II SA/Lu 282/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] roku nr. [...] w części odmawiającej przyznania skarżącemu J. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] roku do dnia [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz J. S.kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) w związku z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w L. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. przyznającą J. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] listopada 2017 r. oraz odmawiającą przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] listopada 2017 r.

Jako powód odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] listopada 2017 r. organy obu instancji wskazały niezłożenie przez funkcjonariusza w tym okresie stosownego wniosku. Podniosły, że prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z urzędu, na skutek określonego zdarzenia, np. narodzin dziecka, ale dla jego powstania konieczne jest złożenie wniosku. Organy podkreśliły, że funkcjonariusz złożył taki wniosek wraz z oświadczeniem mieszkaniowym dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., żądając przyznania równoważnika za okres wstecz, tj. od [...] maja 2013 r. Organy wyjaśniły, że skoro wniosek został złożony przez funkcjonariusza dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., to od tej daty należało ustalić prawo do równoważnika pieniężnego, co w sprawie uczyniono. Decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma bowiem charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne jedynie na przyszłość (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.01.2009 r., III SA/Kr 578/08 oraz wyroki NSA z dnia 10.12.2001 r., I SA 8/81 i z dnia 10.01.2002 r., I SA 1368/00).

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S., zaskarżając ją w części obejmującej utrzymanie w mocy punktu drugiego decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2017 r., odmawiającego przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] listopada 2017 r. i zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym określeniu charakteru decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego i nieprzyznanie za okres wstecz od dnia złożenia dokumentów potwierdzających prawo skarżącego w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych w przepisów wskazuje, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu powstaje z mocy prawa, a złożenie wniosku oraz stosowna decyzja mają charakter jedynie deklaratoryjny - potwierdzający uprzednio powstałe uprawnienia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, że uprawnienie funkcjonariusza do świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, w szczególności o przepisy Rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Dokonanie wykładni systemowej pozwala na stwierdzenie, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem posiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania lokalu.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku obu organów, z żadnych przepisów nie wynikają limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by stwierdzić, że prawo do tego świadczenia funkcjonariusz nabył dopiero w dniu złożenia wniosku i oświadczenia mieszkaniowego. Wniosek funkcjonariusza warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Celem przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z tytułu ponoszonych przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (zob. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08).

Szczegółowe regulacje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu z 28 czerwca 2002 r. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają:

1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6. tymczasowej kwatery.

W myśl § 6 cytowanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,

2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,

3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym,

4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Zauważyć należy, że w świetle § 3 i § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza.

Jak wielokrotnie wypowiadały się Sądy Administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09. z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07 - decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wyszły z błędnego założenia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, a zatem tworzący prawo do tego świadczenia. Organy w żaden sposób nie wykazały, że funkcjonariusz w okresie objętym skargą nie spełniał przesłanek otrzymania równoważnika, niewłaściwie uznając, że niezbędną przesłanką przyznania tego świadczenia jest złożenie stosownego wniosku, co już samo w sobie obliguje do uchylenia decyzji organów obu instancji w zaskarżonej części.

Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia.

Funkcjonariusz składał stosowne oświadczenia mieszkaniowe, w dniu [...] stycznia 2013 r., w dniu [...] stycznia 2014 r., w dniu [...] stycznia 2015 r. oraz w dniu [...] stycznia 2016 r. Organ miał zatem obowiązek rozważyć prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w okresie objętym zaskarżoną decyzją.

Trzeba mieć jednak na uwadze, że równoważnik pieniężny ma charakter świadczenia okresowego, ulegającego przedawnieniu. Funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Art. 107 § 1 ustawy o Policji stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Równoważnik za brak lokalu jest świadczeniem wypłacanym miesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji w zaskarżonych częściach z uwagi na istotne naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 i § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z § 14 ust.1 pkt.1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2016 r. poz. 1800 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ponownie oceni prawo skarżącego do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] listopada 2017 r., biorąc pod uwagę reguły przedawnienia tego świadczenia.

Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji.