II SA/Łd 897/23

Dnia 19 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 sierpnia 2023 roku nr KO.463.19.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oddala skargę. ał

Decyzją z 14 sierpnia 2023 r., nr KO.463.19.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy I. z 22 czerwca 2023 r., znak: RUK.6232.1.12/2.2023JM, o nałożeniu na Z., kary pieniężnej w wysokości 3315 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 roku (pkt 1) i – nałożyło na S.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. karę pieniężną w wysokości 3315 zł za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (pkt 2).

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że S.B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. z siedzibą w P., prowadzi na terenie gminy I. działalność usługową w zakresie odbierania odpadów komunalnych, która jest wpisana pod numerem [...] (data wpisu [...].10.2012 r.) do prowadzonego przez Wójta Gminy I. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy I. w oparciu o umowy zawarte z właścicielami nieruchomości.

W dniu 31 stycznia 2023 r. strona przekazała za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) roczne sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2022 rok (w dniach 13.03.2023 r., 30.03.2023 r. i 31.03.2023 r. dokonano korekty sprawozdania), w którym wykazała uzyskanie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 0,7 %, przy wymaganym przepisami poziomie co najmniej 25% za rok 2022.

W związku z powyższym, pismem z 22 maja 2023 r., znak: RUK.6232.1.12.2023JM, organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469) – dalej: "u.c.p.g.". Zawiadomienie doręczono 26 maja 2023 r. W ww. piśmie poinformowano stronę o możliwości składania w terminie 7 dni wyjaśnień i uwag do toczącego się postępowania.

W toku postępowania administracyjnego strona przedłożyła pismo z 1 czerwca 2023 r., w którym wniosła o umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. lub ewentualne odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W piśmie strona wskazała na brak posiadania realnych narzędzi przymusu, za pomocą których mogłaby zobowiązać właścicieli nieruchomości do systematycznej segregacji odpadów. Pomimo prowadzenia przez stronę akcji edukacyjnych za pośrednictwem swojej strony internetowej, właściciele nieruchomości niejednokrotnie odmawiali segregowania odpadów, oddając tylko odpady zmieszane, na co strona nie miała wpływu. Przedsiębiorca z kolei miał bezwzględny obowiązek odbioru i zagospodarowania tych odpadów niezależnie od jakości segregacji przekazanych odpadów. W ocenie strony karanie jej za zachowanie mieszkańców jest zupełnie nieproporcjonalne do zawinienia przedsiębiorstwa, jak i celu kary. Zdaniem strony, to Gmina posiada znacznie większe kompetencje, a co za tym idzie wachlarz możliwości wpływania na właścicieli nieruchomości, np. poprzez nałożenie opłaty podwyższonej zgodnie z art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. i zobligowania właścicieli nieruchomości do dopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Ponadto strona podniosła dodatkowe okoliczności sprawy, z których wynika, że nałożenie na nią jakiejkolwiek administracyjnej kary pieniężnej, spowoduje dla niej niemożliwe do odwrócenia skutki. Bowiem zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy Prawo zamówień publicznych, w sytuacji gdy podmiot został ukarany jakąkolwiek karą pieniężną może zostać wykluczony z przetargu.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 22 czerwca 2023 r., znak: RUK.6232.1.12/2.2023JM.

Dalej Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 9 ust. 2 pkt 1 (zdaniem Kolegium chodziło o art. 9x ust. 2 pkt 1) u.c.p.g. oraz art. 6, art. 7, art 189a w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. mimo spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, który to przepis ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy, ani podrzędny wobec przepisów u.c.p.g. oraz nałożenie kary niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do zawinienia strony;

2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów wyrażającą się w oparciu decyzji i uzasadnienia do niej na przypuszczaniach organu lub twierdzeniach niepopartych materiałem dowodowym, co skutkowało tym, że organ nie przeanalizował dostatecznie stanu faktycznego, ani nie zgromadził materiału dowodowego na poparcie swoich twierdzeń i wydał decyzję bez ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, bowiem nie posługiwał się dowodami na poparcie swoich twierdzeń, w szczególności nie zgromadził w materiale dowodowym umów na odbiór odpadów komunalnych zawartych między stroną a właścicielami nieruchomości niezamieszkałych z terenu Gminy;

3. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 80 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wyrażające się w pominięciu dowodów z wydruków strony internetowej, którą prowadziła strona w celu szerzenia akcji edukacyjnej o segregacji odpadów wśród właścicieli nieruchomości, od których odbierała odpady; organ twierdząc, iż argumenty przedstawione przez stronę nie wnoszą nic do sprawy, nie odnosząc się do ich treści uniemożliwił stronie wykazanie okoliczności wpływających niewątpliwie w sposób istotny na interpretację sytuacji strony (brak winy strony), która nie mogła obiektywnie osiągnąć zakładanych poziomów w 2022 r., a zatem organ nie zweryfikował okoliczności kluczowych dla sprawy naruszając przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowiący, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zaś organ nie wykazał, jak nakazuje art. 75 k.p.a., aby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów było sprzeczne z prawem;

4. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. wyrażające się w pogwałceniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w zakresie stanu faktycznego i ukierunkowanym na ukaranie, prowadzeniu postępowania dowodowego, mimo że strona wykazywała, że prowadziła akcję edukacyjną i promocyjną wśród właścicieli nieruchomości niezamieszkałych dotyczącą segregacji odpadów, która to okoliczność niewątpliwie miała wpływ na sytuację strony, tym samym pojawiły się wątpliwości co do stanu faktycznego, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony;

5. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania przez organ aktualnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych dla analogicznego stanu faktycznego; organ wydając decyzję powinien wziąć pod uwagę aktualną linię orzeczniczą;

6. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., art. 22 § 2 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 189a § 2 w zw. z art. 189f k.p.a., wyrażające się w wydaniu decyzji arbitralnej, bez zastosowania zasady proporcjonalności, nałożeniu kary niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do zawinienia strony, odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co wyraża się w całkowitym pominięciu aktualnego orzecznictwa co do stosowania przepisów działu IV k.p.a. i wymierzeniu nieproporcjonalnie dotkliwej kary, w szczególności, że gmina nie osiągnęła ustawowego poziomu w 2022 roku, tylko 14,32 % z wymaganych 25%.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że wymagany w roku 2022 przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosił 25%, natomiast z danych przedstawionych przez skarżącego w zatwierdzonej korekcie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z 31 marca 2023 r. wynika, że w roku 2022 łączna masa odebranych odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wynosiła 0,3336 Mg, a łączną masa odebranych wytworzonych odpadów komunalnych wynosiła 47,76 Mg. Strona w 2022 r. osiągnęła więc poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (P) 0,7%. Natomiast, mając na uwadze łączną masę odebranych wytworzonych odpadów komunalnych, poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych winien wynosić 11,94 Mg (według wyliczenia 25% x 47,76 Mg : 100%). Tym samym brakująca masa odpadów wymagana do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 11,6064 Mg (11,94 Mg - 0,3336 Mg). Wobec tego kara pieniężna za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi – zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej po zaokrągleniu do pełnych złotych – 3315 zł (11,6064 Mg x 285,60 zł/Mg).

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie bezspornie we wskazanym okresie strona skarżąca nie osiągnęła wymaganego prawem 25% poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Nieosiągnięcie przez skarżącego wymaganego prawem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a co za tym idzie niewypełnienie ciążącego na stronie obowiązku wynikającego z art. 9g u.p.c.g., stanowiło podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., w wyżej wyliczonej wysokości. Zarówno sposób obliczenia przedmiotowej kary, jak i jej wysokość nie są kwestionowane przez skarżącego. Kwestią sporną jest natomiast wypełnienie przez stronę skarżącą przesłanek zawartych w art. 189f k.p.a.

Następnie organ II instancji przywołał treść art. 189f § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia stronie skarżącej kary. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji i wyjaśniło, że z brzmienia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że dla odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem Kolegium w sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma z uwagi na fakt, iż w przypadku strony skarżącej różnica pomiędzy wymaganym, a osiągniętym w 2022 r. poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosi 24,3% (25% poziom, który strona powinna osiągnąć - 0,7% poziom, który strona faktycznie osiągnęła). Przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Recykling to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub w innych (def. recyklingu zawarta w art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach). Służy on zmniejszaniu ilości odpadów i zużycia surowców naturalnych i staje się jedną z najistotniejszych metod ochrony środowiska we współczesnym świecie. Ochrona środowiska jest jednym z podstawowych zadań Państwa (art. 5 Konstytucji RP). W związku z tym, działając w zgodzie z Konstytucją ustawodawca kreuje normy prawne pozwalające w jak największym zakresie realizować te cele. Omawiane regulacje służą szeroko pojętej ochronie środowiska. W rozpatrywanej sprawie ww. cele nie zostały osiągnięte.

