II SA/Łd 961/23

Dnia 22 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 roku sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2023 roku nr SKO.4150.284.285.2023, SKO.4150.341.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz R. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 31 sierpnia 2023 r., po rozpoznaniu odwołania I. J. oraz A. B. od decyzji Wójta Gminy Z. z 29 maja 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe lub przydomowych oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości Ł., Gmina Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części i w zakresie określonym w pkt I tej decyzji orzekło co do istoty tj:: ustaliło pkt I w brzmieniu:

I. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) Przeznaczenie działki teren działki nr ew. [...] w granicach inwestycji oznaczonych na załączniku graficznym. przeznacza się pod teren zabudowy mieszkaniowej.

2) Linie rozgraniczające inwestycji oraz inne ustalenia określono na załączniku graficznym, który jest integralną częścią niniejszej decyzji.

3) W celu ustalenia wymagań dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych należy określić następujące warunki:

a) budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, należy projektować, jako obiekt wolnostojący, bez kondygnacji podziemnej lub podpiwniczenia, w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji,

b) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach w obszarze analizowanym. która wynosi 10 metrów (9, 93m ) z tolerancją, do 20%, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

c) geometrię dachów (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym i wyznacza się, jako jedno; dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5 stopni do 40 stopni lub płaski od 6,5 m do 9,0 m (§ 7 rozporządzenia przewiduje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), tj. [...] i [...];

d) budynki należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach [...] i [...] (§ 4 rozporządzenia stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1),

f) wyznacza się inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wynika z analizy, o której mowa w 5 ust. 2 rozporządzenia. Średni wskaźnik tej wielkości dla całego obszaru analizowanego dla działek z zabudowa mieszkaniowa to 9,51 % zaś wskaźnik maksymalny z obszaru 23/44%. W tych granicach zatem należy ustalić ten parametr dla inwestycji planowanej.

W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu instancji, tj. w zakresie punktów II – VI, w których określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska, przyrody, wymagania dotyczące praw osób trzecich oraz, że integralną cześć decyzji stanowi załącznik graficzny nr 1 w skali 1:1000.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wspomnianą decyzją z 29 maja 2023 r. Wójt Gminy Z. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (...) na działce nr ew. [...] w miejscowości Ł., Gmina Z., a sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno organu pierwszej instancji jak i Kolegium, z tego względu zbadania i rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Kolegium zawarte we wcześniejszej, zwłaszcza w zakresie analizy urbanistycznej istniejącej w aktach sprawy oraz jej wyników i ustaleń dla nowej zabudowy. Kolegium wskazywało, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizując zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił w żadnym kwestionowanym punkcie swojego stanowiska. Wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, iż wyznaczenie parametrów we wskazanej w decyzji wartości nie naruszają zastanego ładu przestrzennego. Organ pierwszej instancji ponownie ustalił kwestionowane parametry w sposób nieuzasadniony. Kolegium zaznaczyło, że co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organu. które w decyzji o warunkach zabudowy określa parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania. że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się przede wszystkim w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznoarchitektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych czy najniższych występujących w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie kontrowersyjne były parametry ustalone dla wysokości kalenicy, których organ nie uargumentował, gdyż zdaniem Kolegium trudno uznać za wystarczający argument twierdzenie, "że zgodnie z przeprowadzoną analizą, organ na terenie działki nr ew. [...] (poz. nr 4 tabeli) stwierdził obecność budynku mieszkalnego jednorodzinnego. którego wysokość do kalenicy głównej wynosi 11,2m. Organ uznał tę wartość. jako maksymalną i nieprzekraczalną oraz możliwą do zastosowania". Kolegium stwierdziło, że skoro § 7 rozporządzenia przewiduje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), a na działkach sąsiednich nr [...] i [...] parametr ten wynosi 6,5 m i 9,0 m to należało orzec w tych widełkach. Nie jest możliwe ustalenie wartości wnioskowanej przez inwestora bowiem jest to 14,0 m, a takiej nie ma w obszarze analizowanym. W kwestii szerokości elewacji frontowej Kolegium uznało, że należy ustalić ja na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach w obszarze analizowanym, która wynosi 10 metrów (9,93 m) z tolerancją. do 20%, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie zmienić należało parametr wskaźnika zabudowy ustalonego przez organ tylko w konkretnej wartości skoro przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus.

W konkluzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zebrany materiał pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej, znajdujących oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Obiekty które powstaną w oparciu o ustalone parametry będą komponowały się z istniejącymi już budynkami w otoczeniu inwestycji, a przecież właśnie to jest celem ustawodawcy — stworzenie ładu przestrzennego.

Powyższą decyzję zaskarżył inwestor – R. B., w części, tj. w zakresie orzeczenia zamieszczonego w pkt I.1. pkt 3 lit.e) oraz w pkt 2.1 pkt 2 i 3 lit. d). decyzji.

Zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie linii zabudowy dla działki o nr [...], w odniesieniu do linii zabudowy wyznaczonej przez budynki zlokalizowane na działkach gruntu o nr [...] oraz [...], w sytuacji gdy działka o nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, dostęp ww. działki do drogi publicznej jest realizowany poprzez działkę o nr [...], nie zaś przez działkę o nr [...] i tym samy front wskazanej działki, w odniesieniu do którego należy określać linię zabudowy, zlokalizowany jest na granicy działek o nr [...] oraz [...] nie zaś na granicy działek o nr [...] oraz [...].

W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że do zaskarżonej doręczonej decyzji SKO nie dołączono załącznika graficznego, który stanowi podstawę do określenia parametrów planowanej inwestycji, w związku z czym skarżący nie jest w stanie, w sposób rzetelny odnieść się do ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Kolegium i zweryfikować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jedyny załącznik graficzny jaki otrzymał to roboczy załącznik sporządzony przez pracowników Gminy, z którego wynika, iż linia zabudowy na działce o nr [...], w chwili obecnej przebiega wzdłuż tej działki, przez jej środek (od jej zachodniej do wschodniej granicy), przy czym jako punkt wyjścia w tym zakresie przyjęto linię zabudowy wyznaczoną przez budynki zlokalizowane na działkach gruntu o nr [...] oraz [...], a także ich usytuowanie w stosunku do drogi wewnętrznej znajdującej się po południowej stronie ww. działek (działka o nr [...]). Z przedstawionego załącznika graficznego wynika, iż budynki znajdujące się na wskazanych działkach gruntu usytuowane są frontem w stosunku do drogi wewnętrznej i takie też założenie przyjęło SKO w stosunku do inwestycji objętej wnioskiem, tj., iż front nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja również usytuowany jest od strony tej nieformalnej ulicy. Zdaniem skarżącego jest to wniosek nieprawidłowy. Wyznaczona przez SKO linia zabudowy wskazuje, że obsługa komunikacyjna do wnioskowanej działki ma być realizowana z terenu działki o nr [...] (o szerokości 3m), której właścicielami są I.-J. i A. B. Zgodnie natomiast z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma być realizowana poprzez dojazd z terenu działki [...] (do której wnioskodawca posiada tytuł prawny), która łączy działkę inwestycji o nr [...] z drogą publiczną, tj. z ulicą [...], poprzez zachodnią granicę ww. działki. Tym samym za tzw. front wskazanej nieruchomości winna być uznana granica przebiegająca pomiędzy działkami o nr [...] oraz [...] (zachodnia działka granicy o nr [...]), nie zaś granica pomiędzy działkami o nr [...] oraz [...] (południowa granica działki [...]). Skarżący dodał, że w przepisach u.p.z.p. pojęcie frontu terenu znajduje się w art. 61 ust. 5a zd 2, zgodnie z którym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Granica działki o nr [...], nie przylega w żadnej części do drogi publicznej i tym samym nie posiada bezpośredniego dostępu do takiej drogi. Działka o nr [...], na której zlokalizowana jest nieformalna droga wewnętrzna, stanowi własność I. J. i A. B., a skarżący nie posiada do niej żadnych praw. Tym samym za front działki o nr [...], należy uznawać tę jej granicę, która przylega do działki o nr [...], przez którą przebiegać ma planowana droga i przez którą ma być realizowana obsługa komunikacyjna działki o nr [...], do drogi publicznej, przy ul. [...]. Frontem działki o nr [...], jest zatem granica tej działki z działką o nr [...], poprzez którą działka ta ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej — ulicy [...]. Uwzględniając powyższe nie powinno budzić wątpliwości, iż front działki gruntu o nr [...] jest zlokalizowany w zupełnie innym miejscu niż ustaliło to SKO i tym samym przyjęcie sposobu zagospodarowania działki o nr [...], a także [...] jako punktu odniesienia do wyznaczenia linii zabudowy do działki nr [...], należało uznać za niedopuszczalne. Dodatkowo wskazano, iż skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Działka o nr [...] nie przylega do drogi publicznej, albowiem ww. działkę od drogi publicznej oddziela działka o nr [...]. Brak jest zatem racjonalnych podstaw ku temu, aby ograniczać wnioskodawcę w możliwości zabudowy jego działki, w odniesieniu do pasa drogowego, który nie jest z tą nieruchomością bezpośrednio powiązany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Podczas rozprawy skarżący podkreślił, że Kolegium wadliwie wyznaczyło linię zabudowy, uniemożliwiając zagospodarowanie działki, a dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez działkę [...] a nie [...] jak przyjął to organ. Skarżący dodał, że linia zabudowy wyznaczona w oparciu o działki [...] i [...] ograniczy zagospodarowanie działki [...].

