II SA/Lu 1089/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Ś., M. Ś. oraz B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 12 października 2023 r. znak: SKO.ZP/40/31/2023 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Decyzją z 12 października 2023 r., znak: SKO.ZP/40/31/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań [...] i J. Ś., [...] i S. S. oraz B. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu:

1) uchyliło pkt 1 ppkt 4 decyzji Wójta Gminy Zamość z 26 czerwca 2023 r., znak: PiOŚ.6733.1.2019 ustalającej na wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą na działce nr [...], położonej w miejscowości S. W., gm. Z. i w tym zakresie orzekło, że w skład projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamocowane na wieży rurowej tj.:

a) wieża stalowa rurowa o wys. do 55,30 m n.p.t. wraz z odgromnikami;

b) urządzenia zasilająco-sterujące umieszczone u podstawy wieży;

c) trakt kablowy;

d) zasilająca linia energetyczna;

e) zespół anten sektorowych (8 szt.) na azymucie 45°, 150° i 275°, pracujących w pasmach 800MHz i 900 MHz, zamontowanych na konstrukcji wieżowej, w skład którego wchodzą:

- antena typu Huawei ADU4518R8v06, azymut 45°, wysokość zawieszenia 50m n.p.t., moc na sektor - 10W (40 dBm), EIRP - 475,34W, maksymalne pochylenie wiązki (tilt) -10°

- antena typu Huawei ADU134518R8v06, azymut 150°, wysokość zawieszenia 40m n.p.t., moc na sektor - 10W (40dBm), EIRP - 475,34W, maksymalne pochylenie wiązki (tilt) -10°

- antena typu Huawei ADU4518R8v06, azymut 275°, wysokość zawieszenia 50m n.p.t., moc na sektor - 10W (40dBm), EIRP - 475,34W, maksymalne pochylenie wiązki (tilt) -10°

- antena typu Huawei ADU4518R8v06, azymut 45°, wysokość zawieszenia 50m n.p.t., moc na sektor - 10W (40dBm), EIRP - 475,34W, maksymalne pochylenie wiązki (tilt) -10°

- antena typu Huawei ADU4518R8v06, azymut 275°, wysokość zawieszenia 50m n.p.t., moc na sektor - 10W (40dBm), EIRP - 475,34W, maksymalne pochylenie wiązki (tilt) -10°

- antena typu Huawei A704517R0v06, azymut 45°, wysokość zawieszenia 50m n.p.t., moc na sektor - 20W (43,010 dBm), EIRP - 1037,77W, maksymalne pochylenie wiązki (tilt) -10°

- antena typu Huawei ADU4518R8v06, azymut 150°, wysokość zawieszenia 40m n.p.t., moc na sektor - 20W (43,010 dBm), EIRP - 1086,68W, maksymalne pochylenie wiązki (tilt) -10°

- antena typu Huawei A704517R0v06, azymut 275°, wysokość zawieszenia 50m n.p.t., moc na sektor - 20W (43,010 dBm), EIRP - 1037,77W, maksymalne pochylenie wiązki (lilt) -10°

i) zespól anten radioliniowych - 2 anteny, wysokość zawieszenia 47,50m i 47,30m n.p.t.;

2) w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na treść art. 46 ust. 3 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm., dalej: ustawa telekomunikacyjna), zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Organ przywołał również art. 50 ust. 1 i 1a u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), w myśl których inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał również, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej należy do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) celem publicznym jest utrzymywanie urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji.

Organ powołał się również na treść art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych: 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a w treści decyzji określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 u.p.z.p.).

Organ podkreślił, że stosownie do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje na konieczność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawa własności. Nie można także, w myśl art. 52 ust. 3, uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Natomiast art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Co prawda przepis dotyczy możliwości lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w odniesieniu do postanowień planów miejscowych, jednakże odzwierciedla on istniejące w przepisach prawa ułatwienia dla tego rodzaju inwestycji także w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla inwestycji celu publicznego nie obowiązuje także określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji oraz parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa).

