczne Sądu organy - ponownie rozpoznając sprawę - stwierdziły natomiast, że stan techniczny balkonu skarżącego uprawnia do zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, czym uwzględniły w dopuszczalnym tym przepisem zakresie argumentację skarżącego.

Reasumując, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że zarówno ona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w pełni odpowiadają wymogom określonym w ustawie Prawo budowlane i nie naruszają przepisów procedury administracyjnej. Decyzje organów obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły, z jakich przyczyn zostały nałożone na właściciela budynku określone obowiązki. Zdaniem Sądu zarzuty i argumentacja podniesione w skardze nie znajdują więc uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesiona skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.