Uczestnicy postępowania wyjaśnili, że w ich ocenie działka skarżącego ma być zagospodarowana w sposób podobny do trzech sąsiednich działek, z tym, że budynki mają być odwrócone o 90 stopni, zatem lina zabudowy w ich ocenie powinna być wyznaczona z uwzględnieniem zabudowy znajdującej się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną. Ponadto w ich ocenie wadliwie wyznaczono parametry, których podstawą były wartości skrajne, uwidocznione w analizie. Analiza została przeprowadzona bez uwzględnienia podziału działek sąsiednich, zlokalizowanych od ulicy [...]. Powstały tam trzy nowe budynki, z których jeden budynek został wpisany do ewidencji gruntów i budynków, według jej wiedzy w grudniu 2023 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.),, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy w stopniu powodującym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 6 sierpnia 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 2 kwietnia 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – u.p.z.p.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.

W niniejszej sprawie wniosek o ustalenia warunków zabudowy został złożony 15 listopada 2021 r. zatem zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy sprzed nowelizacji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji (podobnie jak w decyzji organu pierwszej instancji) wskazano publikator wskazujący na to, że organy zastosowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji, która została nadana wskazaną wyżej nowelizacją. Jednakże samo ewentualne podanie przez organ błędnego numeru publikatora nie wpływa na treść zastosowanego w sprawie przepisu prawa, bowiem jak wynika z załączonej do akt analizy urbanistyczno-architektonicznej została ona oparta między innymi o § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchylony § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) zmieniającego ww. rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r. Także powoływane w decyzjach przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują na jednoznacznie na to, że organy stosowały przepisy tejże ustawy w wersji znowelizowanej, lecz w ocenie sądu kwestia ta powinna być doprecyzowana w ponownie prowadzonym przez Kolegium postępowaniu.

Po wtóre, w rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, także kompozycyjno - estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

W zakresie ustaleń wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokumentem podstawowym zgodnie z § 3 rozporządzenia jest sporządzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta przedstawia istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę i zagospodarowanie terenu pod kątem jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Osoba uprawniona do jej sporządzenia dokonuje opisu funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania rzeczywiście występujących w obszarze analizowanym. Na podstawie tego sporządzane są wyniki analizy, które organ bierze pod uwagę ustalając w decyzji wymagania dla nowej zabudowy lub odmawiając takiego ustalenia. O wadliwości ustaleń stanu faktycznego można zatem mówić kiedy przyjęte w analizie dane są nieprawidłowe, niezgodne z rzeczywistym stanem w obszarze analizowanym.