Kolegium podkreśliło, że decyzja lokalizacyjna, analogicznie jak decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, że nie rodzi także zmian w sferze praw rzeczowych.

Kolegium wyjaśniło, że z wniosku inwestora, z załączników do wniosku oraz pozostałych akt sprawy wynika, że inwestycja będzie obejmować budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] położonej w miejscowości S. W.. W skład inwestycji wejdą następujące elementy: 1) wieża stalowa rurowa o wys. do 55,30 m n.p.t. 2) urządzenia zasilające i sterujące zlokalizowane u podstawy wieży 3) trakt kablowy: 4) zasilająca linia energetyczna: 5) zespół anten sektorowych (8 szt.) na azymutach 45° - 3 anteny 150° - 2 anteny 275° - 3 anteny, pracujących w pasmach 800MHz i 900MHz, zamontowanych na konstrukcji wieżowej 40.00m i 50,00 m n.p.t., 6) anteny radiolinii - 2 szt. Powierzchnia zajmowana przez wieżę i urządzenia sterujące wyniesie ok. 12,00 m˛. Inwestycja zaplanowana została w części południowo-zachodniej działki nr [...] o pow. 0,1005 ha, sklasyfikowanej w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne RII i RIIIa. Działka zlokalizowana jest na terenie zabudowy usługowej, jednorodzinnej i zagrodowej. Teren działki jest utwardzony i wchodzi w skład terenu funkcjonującego jako autokomis samochodowy i posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] przez działkę nr [...].

Kolegium wyjaśniło, że z analizy przełożonych przez inwestora dokumentów: "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko" ze stycznia 2021 r. oraz "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej" ze stycznia 2021 r. i załączonych map terenu wynika, że dla rozpatrywanej instalacji w osiach głównych promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności - wyznaczone osie główne promieniowania anten przebiegają bowiem nad terenem niezurbanizowanym, natomiast pole elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach wystąpi jedynie w otoczeniu anten, w wolnej przestrzeni, na znacznej wysokości i w miejscach niedostępnych dla ludności (maksymalnie do 6,09 m od osi wieży i najniżej do 39 m od poziomu terenu w przypadku anten umieszczonych na azymucie 150°). Również tylko w miejscach niedostępnych dla ludności może wystąpić oddziaływanie elektromagnetyczne anten radioliniowych. W ocenie organu, wnioskowana inwestycja pod względem parametrów emisyjnych spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448).

Inwestycja nie jest aktualnie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, kwalifikowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja położona jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody oraz poza otulinami form ochrony przyrody, określonymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.), leży poza obszarem ochrony konserwatorskiej, obszarem górniczym oraz obszarem narażonym na osuwanie mas ziemnych lub powódź. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1a u.p.z.p. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 4, tj. warunku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając rodzaj inwestycji celu publicznego, a także preferencje dla jej lokalizacji wynikające z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, Kolegium uznało, że lokalizacja inwestycji jest niesprzeczna z rolniczym przeznaczeniem gruntu. Według ustaleń urbanisty, w planie miejscowym, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., teren inwestycji przeznaczony był pod budownictwo zagrodowe i usługi nieuciążliwe, a plan zakładał docelowo pełne uzbrojenie terenu, w tym energetyczne i telekomunikacyjne. Projekt inwestycji (projekt decyzji lokalizacyjnej) uzyskał wymagane przepisami prawa pozytywne uzgodnienia organów współdziałających, tj. Starosty Zamojskiego - postanowienie z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: ROS.6124.1.23 1.2023, Marszałka Województwa Lubelskiego - postanowienie z dnia 13 czerwca 2023 r., znak: SR- IV.7632.1.82.2023.PBR oraz zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie - pismo z dnia 7 czerwca 2023 r., znak O/LU.Z- 3.4351.118.2023.KC.