Kolegium dodało, że znany mu jest z urzędu fakt (rozpatrywanie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z 27 kwietnia 2023 r., znak: WRIK.7033.3.12.2023.OŚ), iż skarżący nie osiągnął wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych również na terenie miasta Tomaszowa Mazowieckiego w 2020 roku.

W ocenie organu II instancji w sprawie nie doszło też do zaprzestania naruszania prawa, bowiem strona nie osiągnęła w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanka ta ma zastosowanie do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu.

Zdaniem Kolegium w sprawie nie ma również zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., bowiem usunięcie naruszenia prawa jest w okolicznościach sprawy niemożliwe. Strona może podejmować działania zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, ale to mogłoby mieć skutek na stan obecny, a nie na 2022 rok. Z uwagi na fakt zastosowania przez ustawodawcę w treści art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. formy dokonanej czasownika, to podjęcie działań zmierzających do usunięcia stanu naruszenia prawa, tj. prowadzenie akcji promujących działania i postawy proekologiczne mające na celu m.in. zwiększenie świadomości mieszkańców w zakresie prawidłowej segregacji odpadów, różnicowanie cen odbioru odpadów, nie rodzą skutku usunięcia naruszeń. Wobec powyższego uznano za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. oraz art. 6, art. 7, art 189a z zw. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy dodał, że przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, co powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. W sytuacji jednak, gdy osoba zagrożona karą nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź spełnienia pozostałych wymagań określonych w art. 9g u.c.p.g. z powodów, za które nie ponosi odpowiedzialności, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. Jednakże organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie, zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu, strona skarżąca nie przedstawiła okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Podkreślono, że strona skarżąca jako przedsiębiorca podejmując się konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać jak najwyższy poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Odbieranie odpadów z nieruchomości niezamieszkałych może wiązać się z mniejszą liczbą odpadów niesegregowanych, co jednak nie oznacza, że przedsiębiorca nie może zmotywować mieszkańców, do ich segregowania (np. poprzez dostarczanie worków na śmieci segregowane, co zwiększy możliwość recyklingu). Prowadzenie każdej działalności gospodarczej związane jest z pewnym ryzykiem niepowodzenia. Istnieje swoboda prowadzenia działalności gospodarczej co oznacza, że każdy podmiot gospodarczy ma możliwość wyboru czy chce czy nie podjąć takie ryzyko. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy recyklingu. Dla zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów strona winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganych prawem poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Brak wdrożenia już na etapie trwania postępowania administracyjnego środków naprawczych może rodzić za sobą skutki nieosiągnięcia wymaganych poziomów w następnych latach. W razie potrzeby strona może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że w tym zakresie podejmowała jakiekolwiek działania. Samo zamieszczenie na stronie internetowej Z. zasad segregowania odpadów nie świadczy "o prowadzeniu akcji edukacyjnej zachęcającej do segregowania odpadów". Zatem trudno uznać, iż "strona podjęła wszelkie czynności zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów". Przyczyną odstąpienia od nałożenia na stronę skarżącą kary nie może być okoliczność braku możliwości wyegzekwowania na właścicielach nieruchomości niezamieszkałych zbierania odpadów w sposób selektywny. Strona nie wykazała więc, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych. Ze sprawy nie wynika też, żeby podjęto jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. W szczególności brak po stronie skarżącej wykorzystania trybu powiadomienia z art. 6ka u.c.p.g. W aktach sprawy brak informacji, by strona skarżąca przekazała Wójtowi Gminy I. informacje o niedopełnieniu przez choćby jednego właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Organ II instancji uznał zatem, że bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 80 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wyrażającego się w pominięciu dowodów z wydruków strony internetowej, którą prowadziła strona w celu szerzenia akcji edukacyjnej o segregacji odpadów wśród właścicieli nieruchomości, od których odbierała odpady, przez co w ocenie strony organ uniemożliwił jej wykazanie okoliczności wpływających niewątpliwie w sposób istotny na interpretację sytuacji strony (brak winy strony), która nie mogła obiektywnie osiągnąć zakładanych poziomów w 2022 r. Dowód ten nie został pominięty, lecz uznano, że nie jest on wystarczający dla odstąpienia od nałożenia kary na stronę.