Wskazać zatem należy, iż przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki: NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08; WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08). Opowiedzieć się należy również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela w tym względzie pogląd, zgodnie z którym celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ( por. wyroki: WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r., II SA/Łd 96/17; z 18 października 2016 r., II SA/Łd 432/16; z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19; WSA w Szczecinie z 21 września 2017 r., II SA/Sz 770/17). Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18). Należy przy tym mieć na względzie, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W konsekwencji tego właśnie dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie załączona do akt analiza, będąca podstawą decyzji organu pierwszej instancji wskazuje funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na poszczególnych działkach wchodzących w obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przedstawia to tabela, w której przedstawiono dane, a w części tekstowej analizy znalazł się syntetyczny opis funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także odniesienia do wymogów z art. 61 ust. 2 – 5 tej ustawy.

Uczestnicy postepowania zarówno na etapie postępowania przed organami, jak i na etapie postępowania sądowego kwestionowali ustalanie parametrów na drodze dopuszczonego przepisami rozporządzenia wyjątku.

Odnosząc się zatem do kwestionowanego w głównej mierze wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przypomnieć należy, iż jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z danych zawartych w analizie urbanistycznej odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynika, że na obszarze analizowanym występują działki, na których kształtuje się on w wartościach w przedziale od 3,0% do 22,48%, średnio 9,51%. W analizie wskazano, że powierzchnia zabudowy planowanych budynków ma wynieść 586,47 m2, przy wielkości działki 2502 m2. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w decyzji Kolegium wyznaczono w przedziale od 9,51 (średni wskaźnik zabudowy z obszaru analizy) do 22,48% (maksymalny wskaźnik z zabudowy w obszarze analizy). Zdaniem sądu przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy we wskazanych widełkach, wynika z analizy, gdzie wskazano, że jest on w obszarze analizowanym zróżnicowany, a ustalenie tego parametru na poziomie 22,48 % nawiąże do zabudowy na działce nr [...], tj. na działce znajdującej się w obszarze analizowanym i realizującej tę samą funkcję co obiekt planowany (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W ocenie sądu skoro planowana zabudowa mieszkaniowa kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji, to ta istniejąca zabudowa pozwala na wyznaczenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do obiektu istniejącego w bliskim sąsiedztwie realizującego tę samą funkcję. Zatem sąd uznał, że przyjęta wartość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu będzie odpowiadać wartościom istniejącym w obszarze analizowanym, i jest ona dopuszczalna, a jednocześnie nie narusza ładu przestrzennego skoro istniejąca zabudowa pozwala na wyznaczenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do obiektu istniejącego w bliskim sąsiedztwie realizującego tę samą funkcję. Nie można przy tym pominąć wielkości planowanej zabudowy w stosunku do działki na której ma być realizowana inwestycja, co także uzasadniało dostosowanie wskaźnik powierzchni zabudowy proporcjonalnie tak by docelowa inwestycja mogła być zrealizowana. Wobec powyższego stwierdzenie uczestników postępowania, że ład przestrzenny na obszarze analizowanym zostanie naruszony przez takie wyznaczenie tego parametru nie zasługuje na aprobatę. Inwestycja wpisuje się w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny, co wynika z analizy, która jednoznacznie, wskazuje, że na jednej z działek taki wskaźnik zabudowy występuje. W orzecznictwie słusznie się przyjmuje, że jeżeli w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. intensywności wykorzystania terenu, to wynika z tego, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jednej działki mogą stanowić podstawę dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (zob. przykładowo wyrok NSA 16 marca 2021 r., II OSK 3340/20 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza zawiera zatem prawidłowość architektoniczną w zagospodarowaniu, która pozwalała na uczynienie odstępstwa od wartości średniej. Tym samym zdaniem sądu Kolegium nie naruszyło § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak uzasadnienia w sposób precyzyjny odstępstwa od wartości średniej wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Dodać należy, że na gruncie § 5 ust. 2 rozporządzenia organ nie jest bezwzględnie związany średnią ani nawet maksymalną wartością współczynnika zabudowy występującą w obszarze analizowanym, lecz może ustalić ten wskaźnik na wyższym poziomie, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie w ocenie sądu, skoro w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o wskaźniku 22,48% zasadnym było określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale od wskaźnika średniego do maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego. Ze względu na wskazane wyżej okoliczność, sąd uznał za uzasadnione ustalenie tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie od 9,51% do 23,44%, a organ drugiej instancji uszczegóławiając w tym zakresie decyzję organu pierwszej instancji, zasadnie stwierdził, że wartości zawierające się w tym przedziale są charakterystyczne dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy, wyjaśnił przy tym dlaczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony we wskazanym przedziale, opierając się przy tym na sporządzonej analizie stanowiącej podstawę uzasadnienia organu pierwszej instancji.

