II SA/Lu 631/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 maja 2023 r. znak DSE1-K1079-4410-5260-2D/23 w przedmiocie doraźnej pomocy pieniężnej oddala skargę.

Zaskarżoną do sądu decyzją z 16 maja 2023 r., Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej jako: Szef Urzędu) po rozpatrzeniu wniosku J. M. (dalej jako: skarżący), przyznał skarżącemu doraźną pomoc pieniężną w wysokości 3.000 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący w dniu 4 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o przyznanie jednorazowej pomocy pieniężnej na dofinansowanie zakupu dwóch aparatów słuchowych. Do wniosku dołączono m.in. zlecenia na zaopatrzenie w aparaty słuchowe i wkładki uszne oraz faktury za zakup dwóch aparatów słuchowych z dwoma wkładkami usznymi oraz akcesoriami na łączną kwotę 14.379,20 zł. W toku postępowania ustalono, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jego dochód wynosi 3910,65 zł miesięcznie, a zatem spełnia kryterium dochodowe udzielenia pomocy, określone w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2039, ze zm.; dalej jako: ustawa o kombatantach).

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 19d ustawy o kombatantach wdrożył Program dofinansowania zakupu aparatów słuchowych dla kombatantów. Realizacja Programu została zakończona z dniem 8 marca 2023 r. W związku z tym, na zasadach określonych w Programie zostały rozpatrzone kompletne wnioski, które wpłynęły do Urzędu do 8 marca 2023 r. Natomiast pozostałe wnioski zostały rozpatrzone w na zasadach ogólnych, zgodnie z ogólnymi zasadami przyznawania osobom uprawnionym pomocy pieniężnej na podstawie ustawy o kombatantach.

Na podstawie przedstawionych dokumentów oraz przeprowadzonej analizy organ nie uznał, aby w sprawie wystąpił przypadek szczególny, uzasadniający odstąpienie od wskazanych w ustawie o kombatantach, ogólnych zasad udzielenia pomocy pieniężnej.

Uwzględniając regulacje ustawowe dotyczące maksymalnej wysokości pomocy oraz fakt, że Szef Urzędu dysponuje ograniczonym budżetem na pomoc pieniężną, organ postanowił przyznać pomoc w wysokości określonej w decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, J. M., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, zarzucił naruszenie art. 19a ust. 3 ustawy o kombatantach, polegające na zaniżeniu przyznanej pomocy pieniężnej przeznaczonej na pokrycie kosztów zakupów medycznych, podczas gdy pomoc ta jest przyznawana w wysokości 350% najniższej emerytury. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie organu, treść zarzutu postawionego w skardze oraz jego uzasadnienie, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwoty pomocy finansowej, jaką udzielono skarżącemu. Z argumentacji uzasadnienia skargi wynika, że skarżący był przekonany, iż uzyska pomoc w znacznie większej wysokości, niż została mu przyznana, przy czym jego zamiarem było skorzystanie z pomocy w ramach wspomnianego wyżej Programu wdrożonego przez Szefa Urzędu.

Należy przypomnieć, że w świetle regulacji ustawowych, jednorazowa pomoc pieniężna dla kombatantów może być udzielana na zasadach ogólnych, dla których przesłanki określa art. 19a ustawy lub na zasadach szczególnych, dla których podstawą prawną jest art. 19d ustawy o kombatantach.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działając w oparciu o art. 19d ustawy, Szef Urzędu wdrożył specjalny Program dofinansowania aparatów słuchowych. Z wyjaśnień organu wynika, że realizacja Programu zakończyła się w dniu 8 marca 2023 r. Z załącznika informacyjnego do formularza wniosku o przyznanie pomocy na zakup aparatów słuchowych, na którym to formularzu skarżący złożył swój wniosek, wynika jednoznaczne zastrzeżenie (pkt 13), że Program będzie realizowany do dnia 30 czerwca 2023 r. (decyduje data wpływu kompletnego wniosku do Urzędu) bądź do wyczerpania środków przeznaczonych na jego realizacje, jeśli nastąpi to wcześniej.