Nadto Kolegium zauważyło, iż zgodnie z przepisami prawa, gmina zobowiązana jest również do osiągnięcia wymaganych przepisami prawa poziomów, takich samych jak przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne, a w przypadku ich nieosiągnięcia podlega takim samym karom jak przedsiębiorcy - art. 9z ust. 2 u.c.p.g. Zatem w przypadku nieosiągnięcia przez przedsiębiorców odbierających odpady poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, gmina zmuszona jest do poniesienia kosztów kar za nieosiągnięcie ww. poziomu. W efekcie nienałożenie na stronę kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu wiąże się z przeniesieniem tych kosztów na gminę.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., art. 22 § 2 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 189a § 2 w zw. z art. 189f k.p.a. Przesłanką wymierzenia kary w przedmiotowej sprawie jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest tu również brak osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Organy nie mają obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez stronę i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Nadto obowiązujące w sprawie przepisy nie przewidują miarkowania kary za nieosiągnięcie poziomu recyklingu lecz wskazują w jaki sposób i w jakiej wysokości kara ma być nałożona.

Kolegium uznało, że okolicznością przemawiającą za odstąpieniem od nałożenia kary nie może być również powoływanie się na regulację art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy Prawo zamówień publicznych. Wymierzenie bowiem kary jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma również racji strona skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. Przepis art. 9g u.c.p.g. wskazuje, iż podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Ze złożonego przez stronę skarżącą sprawozdania jednoznacznie wynika, iż strona skarżąca nie osiągnęła w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Obligatoryjny charakter przepisu i wymóg, by był on ściśle i wyraźnie sformułowany nie ukierunkowuje na wykładnię zakładającą swobodę interpretacyjną, lecz ścisłe rozumienie.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. bowiem organ wydaje decyzje na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie orzeczeń, które wiążą w danej sprawie.

Organ II instancji uznał natomiast, że organ I instancji wadliwie oznaczył podmiot, na który została nałożona kara. W sprawie, w świetle art. 29 k.p.a., stroną - adresatem praw i obowiązków jest - S.B.. Prowadzenie natomiast przez niego jednoosobowej działalności gospodarczej pod nazwą Z. nie oznacza, że rozstrzygnięcia administracyjne winny być kierowane w stosunku do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bowiem ta nie ma podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Firma jest bowiem jedynie oznaczeniem przedsiębiorcy (art. 432 § 1 i art. 434 Kodeksu cywilnego). Zatem decyzja administracyjna powinna być skierowana do S.B., jako właściciela wskazanego przedsiębiorstwa.

W związku z tym na mocy 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało, że celowe jest uchylenie w całości decyzji i nałożenie kary na prawidłowo oznaczony podmiot i orzeczenie w przedmiocie nałożenia kary.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik S.B., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 28 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na rozbieżnym wskazaniu właściwej strony postępowania - w treści decyzji wskazano S.B. prowadzącego działalność pod nazwą Z., podczas gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że stroną postępowania jest S.B., a zdaniem Organu niewłaściwym jest adresowanie decyzji do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, które to niewłaściwe wskazanie powinno skutkować niemożnością wykonania tej decyzji, bowiem została ona zaadresowana do niewłaściwego adresata;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 189 f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 189d k.p.a. polegające na jego pominięciu wbrew ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych, bowiem organ błędnie stwierdził, że przepisy dotyczące nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organy nie mogą ich w żaden sposób modyfikować i również sposób obliczenia wysokości kary ma charakter kategoryczny i nie pod lega żadnym modyfikacjom i odstępstwom, co stoi w sprzeczności z celem ustanowienia art. 189f § 1 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało tym, że Kolegium wybrało rozwiązanie niekorzystne dla strony i nie odstąpiło od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo konieczności stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów dotyczących dyrektyw wymiaru kary zawartych w k.p.a.;

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez dowolne (oparte na niekompletnym materiale dowodowym), a nie swobodne przyjęcie przez organ II instancji, że strona nie zaprzestała naruszania prawa, podczas gdy wobec strony w gminie I. nie zapadła żadna decyzja administracyjna (nawet nieostateczna) stwierdzająca naruszenie prawa w poprzednim lub kolejnym roku, a zatem organ oparł swoją decyzję na okolicznościach, które nie miały miejsca w chwili wydawania decyzji;

4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wyrażające się w pominięciu znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów z wydruków strony internetowej, którą strona prowadziła w celu szerzenia akcji edukacyjnej o segregacji odpadów wśród właścicieli nieruchomości, od których odbierała odpady, przez co organ uniemożliwił stronie wykazanie okoliczności wpływających niewątpliwie w sposób istotny na interpretację sytuacji strony (brak winy strony), która nie mogła obiektywnie osiągnąć zakładanych poziomów w 2022 roku, a zatem organ nie zweryfikował okoliczności kluczowych dla sprawy naruszając przepis art. 78 §1 k.p.a. stanowiący, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zaś organ nie wykazał, jak nakazuje art. 75 k.p.a., aby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów było sprzeczne z prawem;

