II SA/Łd 234/23

Dnia 28 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant sekretarz sądowy Marta Duda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi K. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 grudnia 2022 r. nr WA.ZUO.3.471.47.OP.2022.MA w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz K. w K. kwotę 339 (trzysta trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Łd 234/23

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 16 listopada 2022 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w P., na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego, ustaliło, w formie informacji dla Komunalnego Usługowego Zakładu Gospodarczego w K. za okres III kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 8.460,00 złotych za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D..

W dniu 7 grudnia 2022 r. do Zarządu Zlewni wpłynęła reklamacja złożona przez Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. na ww. informację, w której podmiot ten zakwestionował wysokość opłaty podwyższonej. Zdaniem skarżącego wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego wraz z niezbędnymi dokumentami i operatem wodnoprawnym był złożony w odpowiednim czasie do zachowania ciągłości wydanych pozwoleń. Podkreślono również, że organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jedynie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków, co zostało dokonane przez wnioskodawcę w terminie dwóch dni od dnia otrzymania wezwania.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. Zarząd Zlewni w P., na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), określił Komunalnemu Usługowemu Zakładowi Gospodarczemu w K. opłatę podwyższoną za III kwartał 2022 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D. w wysokości 8.460 zł, nie podzielając zarzutów wskazanych w reklamacji.

Organ wyjaśnił, że Zakład posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D., które obowiązywało do dnia 16 maja 2022 r.

W dniu 26 kwietnia 2022 r. do Zarządu Zlewni w P. wpłynął wniosek Komunalnego Usługowego Zakładu Gospodarczego w K. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia gminnego D. oraz wprowadzanie ścieków popłucznych do ziemi.

Po przeanalizowaniu całości dokumentów złożonych przez Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. stwierdzono, iż wniosek nie spełniał wymogów określonych w ustawie Prawo wodne. Dyrektor Zarządu Zlewni w P. pismem z dnia 21.06.2022 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych we wniosku poprzez: skorelowanie i jednoznaczne określenie w treści wniosku i operatu wodnoprawnego nazwy zakładu ubiegającego się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego oraz uszczegółowienie treści wniosku o numery ewidencyjne działek, na których planowane jest korzystanie z wód. Ponadto do wniosku nie dołączono potwierdzenia wniesienia opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego - obowiązek ten wynika z art. 398 ust. 9 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie przy piśmie z dnia 21.06.2022 r. organ, mając na uwadze interes wnioskodawcy oraz czyniąc zadość przepisom art. 36 k.p.a., poinformował KUZG w K. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz podał przewidywany termin rozpatrzenia wniosku na dzień 26.08.2022 r.

Braki formalne zostały usunięte przez Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. przy piśmie w dniu 29.06.2022 r. (wpływ do ZZ w P. 01.07.2022 r.).

Działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ pismem z dnia 6 lipca 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze przepisy art. 49 k.p.a. w zw. z art. 401 ust. 3 Prawa wodnego strony inne niż wnioskodawca powiadomiono w drodze obwieszczenia. W toku postępowania zawiadomiono strony, iż na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu 2 sierpnia 2022 r. do Zarządu Zlewni w P. wpłynęła informacja ze Starostwa Powiatowego we W. o umieszczeniu obwieszczenia o wszczęciu postępowania na tablicy ogłoszeń oraz na stronie BIP Starostwa Powiatowego we W. na okres od dnia 13.07.2022 r. do 27.07.2022 r. W dniu 17 sierpnia 2022 r. do Zarządu Zlewni w P. wpłynęła informacja z Urzędu Gminy K. o terminie wywieszenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. na okres od dnia 14.07.2022 r. do 28.07.2022 r. oraz o zamieszczeniu przedmiotowego obwieszczenia na stronie BIP Gminy K..

W związku z kończącym się terminem załatwienia sprawy określonym w piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r., organ przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2022 r. ponownie zawiadomił wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy oraz podał nowy termin załatwienia wniosku (26.10.2022 r.).

W dniu 8 września 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w P. zakończył postępowanie administracyjne decyzją udzielającą Komunalnemu Usługowemu Zakładowi Gospodarczemu w K. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz odprowadzanie wód popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody do rowu. Strony inne niż wnioskodawca zostały poinformowane o wydaniu ww. decyzji w drodze obwieszczenia z dnia 8 września 2022 r. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 15 października 2022 r.

Odnosząc się do kwestii tego, że Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. twierdzi, że termin, w jakim złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego pozwalał na zachowanie ciągłości pozwoleń, organ wskazał, że analizując daty złożenia wniosku, jak również uzupełnienie braków formalnych oraz obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, a także biorąc pod uwagę fakt, iż powiadomienie stron innych niż wnioskodawca o poczynionych krokach w postępowaniu administracyjnym następowało w drodze publicznego obwieszczenia - nie istniała możliwość zachowania ciągłości pozwolenia wodnoprawnego.