Zdaniem Kolegium inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach odrębnych. Zastrzeżenia Kolegium wzbudził jednak sposób określenia przedmiotu inwestycji w pkt 1 ppkt 4 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Co prawda z przepisu art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg określenia jedynie rodzaju inwestycji, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednoznacznie, iż w związku z prawem inwestora do uzyskania decyzji lokalizacyjnych dla różnych instalacji na tej samej nieruchomości niezbędne jest dokładne określenie jej parametrów, co oznacza konieczność wskazania w decyzji ilości, typu i mocy anten oraz ich charakterystyki, położenia, kąta nachylenia oraz innych danych identyfikujących daną antenę lub system anten (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19; wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17). Dlatego Kolegium zmieniło zaskarżoną decyzję w tym zakresie i uzupełniło charakterystykę inwestycji w oparciu o dane z dokumentów przedłożonych przez inwestora w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Odnosząc się do zagadnień poruszonych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że organ prowadzi postępowanie i wydaje decyzję w postępowaniu ukształtowanym wnioskiem inwestora. Nie ma kompetencji, aby wniosek ten modyfikować, jak też wskazywać inwestorowi inną lokalizację inwestycji. Organ przytoczył tezę uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., (III OPS 1/22), w której Sąd stwierdził, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowe wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Sąd wykluczył więc dopuszczalność kumulowania lub sumowania mocy anten urządzenia w celu określenia jego parametrów w postępowaniach, z którymi wiąże się kwalifikowanie takich urządzeń pod względem oddziaływania na środowisko.

Jeśli chodzi o kwestię udziału biegłego w postępowaniu w sprawie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, Kolegium uznało, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga udziału biegłego. Organ wydaje decyzję w odniesieniu do projektu inwestycji, której parametry oraz miejsce lokalizacji określa wnioskodawca i ocenia możliwość lokalizacji inwestycji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Badanie zgodności projektu inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa jest czynnością z zakresu stosowania prawa, do czego nie jest potrzebny biegły w dziedzinie telekomunikacji. Z tej racji trudno podzielić pogląd skarżących, że w zakresie postępowania dowodowego organ uchybił przepisom procesowym, nie uwzględniając potrzeby udziału biegłego oraz nie przeprowadzając analiz w zakresie możliwej kumulacji promieniowania elektromagnetycznego i sumowania mocy anten.

W związku z obawami skarżących o zdrowie i komfort życia mieszkańców Kolegium wyjaśniło, że w systemie polskiego prawa przyjęto szereg rozwiązań z zakresu kontroli i monitorowania funkcjonowania stacji bazowych telefonii komórkowej (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które określa, w oparciu o opracowania naukowe, dopuszczalne w Polsce poziomy pola elektromagnetycznego oraz na przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej: P.o.ś.), gdzie nałożono na inwestora obowiązki dotyczące przestrzegania norm emisji PEM i sankcje za braki kontroli w tym zakresie.

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli M. Ś., J. Ś. oraz B. Z., zarzucając naruszenie:

1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, 9, 10 i 11 u.p.z.p. poprzez nadmierną ingerencję Wójta Gminy Zamość w istotę prawa własności, a ponadto niezapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem aktów planowania przestrzennego (w tym wypadku ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą na działce nr [...] położonej w miejscowości S. W., gdy brak jest interesu publicznego uzasadniającego taką inwestycję na działce nr [...];

2) art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez brak weryfikacji dokumentacji złożonej przez inwestora w zakresie określonego zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na miejsca dostępne dla ludności, w szczególności, czy jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) art. 1 ust. 3 oraz art. 59. ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c/ ustawy telekomunikacyjnej poprzez naruszenie zasad wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w postaci przekroczenia granic przysługującego wójtowi władztwa planistycznego, niewyważenia interesu publicznego i prywatnego prowadzącego do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności poprzez faktyczne i znaczne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, w tym pominięcie zgłaszanych wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także pomijając analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, a jednocześnie bez uwzględnienia ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich,

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo, tj. w sposób nieuzasadniony jego zasięg może przekroczyć ustawowe minima, oraz niewyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie, co w konsekwencji spowodowało ustalenie parametrów zamierzonej inwestycji z przekroczeniem średnich wskaźników,

5) art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w jakikolwiek sposób przesłanek uchylenia decyzji z dnia 26 czerwca 2023 r. w części dotyczącej określenia parametrów i cech planowanej inwestycji, tj. pkt 1 ppkt 4 rozstrzygnięcia;