5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak zgromadzenia w materiale dowodowym jakichkolwiek umów na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, nieprzesłuchanie jakiegokolwiek świadka na okoliczność ustalenia, czy skarżący miał obiektywną możliwość wywiązania się (i w jakim stopniu) z obowiązku ustawowego polegającego na osiągnięciu wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, mimo że w na gruncie dowodów przedstawionych przez stronę dotyczących akcji edukacyjnej po stronie organu pojawiły się wątpliwości co do stanu faktycznego, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony;

6. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. wyrażające się w pogwałceniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w zakresie stanu faktycznego i prowadzeniu postępowania dowodowego ukierunkowanego na ukaranie, bowiem strona wykazywała, że prowadziła akcję edukacyjną i promocyjną wśród właścicieli nieruchomości niezamieszkałych dotyczącą segregacji odpadów, która to okoliczność niewątpliwie miała wpływ na sytuację strony, mimo to jednak organ II instancji świadomie wybrał interpretację na niekorzyść strony, naruszając przy tym wprost przepisy k.p.a.;

7. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 1 pkt 4 - 6 w zw. z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. wyrażające się w sporządzeniu uzasadnienia, które nie daje w pełni odpowiedzi na pytanie, dlaczego organ zdecydował się na ukaranie strony (poza arbitralnym nałożeniem kary) i jest sprzeczne z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem organ nie dokonuje wyczerpującego i przekonującego porównania wszystkich dostępnych źródeł w postaci orzecznictwa i stanowiska doktryny celem wykazania, że stanowisko i wykładnia organu II instancji zasługuje na uznanie, podczas gdy inne Samorządowe Kolegia Odwoławcze niejednokrotnie wydawały decyzje administracyjne przychylne przedsiębiorcom w sprawach, w których w analogicznym stanie faktycznym zauważyły konieczność odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biorąc pod uwagę ocenę możliwości wywiązania się przed przedsiębiorcę z obowiązku uzyskania ustawowych poziomów i "za licznymi wyrokami sądów administracyjnych" Samorządowe Kolegium odwoławcze w Katowicach stało na stanowisku, że "gdy podmiot zagrożony karą nie mógł osiągnąć danego poziomu recyklingu z powodów, za które odpowiedzialności nie ponosi, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary", które to decyzje SKO strona wskazywała wyraźnie organowi I Instancji i organowi II instancji w swoich pismach i odwołaniu od decyzji organu I instancji;

8. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189a § 2 w zw. z art.189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy Prawo zamówień publicznych, wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia, która to dotkliwość może wywołać dla Skarżącego niepowetowaną stratę, bowiem organ odwoławczy całkowicie pomija, że dotkliwość kary nie przejawia się w wymiarze kwotowym sensu stricto, ale w wymiarze skutków wynikających z ustaw odrębnych (Prawo zamówień publicznych) i może skutkować nieodwracalną szkodą dla Spółki.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

a) odpowiedzi Urzędu Gminy I. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 1 września 2023 r. na okoliczność niewszczynania przez Wójta Gminy I. w latach 2020-2023 jakichkolwiek postępowań nakładających na właścicieli nieruchomości Gminy I. opłat podwyższonych na mocy art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., a tym samym do przyczynienia się Gminy do osiągania niskich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych na terenie Gminy I. przez stronę ze względu na brak jakiejkolwiek reakcji organu na nieselektywną zbiórkę odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z Miasta Tomaszów Mazowiecki oraz obiektywnej niemożności osiągnięcia ustawowo wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych przez stronę na terenie Miasta Tomaszów Mazowiecki oraz nieosiągnięcia przez Gminę I. wymaganego poziomu recyklingu w 2022 roku (19% z wymaganych 25%), co dowodzi obiektywnej niemożności jego osiągnięcia również przez stronę na terenie tej gminy;

b) informacji z otwarcia ofert w postępowaniu przetargowym w Gminie K. ogłoszonym pod numerem [...] - celem wykazania wysokiego prawdopodobieństwa grożącej stronie szkody w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji polegającej na fakultatywnym wykluczeniu strony z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, celem wykazania zasadności wstrzymania wykonalności decyzji;

c) fragment Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w postępowaniu przetargowym w Gminie K. ogłoszonym pod numerem [...] - celem wykazania wysokiego prawdopodobieństwa grożącej stronie szkody w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji polegającej na fakultatywnym wykluczeniu strony z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, celem wykazania zasadności wstrzymania wykonalności decyzji.