Organ wskazał ponadto, że niezależnie od powyższego na etapie określenia opłat podwyższonych w formie decyzji administracyjnej rozważył kwestie dotyczące zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, o których mowa w art. 189f k.p.a. i uznał, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f k.p.a.

Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres III kwartału 2022 r. w wysokości 8.460,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D., albowiem reklamacja KUZG w K. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w P.

Zgodnie z art. 280 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Opłata zmienna za III kwartał 2022 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D. została naliczona na podstawie przesłanego do tutejszego Zarządu Zlewni oświadczenia KUZG w K. w formie informacji zmiennej. Opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w P. w informacji nr [...] ZZ P., OZ/III kwartał/2022 w wysokości 1.692 zł za okres III kwartału 2022 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 401 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, iż w liczba stron w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego dla ujęcia wody w miejscowości D. przekracza 10, co w konsekwencji skutkowało niezgodnym z obowiązującymi przepisami wydłużeniem postępowania poprzez zamieszczanie obwieszczeń w zakresie poszczególnych czynności, które podejmował organ we wskazanym wyżej postępowaniu, tj. w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o zakończeniu postępowania oraz doręczenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego;

2) art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu, w szczególności poprzez podjęcie przez organ pierwszych czynności w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącego;

3) art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż pomimo braku innych stron postępowania konieczne było doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w sytuacji gdy samo złożenie wniosku przez skarżącego stanowiło wszczęcie postępowania.

Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją informacji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż dnia 26 kwietnia 2022 r. skarżący złożył do Zarządu Zlewni w P. wniosek o wydanie "nowego" pozwolenia wodnoprawnego, wraz z niezbędna dokumentacją i operatem wodnoprawnym. Pozwolenie wodnoprawne na wnioskowany pobór wody i odprowadzanie ścieków dobiegało końca 16 maja 2022 r. Przedmiotowy wniosek nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podlegał rozpatrzeniu w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, dlatego też podlegał niezwłocznemu załatwieniu (zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a.). Dlatego też termin, w jakim wnioskodawca złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego pozwalał na zachowanie ciągłości wydanych pozwoleń. W tym miejscu należy wskazać, iż wyłącznie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winny być rozpoznane nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wpływu wniosku (art. 35 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga również, iż organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, a jedynie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków co zostało dokonane przez wnioskodawcę w terminie dwóch dni od dnia otrzymania wezwania, czemu organ nie zaprzeczył.

Pismem z dnia 21 czerwca 2022 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 27 czerwca 2022 r.) — a więc po dwóch miesiącach od dnia złożenia wniosku, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Czynności w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniosku winny być podejmowane przez organ niezwłocznie zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona - sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§3).

W niniejszej sprawie wyłącznie opieszałe działanie organu polegające na wezwaniu do usunięcia przez skarżącego braków formalnych wniosku spowodowało, iż jakiejkolwiek działania przez organ podjęte zostały po upływie dwóch miesięcy od dnia jego złożenia. Skarżący niezwłocznie, tj. w ciągu dwóch dni pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. uzupełnił braki wniosku zgodnie z żądaniem organu.

Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla ujęcia wody w miejscowości D. skarżący jest jedyną stroną postępowania. Jak wynika bowiem z zapisów operatu wodnoprawnego zasięg oddziaływania oczyszczonych wód popłucznych jest lokalny i wynosi około 9 m poniżej wylotu, z uwagi na ich nieznaczną ilość oraz jakość odpowiadającą dopuszczalnym parametrom, ogranicza się do punktu wprowadzania (ścieki wsiąkają w ziemię i częściowo parują). Oddziaływanie obejmuje więc działkę nr 495 będącą w dyspozycji gminy. Potwierdzeniem, iż w niniejszym postępowaniu wyłącznie wnioskodawca był stroną jest fakt, iż do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego załączony został uproszczony wypis z ewidencji gruntów wyłącznie dla działki nr 495. Zgodnie natomiast z art. 401 ust. 5 i 6 ustawy Prawo wodne adres zamieszkania albo siedziby stron innych niż wnioskodawca ustala się na podstawie ewidencji gruntów i budynków, a doręczenie zawiadomienia dokonuje się na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Gdyby organ uznał, iż większa liczba stron winna brać udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego winien był wezwać skarżącego do przedłożenia kolejnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków, czego jednak nie dokonał, tym samym uznając w niniejszym postępowaniu wyłącznie skarżący jest stroną postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe nieprawidłowym było kierowanie do skarżącego przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania pismem z dnia 6 lipca 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (w niniejszej sprawie będzie to data złożenia wniosku przez skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego).

