II SA/Lu 243/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. P. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz K. P. w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący" lub "KIDP"), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z [...] r., znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 11 lipca 2019 r. K. P. wystąpiła do Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) szczegółowych informacji o prowadzonych w latach 2015-2018 postępowaniach karno-skarbowych i powiązanych z nimi postępowaniach kontrolnych (podatkowych). Wnioskodawca wskazał, iż K. P. jest samorządem zawodowym, który zrzesza osoby wykonujące zawód doradcy podatkowego. W dalszej kolejności wymienia statutowe zadania, do których należy m.in. przedstawienie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia i stosowania prawa, opracowywania projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podniósł, iż celem uzyskania informacji publicznej jest dokonanie analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Wnioskodawca uzasadnił, iż jego intencją jest poddanie analizie okoliczności wszczynania postępowań karnych skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wskazuje również, iż na podstawie informacji uzyskanych od swoich członków będących pełnomocnikami w postępowaniach kontrolnych, można postawić tezę, iż organy podatkowe instrumentalnie wszczynają postępowania karne skarbowe w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. W związku z powyższym za zasadne uznają uzyskanie informacji w powyższym zakresie w celu zajęcia stanowiska lub wydania opinii w przedmiotowej sprawie.

Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną, gdyż mieści się w zakresie znaczeniowym informacji publicznej wynikającej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania jest ograniczone do zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym wnioskodawca został wezwany pismem z 23 lipca 2019 r. do wykazania w terminie 14 dni od dnia odebrania pisma szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego realizację wniosku.

8 sierpnia 2019 r. do L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. wpłynęło pismo wnioskodawcy z 7 sierpnia 2019 r. zawierające uzupełnienie wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. w zakresie wskazania spełnienia przesłanek dla uznania żądania udostępnienia informacji publicznej za szczególnie istotne dla interesu publicznego, w którym wnioskodawca uzasadniał swoje prawa do otrzymania wnioskowanych danych.

Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił udostępnienia przedmiotowych informacji. W wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawcę w sprawie orzekał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, który decyzją z [...] roku, znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi wniesionej przez K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legły względy formalne, a mianowicie to, że rozpoznane przez organ odwoławczy odwołanie nie zostało podpisane przez skarżącego.

Po uzupełnieniu powyższego braku formalnego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ponownie rozpoznał odwołanie uznając je za bezzasadne i nie zasługujące na uwzględnienie. W jego ocenie decyzja organu I instancji nie tylko nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również pozostaje w zgodzie z aktualnym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, które ma fundamentalne znaczenie w kwestii interpretacji przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że organ I instancji jasno sprecyzował, iż w zaistniałej sytuacji mamy do czynienie z informacją przetworzoną, a nie prostą jak podnosi strona w związku z przyjętym stanowiskiem stwierdzić należy, że wszystkie informacje objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną.

Organ odwoławczy odwołał się w tym zakresie do poglądów wyrażanych w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, podnosząc że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez informację prostą należy rozumieć informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada. Podkreślił, że informacja ta, to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13). Informację przetworzoną stanowi natomiast jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy. Jest to zatem taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ II instancji uznał go bezzasadny z uwagi na to, że ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania przez żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak zauważył organ wprawdzie pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, a o możliwość realnego i efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.

W opinii Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej, o które wnosi wnioskodawca, nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie można było dokonać analizy funkcjonowania organów administracji skarbowej i przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa. Zwłaszcza, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 3 stanowi, iż ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne. Może to nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Potrzeba ochrony porządku publicznego w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiana jest jako stan, umożliwiający normalne funkcjonowanie państwa, a co za tym idzie zapewnienie ochrony instytucji publicznych przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Jak wskazano zaangażowanie organu I instancji w przygotowywanie informacji publicznej przetworzonej, której domaga się wnioskodawca, stanowiłoby znaczne zakłócenie jego działalności. Ponadto, ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby pozorna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją RP określonych przepisów obowiązującego prawa, bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej, kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań.

Decyzja organu II instancji została zaskarżona przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 61 Konstytucji w zakresie, w jakim organ II instancji:

- uznał, że dostęp do informacji publicznej nie może być rozumiany jako "nieograniczony instrument pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich postawie można było dokonać analizy funkcjonowania organów administracji skarbowej i przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa";

- w rozpatrywanej sprawie zaszły określone w art. 61 ust. 3 Konstytucji przesłanki umożliwiające ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ:

- uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego;

- uznał, że K. P. (dalej: KIDP) nie wykazała, że żądane informacje jest w stanie realnie wykorzystać dla szczególnie istotnego interesu publicznego;

- nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

- zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 11 lipca 2019 r., oraz

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania dla skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej.