Na koniec pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w postępowaniu na rzecz skarżącego od organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z 15 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że pojawiło się nowe orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawie nieosiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, w którym podnoszony jest aspekt, że organ administracji w postępowaniu o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej powinien wziąć pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, a nie jedynie w sposób arbitralny oceniać naruszenie prawa przez skarżącego, w oderwaniu od okoliczności towarzyszących nieosiągnięciu przedmiotowego poziomu.

Ponadto pełnomocnik skarżącego podkreślił wynikający z prawa Unii Europejskiej oraz konstytucyjny aspekt braku proporcjonalności pomiędzy nakładaną na przedsiębiorcę odbierającego administracyjną karą pieniężną z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a faktem, że brak osiągnięcia tego poziomu nie wynika z działania lub zaniechania samego przedsiębiorcy odbierającego odpady, a z zaniechania segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, z których te odpady odbiera.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że stosowanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego polega na odmowie zastosowania przez sąd sprzecznego z prawem unijnym przepisu praw krajowego, jeżeli niemożliwe jest usunięcie powstającej kolizji w drodze zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego. W pierwszej kolejności sądy krajowe powinny zmierzać do zapewnienia zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w drodze wykładni zgodnej (prounijnej), a dopiero, gdy okaże się to niemożliwe, sięgać po odmowę zastosowania przepisu prawa krajowego.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego w sposób szczegółowy wskazał na niezgodność przepisu art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9x ust. 3 u.c.p.g. z prawem Unii Europejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, organy administracji wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że pełnomocnik skarżącego domaga się odmiennego interpretowania zastosowanych w sprawie przepisów prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W pierwszej kolejności podkreślić jednak należy, że organ II instancji w sposób prawidłowy określił podmiot, któremu została wymierzona kara pieniężna za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jak słusznie zauważyło Kolegium, stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Zatem stroną postępowania w rozpatrywanej sprawie - adresatem praw i obowiązków jest - S.B.. Prowadzenie natomiast przez niego jednoosobowej działalności gospodarczej pod nazwą Z. nie oznacza, że rozstrzygnięcia administracyjne winny być kierowane w stosunku do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bowiem ta nie ma podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Firma jest bowiem jedynie oznaczeniem przedsiębiorcy (art. 432 § 1 i art. 434 Kodeksu cywilnego). Zatem decyzja jako stronę winna określać S.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z., a nie Z.. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazuje, że stroną postępowania jest S.B., natomiast w rozstrzygnięciu wskazano jako adresata decyzji S.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z.. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że adresatem decyzji winien być S.B., który jako osoba fizyczna prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod wskazaną wyżej firmą.

Przechodząc natomiast do kolejnych zarzutów wskazać należy, że stosownie do treści art. 9n ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, które są przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Informacje, jakie dane winno zawierać sprawozdanie, określa art. 9n ust. 3 u.c.p.g. W art. 9n ust. 4 u.c.p.g. wskazano, iż podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania. Podmiot, o którym mowa w ust. 4, w sprawozdaniu podaje liczbę właścicieli nieruchomości, od których odebrał odpady komunalne, oraz dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, a także wykaz tych właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości oraz w przypadku rozwiązania umowy - informację, do kiedy umowa obowiązywała (art. 9n ust. 5 u.c.p.g.).

Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2022 rok w wysokości co najmniej 25% wagowo.

W myśl art. 9g pkt 1 u.p.c.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Natomiast stosownie do art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g., oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.p.c.g.).

Jak stanowi przepis art. 291 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska stawki opłat, ustalone w art. 290 ust. 1 oraz określone na podstawie art. 290 ust. 2, za rok poprzedni, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku podwyższeniu w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Minister właściwy do spraw klimatu, nie później niż do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość stawek opłat na rok następny, uwzględniając dotychczasowe zmiany wysokości stawek oraz zasadę, o której mowa w ust. 1.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt II wiersz 1051 tabeli, obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 wydanym na podstawie art. 291 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stawka opłat za umieszczenie na składowisku zmieszanych odpadów komunalnych wynosi 285,60 zł/Mg.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.). Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.).

Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 9zf u.c.p.g.). Zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1530), dalej zwanego rozporządzeniem, poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się zgodnie ze wzorem: P = Mr/Mw x 100 gdzie: P - oznacza poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyrażony w %, Mr - oznacza łączną masę odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, wyrażoną w Mg, Mw - oznacza łączną masę wytworzonych odpadów komunalnych, wyrażoną w Mg.

W niniejszej sprawie bezsporne pomiędzy stronami postępowania pozostają te ustalenia faktyczne, z których wynika, że w roku 2022 skarżący prowadził działalność gospodarczą, podlegającą wpisowi do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Wójta Gminy I., w zakresie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy I. w oparciu o umowy zawarte z właścicielami nieruchomości. Strona skarżąca nie kwestionuje faktu posiadania stosownych umów z właścicielami nieruchomości, z których są odbierane odpady. Bezspornym pozostaje również, że we wskazanym okresie strona nie osiągnęła wymaganego prawem 25 % poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jak wynika bowiem z przedłożonego przez spółkę sprawozdania, osiągnięty przez nią poziom wynosił 0,7 %, co wyliczono na podstawie wskazanych przez stronę wartości.

Nieosiągnięcie przez podmiot wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a co za tym idzie niewypełnienie ciążącego obowiązku wynikającego z art. 9g u.p.c.g., stanowiło podstawę do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.pc.g., po zaokrągleniu do pełnych złotych (zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej) w wysokości 3315 zł.

Dokonane w powyższym zakresie ustalenia faktyczne organu, jak i zasadność zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu. Ponadto zarówno sposób obliczenia przedmiotowej kary, jak i jej wysokość nie są kwestionowane przez stronę skarżącą.

Natomiast zasadnicza istota sporu sprowadza się do próby wykazania przez stronę skarżącą braku podstaw do wymierzenia kary wskazując, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu wynikało z przyczyn niezależnych, bowiem skarżący podejmował kroki, mające na celu podniesienie świadomości kontrahentów w zakresie konieczności selektywnego zbierania odpadów. Strona skarżącą kwestionuje zasadności twierdzenia organów administracji, co do braku możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Skarżący podniósł także, że nie tylko on nie osiągnął wymaganego poziomu recyklingu, ale także gmina jako całość nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu.

W pierwszej kolejność Sąd pragnie zauważyć, że adresatem obowiązków wynikających z art. 9g ustawy jest podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Niezasadne są tym samym zarzuty skargi dotyczące braku możliwości osiągnięcia przez stronę skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podnoszone w kontekście absolutnego charakteru odpowiedzialności nałożonej na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Gdyby przyjąć, za słuszną argumentację strony skarżącej, że w świetle obowiązujących przepisów, nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych albo też, że podjęta przez nią kampania informacyjna wyczerpuje limit starań przedsiębiorcy w tej mierze i zwalnia ją z osiągnięcia wyznaczonego poziomu recyklingu to art. 9x ust. 2 u.c.p.g. mógłby się okazać w praktyce "martwy". Przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżący jako profesjonalista w branży, działający od wielu lat, powinien być świadomy konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. Obowiązki wynikające z art. 9g mają na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3015/17). Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu.

Z akt sprawy wynika, że skarżący ograniczył się wyłącznie do umieszczenia na swojej stronie internetowej zasad segregacji odpadów oraz zawierania umów umożliwiających właścicielom selektywne zbieranie odpadów – ale należy podkreślić, że samo zawarcie umowy nie jest działaniem mobilizującym, zdaniem Sądu ten argument jest chybiony.

Strona skarżąca nie tylko nie podjęła innych działań, np. nie kierowała pism informujących i promujących zasady selektywnego zbierania odpadów, ale i nie sygnalizowała właściwemu organowi problemów w tej materii celem podjęcia wspólnych czynności. W szczególności skarżący nie skorzystał ani razu z dyspozycji art. 6ka u.c.p.g. Stosownie do powołanego artykułu w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości (ust. 1). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 (ust. 3). Zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne przysługują narzędzia do zwalczania niewłaściwych zachowań właścicieli nieruchomości w zakresie zbierania odpadów komunalnych.