Argumenty skarżącego, wskazujące na to, że liczył na pomoc objętą Programem, w ramach której możliwe było uzyskanie środków finansowych w wyższych kwotach, mogą być kwalifikowane jako zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.). Argumenty te nie są jednak zasadne. Skarżący nie może skutecznie zarzucać, że uniemożliwiono mu skorzystania z pomocy w ramach Programu, skoro organ informował potencjalnych beneficjentów, że realizacja Programu może zakończyć się wcześniej (przed 30 czerwca 2023 r.), jeżeli zostaną wyczerpane środki na realizację Programu. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje jednoznacznego wskazania w tym zakresie, to biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, że przyczyną wcześniejszego zakończenia realizacji Programu (z dniem 8 marca 2023 r.) było wyczerpanie środków przewidzianych na tym cel w budżecie Urzędu.

Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 19b ust. 3 ustawy o kombatantach, podziału środków finansowych na pomoc pieniężną dokonuje Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wydzielenie części środków pomocowych na realizację ww. Programu i określenie wysokości tych środków mieściło się zatem w zakresie kompetencji Szefa Urzędu.

Chybiony jest zatem podniesiony w skardze argument, jakoby skarżący "nic nie wiedział o zakończeniu programu", gdyż taka informacja znajdowała się w załączniku do formularza złożonego przez samego skarżącego.

Skoro wniosek skarżącego został złożony w dniu 4 kwietnia 2023 r., po zakończeniu realizacji Programu, prawidłowo organ rozpatrzył go na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 19a ustawy o kombatantach.

Ustawodawca wskazał w art. 19a ust. 1 ustawy jedynie przesłankę dochodową przyznania pomocy jednorazowej, która bezspornie w przypadku skarżącego została spełniona (dochód skarżącego, jako osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty odpowiadającej 290% najniższej emerytury). W dalszych regulacjach ustawodawca wskazał maksymalną (ale nie minimalną) kwotę pomocy jednoazowej (w przypadku takim jak w rozpoznawanej sprawie – na pokrycie kosztów zakupu wyrobów medycznych – pomoc jest przyznawana do wysokości 350% najniższej emerytury; art. 19a ust. 3), a także zasadę, w myśl której pomoc pieniężna jednorazowa jest przyznawana nie częściej niż 2 razy w roku kalendarzowym (art. 19a ust. 6).

Treść art. 19a ust. 1 ustawy o kombatantach nie pozostawia wątpliwości co do tego, że decyzje wydawane na jego podstawie są oparte na uznaniu administracyjnym. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "pomoc pieniężna jednorazowa może być przyznana".

Konstrukcja normy wyrażonej w przytoczonym przepisie wpływa na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a także czy organ przestrzegał zasad ogólnych postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem zasady wyważania interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności.

Uznanie administracyjne w sferze pomocy społecznej (a taki charakter ma pomoc udzielana przez Szefa Urzędu na podstawi art. 19a ustawy) obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Niewątpliwie, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a rozdzielając posiadane fundusze, muszą brać pod uwagę stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 25 października 2018 r., II SA/Lu 307/18, na tle art. 19d ustawy o kombatantach).

Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, że koszt zakupu dwóch aparatów słuchowych wyniósł 12.862 zł, a wkładek usznych – 226 zł. Kwota refundacji z NFZ wyniosła odpowiednio: 3.000 zł i 100 zł (zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne, k. 4 i 9 akt adm.). Dołączone do wniosku faktury obejmowały jeszcze koszt baterii (2 razy po 0,60 zł) oraz wykup dodatkowej gwarancji na sprzęt w kwocie 570 zł. Treść skargi wskazuje, że skarżący domagał się pomocy jednorazowej obejmującej całą kwotę, jaka wynika z faktur (po uwzględnieniu refundacji).

Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jego dochód wynosi 3910,65 zł miesięcznie.