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) organy władzy publicznej (pkt 1), do których niewątpliwie zaliczają się także organy administracji skarbowej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje - co do zasady - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezwarunkowy. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego, ani nawet faktycznego.

Powyższa zasada doznaje ograniczenia wyłącznie w sytuacji, gdy udostępnienie określonej informacji publicznej wymaga jej uprzedniego przetworzenia przez adresata wniosku, gdyż w takim przypadku prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego skutkuje wydaniem, na podstawie art. 16 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu, z uwagi na charakter i zakres żądanej informacji publicznej w sprawie stwierdzić należy, że żądanie to dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Jak można zakładać realizacja złożonego wniosku wiązać się będzie z koniecznością wydobycia dużej liczby poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów oraz ich odpowiedniego przygotowania (opracowania) na potrzeby wnioskodawcy. Rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia dużej liczby informacji cząstkowych, zgromadzonych w szeregu różnych zbiorów dokumentów, w tym akt wielu spraw administracyjnych oraz karno-skarbowych, przesądza o tym, że w mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Jak się wydaje na obecnym etapie postępowania z oceną taką nie polemizuje już także sam wnioskodawca, co zwalnia Sąd z konieczności bardziej szczegółowego uzasadnienia tej kwestii.

Powodem wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. było uznanie przez organy, że skarżący, pomimo wezwania do tego, nie wykazał, że uzyskanie przez wnioskodawcę żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z tym zasadniczym elementem kontroli legalności tej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem - do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony zgodnie z art. 1 ust. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - pozostaje ocena, czy wnioskodawca wykazał, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i co - w myśl art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. - stanowi przesłankę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiedź na tak postawione pytanie powinna mieć charakter pozytywny.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że wnioskodawca identyczne w swej treści żądania udzielenia informacji publicznej skierował także do innych organów administracji skarbowej w kraju w związku z czym w tego rodzaju sprawach orzekały już wcześniej inne sądy administracyjne.

Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w tych sprawach nie ma charakteru jednolitego, aczkolwiek przeważa w nim pogląd co do tego, że w tego rodzaju sprawach uzyskanie przez K. P. żądanej informacji publicznej przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (tak m.in. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 151/20; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 86/20; wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela ustalenia i oceny wyrażone w przywołanych wyżej orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Kielcach, Poznaniu i Wrocławiu.

W ślad za tymi orzeczeniami należy zatem stwierdzić, że pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jest zwrotem niedookreślonym i ustawowo niezdefiniowanym, a przez to pojęciem szerokim i nieostrym.

Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W aspekcie funkcjonalnym szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji przetworzonej powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań, i że określona informacja przetworzona jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy stwierdzić należy, że tego rodzaju cechy przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" zostały przez wnioskodawcę spełnione.

Z twierdzeń wnioskodawcy wynika, że domaga się on udostępnienie informacji publicznej w opisanym powyżej zakresie, w celu dokonania analizy sposobu korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W szczególności, intencją KIDP jest dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego -w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo, iż samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym. W związku z tym, KIDP chciałoby zbadać jakie szczególne okoliczności, czy też warunki, prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego. Informacje, które docierają do KIDP od jej członków będących pełnomocnikami w postępowaniach kontrolnych są niepokojące i stanowią podstawę do postawienia tezy o instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych, tj. tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

We wniosku wskazano przy tym, że K. P. (dalej: KIDP) jest samorządem zawodowym, zrzeszającym osoby wykonujące zawód doradcy podatkowego. Do statutowych zadań KIDP należy m. in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego (§ 6 ust. 1 pkt 7 Statutu KIDP).

W odpowiedzi na wezwanie do wykazania, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyjaśniono, że zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym. Problem został szeroko zasygnalizowany nie tylko w licznych publikacjach, ale także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. P 30/11) oraz w praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich. W dniu 22 października 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. w zakresie w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie, z art. 2 Konstytucji RP (sygnatura wniosku: K 31/14). Jak wynika z treści wniosku, Rzecznik Praw Obywatelskich dokonał wszechstronnej oceny m.in. poglądów doktryny prawa, ale przede wszystkim poglądów samych obywateli, którzy składają do RPO skargi w związku z dostrzeżoną instrumentalizacją postępowań karnych skarbowych dla celów wydłużenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wyniki przeprowadzonej analizy potwierdzają przypuszczenia Wnioskodawców: "Analiza praktyki dokonana przez Rzecznika Praw Obywatelskich wskazuje na to, że art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w zw. z art. 114a Kks wykorzystywane są do wszczynania i następnie zawieszania postępowań karnych skarbowych w celu zawieszenia przedawnienia. Konstrukcja art. 114 a Kks pozwala przy tym na dochodzenie również zobowiązań przedawnionych." Z powyższego wynika, iż wątpliwości co do stosowania i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 O.p. są tak duże, że ujawnienie skali oraz przyczyn leżących u podstaw jego nadużywania leży w interesie ogółu obywateli, gdyż każdy obywatel jest potencjalnie narażony na zastosowanie wobec niego przepisu o być może niekonstytucyjnym charakterze. Ujawnienie tego zjawiska zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania. Zmiany polegające na eliminacji z życia publicznego działań organów administracji publicznej budzących poważne prawne oraz moralne wątpliwości, a tym samym godzące w sprawne i rzetelne działanie tej administracji, są uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym.