Odniesienia wymaga również kwestia podniesiona przez pełnomocnika strony skarżącej, dotycząca braku proporcjonalności pomiędzy nakładaną na przedsiębiorcę odbierającego administracyjną karą pieniężną z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a faktem, że brak osiągnięcia tego poziomu nie wynika z działania lub zaniechania samego przedsiębiorcy odbierającego odpady, a z zaniechania segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, z których te odpady odbiera. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że stosowanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego polega na odmowie zastosowania przez sąd sprzecznego z prawem unijnym przepisu praw krajowego, jeżeli niemożliwe jest usunięcie powstającej kolizji w drodze zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego. W pierwszej kolejności sądy krajowe powinny zmierzać do zapewnienia zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w drodze wykładni zgodnej (prounijnej), a dopiero, gdy okaże się to niemożliwe, sięgać po odmowę zastosowania przepisu prawa krajowego.

W ocenie tut. Sądu w prawie krajowym znajdują się rozwiązania pozwalające na podjęcie przez przedsiębiorcę zajmującego się odbieraniem odpadów komunalnych działań, o których mowa w powołanym wyżej art. 6ka u.c.p.g. i tym samym istnieje możliwość złagodzenia skutków niewykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. przez późniejsze wykazanie, że naruszenie to powstało z przyczyn niezależnych (o czym będzie mowa niżej), zarzut braku proporcjonalności należy zatem uznać za bezskuteczny. Wobec istnienia regulacji prawa krajowego, nie ma również konieczności odwoływania się bezpośrednio do dyrektyw unijnych.

Należy podkreślić, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g.

Natomiast, co do zarzutu skargi odnośnie do niezastosowania normy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, iż zgodnie z treścią powyższego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Stosownie zaś do art. 181 § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), przepisów niniejszego działu (k.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się W ustawie u.c.p.g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary zawarta w k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, procedujące w sprawie organy administracji publicznej zasadnie uznały, że nie została spełniona żadna z przesłanek przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia na skarżącego przedmiotowej kary pieniężnej. Podkreślenia bowiem wymaga, że wobec uzyskanego przez stronę skarżącą w roku 2022 – zaledwie 0,7 % poziomu recyklingu z wymaganych 25 %, nie jest znikomy. Skarżący uchybił ciążącemu na nim z mocy art. 9g pkt 1 u.c.p.g. obowiązkowi w wysokości 24,3 %, a więc prawie w całości do wymaganego poziomu, co nie może być uznane za nieznaczne, niewielkie, czy błahe. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być przy tym oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim w tej sprawie jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Wobec tego nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu w takim stopniu, jak ma to miejsce w rozważanym przypadku, nie może się jawić jako znikome. Cała gmina osiągnęła poziom recyklingu w wysokości 14,32 % co wskazuje, że strona skarżąca osiągnęła poziom recyklingu poniżej średniej dla całej gminy.

Do odstąpienia od wymierzenia kary może dojść tylko wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych. Ze sprawy nie wynika też, żeby strona skarżąca podjęła jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. W szczególności brak po stronie skarżącej wykorzystania trybu powiadomienia z art. 6ka u.c.p.g., który umożliwia przyjęcie odpadów jako niesegregowanych i powiadomienia o tym organ i właściciela nieruchomości, czy też jakichkolwiek innych działań. Ponadto bezspornym jest, że wymagany w roku 2022 poziom recyklingu nie został osiągnięty przez stronę skarżąca, a tym samym w ocenie Sądu trudno uznać, iż w sprawie spełniona została określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka zaprzestania naruszenia prawa. W ocenie Sądu za zasadne uznać należy stanowisko organu, co do braku możliwości zastosowania w sprawie regulacji z art. 189f § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

W związku z powyższym za niezasadne uznać należy powoływanie się przez pełnomocnika skarżącego na "nowe orzecznictwo" dotyczące nieosiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. W szczególności za nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a tym samym nietrafiony w kontekście znikomej wagi naruszenia prawa, jest powołany przez pełnomocnika skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 października 2023 r., sygn. II SA/Po 248/23, bowiem dotyczył on 5,27% różnicy pomiędzy poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych a poziomem wymaganym wynosiła, natomiast w niniejszej sprawie różnica wynosi aż 24,3 %. Zatem, jeżeli dysproporcja między poziomem wymaganym, a poziomem faktycznie osiągniętym był tak znaczny, to nie można zarzucić, że rozstrzygnięcia organów administracji były w niniejszej sprawie arbitralne i mechaniczne, bez uwzględniania okoliczności konkretnego przypadku.

Za nietrafne uznać należy przytaczanie decyzji SKO w Katowicach, skoro jednocześnie można znaleźć wyroki WSA w Gliwicach oddalające skargi na ostateczne decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1714/22 – dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.