6) art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie dokumentacji złożonej przez inwestora w zakresie spełnienia parametrów i cech planowanej inwestycji ustalonych przez organ II instancji pomimo upływu znacznego okresu od złożenia pierwotnego wniosku, podczas gdy organ zobligowany jest podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podnieśli, że lokalizacja inwestycji w centrum miejscowości, gdzie znajduje się największa koncentracja zabudowy, budzi niepokój i sprzeciw mieszkańców. Taka bliskość stacji bazowej telefonii komórkowej może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo. Istnieją obawy, że potencjalne skutki promieniowania mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem sporu jest ustalenie lokalizacji inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą na działce nr [...], położonej w miejscowości S. W., gm. Z..

Bezsporne jest, że ta inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej (6 pkt 1 u.g.n.), stąd materialnoprawne podstawy wydania decyzji ustalającej jej lokalizację stanowią zarówno powołane w części wstępnej uzasadnienia przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy ustawy telekomunikacyjnej.

Działka nr [...] o pow. [...] ha jest położona na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie zabudowy usługowej, jednorodzinnej i zagrodowej. Jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne RII i RIIIa. Teren działki jest utwardzony, wchodzi w skład terenu funkcjonującego jako autokomis samochodowy i posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] przez działkę nr [...]. Inwestycja zaplanowana została w części południowo-zachodniej działki nr [...].

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem planowania przestrzennego, jest wydawana tylko dla obszarów, dla których aktu planowania przestrzennego (a konkretnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie uchwalono. W procedurze wydawania takiej decyzji ustawodawca nie przewiduje udziału społeczeństwa, tak jak ma to miejsce w procedurze uchwalania aktów planowania przestrzennego. Stąd zarzut zawarty w skardze, dotyczący niezapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze sporządzania aktu planowania przestrzennego, jest niezasadny.

Organy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w konsekwencji którego doszło do uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. Z dniem wejścia w życie tej zmiany z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie) wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej). Zatem - mocą decyzji prawodawcy - w aktualnym stanie prawnym żadne tego rodzaju przedsięwzięcie nie wymaga już przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jednym z powodów, dla których prawodawca zrezygnował z zamieszczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych w wykazie zawartym w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o art. 60 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko było uznanie, że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił nadregulację względem postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, ze zm.) i utrudniał proces inwestycyjny, niezasadnie wydłużając czas uzyskiwania niezbędnych pozwoleń. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, prawodawca uznał, że regulacje zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska i przepisach wykonawczych do tej ustawy zapewniają bezpieczeństwo i kontrolę nad emisją pól elektromagnetycznych w środowisku (uzasadnienie uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22).

Wobec powyższego zarzut skarżących dotyczący niewyjaśnienia przez organy, czy sporna stacja bazowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest bezzasadny.

Wbrew zarzutowi skargi, organy nie mogły w niniejszej sprawie naruszyć art. 124 P.o.ś., który nakłada na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązek prowadzenia rejestru zawierającego informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, ponieważ ten przepis nie ma zastosowania w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Szereg sformułowanych w skardze zarzutów sprowadza się w istocie do tej samej kwestii, a mianowicie braku rzetelnej oceny odnoszącej się do oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, w tym do zasięgu występowania pól elektromagnetycznych.

Z uwagi na charakter inwestycji będącej źródłem promieniowania elektromagnetycznego ocena wniosku inwestora zostanie przeprowadzona w kontekście przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku na następnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę. Taką ocenę organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadzi na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skarżących, należy jednak podnieść, że w dniu 7 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (III OPS 1/22) o następującej treści: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W odniesieniu do ochrony osób trzecich w decyzji pierwszoinstancyjnej zaznaczono, że planowane przedsięwzięcie powinno spełniać warunki rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wbrew stanowisku skarżących, w sprawie nie ma zastosowania ograniczenie wynikające z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, według którego przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Innymi słowy, dopuszczalność lokalizacji spornej inwestycji na działce nr [...] nie jest uzależniona od oceny, czy inwestycja ta stanowi infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, ponieważ jest to teren o funkcji mieszanej, wykorzystywany pod usługi, budownictwo zagrodowe i jednorodzinne (na działce objętej wnioskiem prowadzony jest autokomis). W tej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 9 listopada 2022 r., II OSK 3672/19 oraz z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2091/18, wydanych wprawdzie w sprawach, gdzie obowiązywał miejscowy plan, ale zawierających konkluzje, które można odnieść również do decyzji lokalizacyjnych.