K. P. (dalej: KIDP) jest samorządem zawodowym, zrzeszającym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód doradcy podatkowego. Podstawą prawną działania KIDP i jej organów jest ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 377 ze zm.). Do statutowych zadań KIDP należy m. in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego (§ 6 ust. 1 pkt 7 Statutu KIDP).

KIDP wnosi o udostępnienie informacji publicznej w opisanym powyżej zakresie, w celu dokonania analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 O.p.

W szczególności, intencją KIDP jest dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo, iż samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym.

W związku z tym, KIDP chciałoby zbadać, jakie szczególne okoliczności czy warunki, prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego. W ocenie KIDP, gdyby okazało się że wskazany wyżej przepis art. 70 § 6 pkt 1 O.p. jest wykorzystywany instrumentalnie przez organy skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tuż przed jego upływem, taka praktyka działania - w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - byłaby niezgodna z Konstytucją.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. podkreślono, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych. Pierwszą z nich jest konieczność zachowania równowagi budżetowej. Przedawnienie zobowiązań podatkowych działa bowiem dyscyplinująco na wierzyciela publicznego, zmuszając go do egzekwowania należności podatkowych w ściśle określonych ramach czasowych. Drugą wartością konstytucyjną, która uzasadnia wprowadzenie instytucji przedawnienia do prawa podatkowego, jest stabilizacja stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań podatkowych. Nie ma zatem wątpliwości, że przedawnienie zobowiązań podatkowych, choć nie jest expressis verbis uregulowane w ustawie zasadniczej, znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnie chronionych.

Informacje, które docierają do KIDP od jej członków będących pełnomocnikami w postępowaniach kontrolnych są niepokojące i stanowią podstawę do postawienia tezy o instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych, tj. tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych tuż przed jego upływem.

Podsumowując stwierdzono, że KIDP żąda udostępnienia informacji publicznej w opisanym powyżej zakresie w celu zgromadzenia informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w praktyce organów podatkowych i możliwości zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych. Biorąc pod uwagę ustawowe i statutowe zadania oraz uprawnienia KIDP i jej organów, w szczególności w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania w wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją do Trybunału Konstytucyjnego, wniosek o udostępnienie przetworzonej informacji jest zasadny, celowy i jest szczególnie istotny dla interesu publicznego.

Niewątpliwie więc żądanie dotyczy informacji publicznej istotnej dla interesów dużej grupy społecznej będącej podatnikami. Żądanie to nie dotyczy więc interesów indywidualnej osoby, czy też niewielkiej grupy takich osób, lecz interesów dużej części społeczeństwa będącej podatnikami.

Co więcej z uzasadnienia złożonego wniosku i jego uzupełnienia wynika, że intencją skarżącego pozostaje ustalenie rzeczywistego sposobu stosowania przepisu prawa o szczególnym znaczeniu, w tym także o wyeliminowanie potencjalnie niewłaściwego i instrumentalnego wykorzystania instytucji z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sposób niezgodny z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego ustanawianiu.

Jeżeli więc żądana informacja publiczna ma znaczenia dla dużej części społeczeństwa, mogąc przy tym prowadzić do wyeliminowania z działalności organów administracji skarbowej ewentualnych niewłaściwych praktyk wszczynania postępowań karnych-skarbowych jedynie po to, by doprowadzić do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a więc praktyk sprzecznych z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego, to stwierdzić należy, że żądanie udostępnienia takiej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Niewątpliwie jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie w takiej sprawie, jak niniejsza nie chodzi o udowodnienie przez wnioskodawcę możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której udostępnienia się domaga, ale o przekonujące tego uprawdopodobnienie (zob. wyroku WSA w Kielcach z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19 i przywoływane tam orzecznictwo).

Ocena tego, czy uzyskanie przez wnioskodawcę żądanej informacji przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego musi się odbywać w kontekście potencjalnej możliwości wykorzystania przez wnioskodawcę objętych wnioskiem informacji dla dobra ogółu, a więc w interesie publicznym.

Ocena taka dotyczy informacji przyszłych i potencjalnego ich przyszłego wykorzystania w interesie publicznym. Zawsze więc będzie miała ona charakter hipotetyczny. W tego rodzaju przypadku chodzi więc nie tyle o udowodnienie pewności jego wystąpienia, ale o wykazanie jak największego prawdopodobieństwa wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

Z tych też względów podzielić należy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko co do tego, że K. P. jest podmiotem, który ma potencjalną możliwość wykorzystania objętych wnioskiem informacji dla dobra ogółu, w tym realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym.