Zaskarżoną decyzją organ przyznał skarżącemu dofinansowanie na zakup aparatów w kwocie 3.000 zł, co oznacza, że udział własny skarżącego w zakupie aparatów wraz z wkładkami, przy skorzystaniu z refundacji NFZ, wyniósłby 6.988 zł. Skarżący wykupił jeszcze dodatkowe ubezpieczenie aparatów, ale nie jest to już wydatek bezwzględnie konieczny do prawidłowego korzystania z aparatów.

Analizując możliwości finansowe skarżącego należy mieć na uwadze fakt, że oprócz comiesięcznej emerytury rolniczej, w kwietniu 2023 r. skarżący otrzymał również dodatkowe roczne świadczenie pieniężne w kwocie 1.588,44 zł brutto (decyzja KRUS, k. 44 akt adm.). Trzeba mieć na uwadze fakt, że skarżący jest inwalidą wojennym (decyzja emerytalna, k. 26 akt adm.) w wieku 83 lat. Korzysta zatem z szeregu przywilejów, w tym bezpłatnego zaopatrzenia w leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne określone w wykazie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 826), ulg taryfowych przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej i krajowej, prawa do korzystania poza kolejnością ze świadczeń opieki zdrowotnej oraz usług farmaceutycznych udzielanych w aptekach, pierwszeństwa do środowiskowej opieki socjalnej w miejscu zamieszkania oraz uzyskania miejsc w domach pomocy społecznej, w szczególności w domach przeznaczonych dla kombatantów.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący, jako inwalida wojenny, zasługuje na wsparcie ze strony państwa i bezspornym jest, że takie wsparcie otrzymuje w szerokim zakresie, co zostało wyżej wykazane. Nie sposób również zakwestionować, że w zakresie niezbędnych potrzeb skarżącego znajduje się zaopatrzenie w aparaty słuchowe, jednak jego sytuacja materialna nie jest na tyle trudna, by obligowała organ do dofinansowania ich zakupu w pełnej kwocie. Racjonalna jest argumentacja organu, że pokrycie zakupu aparatów w tak znacznej kwocie przekracza możliwości organu, który – dysponując ograniczoną pulą środków finansowych – musi uwzględnić potrzeby dziesiątek innych osób, które – ze względu na wiek i schorzenia – zawracają się do niego o udzielenie pomocy.

Biorąc pod uwagę ograniczoną pulę środków pomocowych organu, a także względnie dobrą sytuację finansową skarżącego, nie sposób uznać, aby przyznana kwota pomocy – 3000 zł stanowiła wyraz dowolności w ustaleniach faktycznych, czy przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ rozważył również możliwość przyznania skarżącemu pomocy w oparciu o art. 19d ustawy o kombatantach – jak należy rozumieć – poza wspomnianym wyżej Programem. Biorąc pod uwagę, że w tym przypadku luz decyzyjny organu jest jeszcze większy (nie tylko uznanie administracyjne, ale dodatkowo jeszcze pojęcie niedookreślone: "szczególnie uzasadniony przypadek"), uwzględniając opisane wyżej okoliczności (ograniczone środki, względnie dobra sytuacja finansowa skarżącego) nie ma podstaw do zarzucenia organowi wadliwego zastosowania tego przepisu.

Skoro organ nie naruszył zasad postępowania administracyjnego i nie przekroczył granic przyznanego mu uznania, nie ma podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.

Końcowo należy odnotować, że na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu uzupełniającego ze zrzutu ekranu ze strony internetowej Szefa Urzędu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pomijając już wątpliwości, czy zrzut ekranu jest dokumentem w rozumieniu przepisów prawa, to na załączonym do pisma pełnomocnika skarżącego wydruku ze strony internetowej znajduje się jedynie informacja o wspomnianym Programie, obejmującym m.in. dofinansowanie do zakupu aparatów słuchowych. W sprawie bezsporne jest, że taki Program był realizowany, informacja znajdująca się na wydruku nie ma zatem żadnego znaczenia dla sprawy, nie przyczyni się do wyjaśnienia żadnych wątpliwości w sprawie, bo takich wątpliwości co do istnienia Programu nie było.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.