W ocenie sądu zaakceptować też wypada uszczegółowioną przez Kolegium w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji. Parametr ten wyznacza się w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1), przy czym zgodnie z definicją zawartą w treści § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., za front działki uznaje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Stosując wprost wskazaną regulację Kolegium wyznaczyło ten parametr na poziomie średniej szerokości elewacji frontowych z obszaru analizowanego równym 10 m, z tolerancją do 20%. Parametr ten nie jest przez żadną ze stron kwestionowany.

W ocenie sądu nie zasługuje natomiast na aprobatę sposób wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze linii zabudowy.

Tytułem uwag ogólnych wskazać wypada, że sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia, a zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Co do zasady linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej, przy czym wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego (zob. wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07; z 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07; z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2389/20; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

Podkreślić należy że, ustalenia linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez działkę poprzez działkę o nr [...], a ponadto nieruchomość na której planowana jest inwestycja graniczy z działką [...], stanowiąca drogę wewnętrzną. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób nie może doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego jej zagospodarowania. Zauważyć należy, że pojęcie pasa drogowego uregulowane jest w art. 4 pkt 1ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i odnosi się wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą. Drogi wewnętrzne, będące przedmiotem własności osób fizycznych nie stanowią dróg publicznych. Nie można oczywiście wykluczyć ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, takie sytuacje są jednak wyjątkowe i wynikają ze szczególnych okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, zaś w niniejszej sprawie Kolegium takich okoliczności nie wykazało. Samo sąsiedztwo działki inwestycyjnej z drogą wewnętrzną, przy braku szczególnych okoliczności faktycznych nie może uzasadniać wyznaczenia linii zabudowy od strony nieruchomości niebędącej drogą publiczną.

Sposób wyznaczenia linii zabudowy przez Kolegium nie może zostać zaaprobowany także z innego względu.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określania poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób nieprecyzyjny niejednoznaczny, niedookreślony czy umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (co do parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Mimo to taka sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. W przekonaniu sądu, Kolegium ustaliło linię zabudowy w sposób niejednoznaczny, nie dający się odkodować i w istocie w sposób, który nie pozwala na realizacje planowanej inwestycji w oparciu o tak ustalony parametr.

Kolegium w decyzji wskazało bowiem, że budynki należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach [...] i [...], jako podstawę prawną wskazując § 4 ust. 1 rozporządzenia. Taki zapis jednakże w żaden sposób nie koresponduje z załącznikiem graficznym do decyzji organu pierwszej instancji. Na załączniku graficznym obowiązującą linię zabudowy ustalono od strony drogi powiatowej nr [...], czyli ulicy S., zlokalizowanej po zachodniej stronie działki [...]. Linia ta zgodnie z załącznikiem graficznym przebiega przez działkę w kierunku północ-południe. Tymczasem wskazane w decyzji Kolegium działki [...] i [...] znajdują się po stronie wschodniej działki [...], co skutkuje tym, że linie zabudowy wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działkach [...] i [...] musiałaby przebiegać w kierunku wschód-zachód. Wobec tego sąd stwierdza, że sposób wyznaczenia przez Kolegium linii zabudowy jest sprzeczny z załącznikiem graficznym, który miałby to obrazować. Takie ustalenie linii zabudowy nie może zostać zaakceptowane.

Nieprecyzyjne wyznaczenie parametrów inwestycji w zaskarżonej decyzji ma także miejsce w przypadku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia).