Jak trafnie się wskazuje K. P. z siedzibą w W. jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego ich przynależność jest obowiązkowa (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym). Samorząd ten jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie). Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie, jednym z organów samorządu doradców podatkowych jest Krajowa Rada Doradców Podatkowych, która kieruje, w zakresie swoich zadań, działalnością samorządu w okresach między Krajowymi Zjazdami Doradców Podatkowych, i do której ustawowych zadań należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie. W ramach wynikającej z art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie samodzielności samorządu zawodowego oraz w związku z niezamkniętym ustawowym katalogiem zadań wykonywanych przez Krajową Radę Doradców Podatkowych (art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie), zadania Krajowej Rady Doradców Podatkowych mogą być uzupełniane decyzjami samorządu doradców podatkowych w dowolnym zakresie. Jedynym warunkiem ograniczającym kompetencje Krajowej Rady Doradców Podatkowych jest ich zgodność z przepisami prawa. Zgodnie z art. 61 ustawy o doradztwie szczegółowy tryb działania organów samorządu określa statut K. P.. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 pkt 7 Statutu K. P., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] K. P. z dnia 22 maja 2018 r., do zadań statutowych tej Izby należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego.

Nadto K. P. jest uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących prawa podatkowego w trybie skargi konstytucyjnej.

Ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą między innymi ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 1 ppkt 4 Konstytucji RP). W kategorii organizacji zawodowych mieszczą się m.in. organizacje zrzeszające osoby fizyczne, które stale i w celach zarobkowych wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód, przy czym celem i funkcją takiej organizacji zawodowej powinno być reprezentowanie interesów całego środowiska danej grupy zawodowej. Ponieważ K. P. posiada wskazane cechy, nie może być wątpliwości, że jest ona uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących prawa podatkowego.

Końcowo stwierdzić należy, że K. P. może występować także z petycjami do organu władzy publicznej w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach.

Powyższa charakterystyka pozycji ustrojowej K. P. uzasadnia przyjęcie, że K. P. posiada prawne możliwości realnego wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów skarbowej administracji publicznej. To zaś wystarcza do uznania, że uzyskanie przez K. P. wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z drugiej strony podkreślić należy, że w tego rodzaju sprawach organy zobowiązane do udzielenia informacji publicznej mogą wykazywać okoliczności przeciwne, tj. to, że w realiach danej sprawy uzasadnione będzie przyjęcie, iż brak jest po stronie wnioskodawcy realnej możliwości wykorzystania żądanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tego rodzaju argumentacja organu powinna mieć charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danego przypadku, w tym np. do tego, w jaki sposób wnioskodawca wykorzystał wcześniej udzielone mu informacje przetworzone.

Generalnie organ może więc wykazywać, że w okolicznościach danej sprawy wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji, w tym także, że korzyści z upublicznienia informacji są nieporównywalnie mniejsze niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt I OSK 969/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach ).

W przedmiotowej sprawie organy nie wykazały istnienia tego rodzaju okoliczności, a nawet w istocie nawet się na nie nie powoływały. W szczególności zaś ogólnikowych, nie odnoszących się do sprawy i nie zwierających konkretnych danych liczbowych, twierdzeń organów o czasochłonnym i pracochłonnym charakterze żądnych informacji nie można uznać za wykazanie tego, że szeroko rozumiane koszty wytworzenia informacji przetworzonej będą faktycznie nadzwyczaj duże.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie zastosował w sprawie przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czym naruszył prawo materialne i co – w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie to dotyczyło samej istoty rozpatrywanej sprawy, tj. tego czy uzyskania przez wnioskodawcę żądanej informacji przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Było to zatem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy naruszenia takiego, oprócz organu odwoławczego, dopuścił się także organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlegało także i jego rozstrzygnięcie.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania dotyczącego zobowiązania organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. Takie orzeczenie Sąd może istotnie wydać w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p., to właściwy organ administracji publicznej jest ostatecznie uprawniony do oceny nieostrej przesłanki udostępnienia przetworzonej informacji publicznej przewidzianej w tym przepisie. To bowiem podmiot odmawiający udostępnienia informacji przetworzonej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji, a rozważania tego dotyczące muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja wydana na skutek niespełnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma charakter zbliżony do decyzji uznaniowej, a zatem pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowane w sposób abstrakcyjny w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy to zbadać i ocenić indywidualnie.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia.

Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozpatrzenie wniosku strony z dnia 11 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem jednakże oceny i wykładni prawa przedstawionej powyżej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącą składała się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi (k.32 akt sądowych).

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.