W stosunku do inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Wbrew zarzutowi skargi nie ma w związku z tym wymogu wyznaczania obszaru analizowanego. Wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dotyczy tych inwestycji, dla których wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja z zakresu łączności publicznej stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n., dla której wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest natomiast uzależnione od spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa.

Należy podkreślić, że zgodnie art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2202/10). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji w świetle norm ogólnych, w tym chroniących ład przestrzenny czy w związku ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2021 r., II SA/Gd 774/20, wyrok WSA w Olsztynie z 20 października 2022 r., II SA/Ol 539/22).

Decyzja organu pierwszej instancji, zmieniona zaskarżoną decyzją, zawiera obligatoryjne elementy wynikające z art. 54 u.p.z.p. Określa w sposób precyzyjny elementy stacji bazowej. Wskazuje również w odniesieniu do każdej z anten: typ anteny, azymut, wysokość zawieszenia (środek elektryczny), pasmo pracy, maksymalną moc nadajnika, maksymalne pochylenie osi głównej wiązki (tilt) i EIRP dla anteny. Inwestycja położona jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody oraz poza otulinami form ochrony przyrody, określonymi w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, leży poza obszarem ochrony konserwatorskiej, obszarem górniczym oraz obszarem narażonym na osuwanie mas ziemnych lub powódź. Do tej inwestycji nie stosuje się wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 50 ust. 1a u.p.z.p.). Projekt decyzji lokalizacyjnej uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia organów współdziałających, tj. Starosty Zamojskiego, Marszałka Województwa Lubelskiego oraz zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie.

Niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut niewyjaśnienia w jakikolwiek sposób przesłanek uchylenia decyzji z dnia 26 czerwca 2023 r. w części dotyczącej określenia parametrów i cech planowanej inwestycji, tj. pkt 1 ppkt 4 rozstrzygnięcia. Kolegium w uzasadnionej decyzji w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wyjaśniło tę kwestię, wskazując, że "inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach odrębnych. Zastrzeżenia wzbudził jednak sposób określenia przedmiotu inwestycji w pkt 1 ppkt 4 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Co prawda z przepisu art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg określenia jedynie rodzaju inwestycji, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednoznacznie, iż w związku z prawem inwestora do uzyskania decyzji lokalizacyjnych dla różnych instalacji na tej samej nieruchomości niezbędne jest dokładne określenie jej parametrów, co oznacza konieczność wskazania w decyzji ilości, typu i mocy anten oraz ich charakterystyki, położenia, kąta nachylenia oraz innych danych identyfikujących daną antenę lub system anten (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19; wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17). Dlatego Kolegium zmieniło zaskarżoną decyzję w tym zakresie i uzupełniło charakterystykę inwestycji w oparciu o dane z dokumentów przedłożonych przez inwestora w toku postępowania przed organem pierwszej instancji" (s. 6 uzasadnienia decyzji).

Odnosząc się do zawartego w skardze stanowiska dotyczącego możliwości zmiany parametrów przedsięwzięcia, należy podnieść, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 listopada 2022 r., (III OPS 1/22), nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i decyzja ta ma na celu w istocie jedynie ustalenie czy na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kwestia zachowania przez sporną inwestycję dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku będzie badana na następnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast art. 122a ust. 1 P.o.ś. zawiera prawny instrument pozwalający na weryfikację pomiarów emisji pola elektromagnetycznego anten stacji bazowej telefonii komórkowej już na etapie po wybudowaniu stacji bazowej. W myśl tego przepisu, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia – na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

.