W zaskarżonej decyzji Kolegium ustaliło te parametry łącznie w jednym punkcie, wskazując, że geometrię dachów (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym i wyznacza się, jako jedno; dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5 stopni do 40 stopni lub płaski od 6,5 m do 9,0m tj. działek [...] i [...], wskazując przy tym jedynie na przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że skoro § 7 rozporządzenia przewiduje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) a na działkach sąsiednich nr [...] i [...] parametr ten wynosi 6, 5 m i 9,0 m to należało orzec w tych widełkach.

Tak ustalone parametry, wynikające z § 7 i § 8 rozporządzenia, także nie pozwalają na ich jednoznaczne odkodowanie. Po pierwsze nie wiadomo czy organ w ogóle ustalił wysokość głównej kalenicy, skoro nie posługuje się w decyzji przepisem § 8 rozporządzenia. Nie wynika z decyzji także to czy odstąpił od ustalenia owego parametru (jak organ pierwszej instancji), czy takie odstąpienie jest ewentualnie możliwe i z jakich względów. Po drugie wskazana przez Kolegium zabudowa na działkach [...] i [...] według analizy ma "wysokość do kalenicy liczoną w metrach" na poziomie odpowiednio 6,5 metra oraz 9,0 m dla zabudowy mieszkaniowej. Pierwsza działka graniczy z działką [...] od wschodu, zaś druga zlokalizowana jest po przeciwnej stronie działki [...].

Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z treści decyzji Kolegium wynika, że na działkach sąsiednich względem inwestycji oznaczonych nr [...] i [...] parametr ten wynosi 6,5 m i 9,0 m, tworząc tym samym uskok. Wobec takich ustaleń parametrem wyjściowym powinna być średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na obszarze analizowanym, o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zarówno z decyzji organu odwoławczego, jak i z decyzji organu pierwszej nie wynika jaki jest średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ odwoławczy nie ustalił także, czy temu wskaźnikowi odpowiada zawarta w analizie "wysokość do kalenicy", W decyzji Kolegium próżno także szukać uzasadnienia w jaki sposób tenże parametr został ustalony, a wbrew twierdzeniu organu nie mógł on zostać ustalony w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia ze wskazanych wyżej względów. Zastosowanie przy wyznaczeniu tego parametru mogły ewentualnie znaleźć przepisy § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, ale nie wynika to z treści zaskarżonej decyzji.

Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przepisu tego wynika, że podstawą do określenia tego wskaźnika są ustalenia odnośnie geometrii dachów z obszaru objętego analizą. Zdaniem sądu w decyzji Kolegium nie ustalono w sposób precyzyjny wysokości głównej kalenicy, bo za takowe trudno uznać stwierdzenie, iż kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym i wyznacza się, jako jedno; dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5 stopni do 40 stopni lub płaski od 6,5 m do 9,0. Nawet jeśli przyjąć, że wysokość kalenicy zawiera się w widełkach 6,5 m do 9,0 m to z treści decyzji nie wynika podstawa ustalenia tego parametru w tym przedziale. Organ nie powołał przy tym w decyzji przepisu § 8 rozporządzenia, nie uzasadnił podstaw ustalenia go we wskazanym przedziale, podobnie jak nie uzasadnił ewentualnego braku ustalenia tego parametru.

Wyjaśnienia wymaga, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. Prawodawca nie definiuje pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., akt II OSK 710/15). Ponadto wyjaśnić wypada, ze skoro w przepisie § 8 jest mowa o wysokości kalenicy, a kalenicę stanowi najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych. Przyjmuje się przy tym, że wymóg zawarty w powyższym przepisie odnosi się przede wszystkim do dachów stromych, zaś w przypadku dachów płaskich w budynkach wielorodzinnych kalenicę stanowi najwyższy punkt dachu.

W konsekwencji zdaniem sądu parametry wynikające z przepisów § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia zostały ustalone w sposób nie pozwalający na jednoznaczne ich odkodowanie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Kwestionowana decyzja został zatem w powyższym zakresie wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia, w zw. z art. 61 u.p.z.p.

Wskazania co dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego uzasadnienia.

W związku z powyższym skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

ds

[pic][pic]