Skoro w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla ujęcia wody w miejscowości D. występowała wyłącznie jedna strona, nie miał zastosowania art. 61§ 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W świetle powyższego błędne było stosowanie przez organ przepisów art. 49 kpa w zw. z art. 401 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Również nieprawidłowo w drodze obwieszczenia dokonano doręczenia zawiadomienia o zakończeniu postępowania oraz doręczenia decyzji pozwolenia wodnoprawnego, co znacznie przedłużyło postępowanie administracyjne w tej sprawie i zaskutkowało wygaśnięciem poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie skarżącego przedstawiony powyżej stan faktyczny potwierdza, iż wyłącznie opieszałe i nieznajdujące oparcia w przepisach działanie organu doprowadziło do "przerwy" w posiadaniu przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, iż organ przedłużając postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, wskazał, iż przyczyną zwłoki jest duża ilość spraw, które wymagają przeprowadzenia szczegółowego postępowania, a które rozpatrywane są według kolejności wpływu stosując przy załatwianiu spraw zasadę solidaryzmu społecznego, a także wykonywanie czynności w niniejszym postępowaniu, które pozwolą rozpatrzyć wnikliwie cały materiał dowodowy (w tym miejscu należy wskazać, iż żadne czynności wyjaśniające w celu "wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie były prowadzone przez organ).

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż brak ciągłości w obowiązywaniu pozwolenia wodnoprawnego nie jest zawiniony przez skarżącego, a wynika wyłącznie z przyczyn zależnych od organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D., które obowiązywało do dnia 16 maja 2022 r. W dniu 26 kwietnia 2022 r. do Zarządu Zlewni w P. wpłynął wniosek Komunalnego Usługowego Zakładu Gospodarczego w K. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia gminnego D. oraz wprowadzanie ścieków popłucznych do ziemi. Zarówno w części opisowej, jak i graficznej operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, wskazano, iż całkowity zasięg oddziaływania równa się obszarowi w promieniu 389 m od studni nr 1. Zgodnie z powyższym, w oparciu o art. 401 ust. 1 Prawa Wodnego, określono, że liczba stron w postępowaniu administracyjnym przekracza 10. Na podstawie art. 401 ust. 3 tej ustawy, do stron innych niż wnioskodawca zastosowano art. 49 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie oraz zgodnie z art. 401 ust. 4 Prawa Wodnego w przypadku, o którym mowa w ust. 3, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego doręcza się wnioskodawcy na adres wskazany we wniosku oraz zawiadamia się pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie zapewniającym obsługę ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo siedzibie właściwej jednostki administracyjnej Wód Polskich, a także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych urzędów starostwa powiatowego i urzędów gmin, właściwych ze względu na zakres korzystania z wód lub lokalizację planowanych do wykonania urządzeń wodnych, robót lub działań.

Niezależnie od odmiennych wniosków dotyczących czasu rozpatrywania i przeprowadzania szczegółowego postępowania administracyjnego spraw, organ podkreślił, że są one podejmowane według kolejności ich wpływu. Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w dniu 26 kwietnia 2022r., kiedy to termin ważności pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ujęcia w miejscowości D. upływał 16 maja 2022 r. Ponadto dokumenty, które zostały złożone były niekompletne, posiadały barki formalne i wymagały uzupełnienia.

Organ podkreślił, że Zakład ubiegający się o wydanie pozwolenia na kilkanaście dni przed końcem jego obowiązywania powinien liczyć się z negatywnymi skutkami takiego działania, tym bardziej z uwagi na niekompletność złożonego wniosku w tym przedmiocie. Zakład jako podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie przepisów prawa powinien dołożyć wszelkich starań, aby wniosek został złożony w odpowiednim czasie i aby był kompletny, co pozwoliłoby na szybkie załatwienie sprawy, a w konsekwencji uzyskanie nowej decyzji ostatecznej do dnia wygaśnięcia dotychczasowej.

Dyrektor Zarządu Zlewni w P. nie może uznać, iż zaistniały przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty podwyższonej. Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. korzystał z usługi wodnej w okresie III kw. 2022 r. bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dotychczasowe pozwolenie wygasło z dniem 16 maja 2022 r. Opłatę podwyższoną ustala się odrębnie dla każdego kwartału, ale tylko dla części tego kwartału, w której spełnione są przesłanki ustalenia opłaty podwyższonej. Ponadto podmiot za okres czasu w którym nie posiadał decyzji wodnoprawnej nie ponosił opłaty stałej, gdyż opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty ( art. 271 ust. 5a Prawo wodne). Na potrzeby obliczenia wysokości opłaty podwyższonej została wzięta pod uwagę opłata wskazana w informacji zmiennej za III kw. 2022 r., uwzględniająca okres korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. z 2023 r., poz.259 - dalej p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stała się decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w P. z dnia 20 grudnia 2022 r. określająca Komunalnemu Usługowemu Zakładowi Gospodarczemu w K., za okres III kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 8.460 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Podstawę prawną nałożenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych stanowił art. 280 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, zgodnie z którym opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie zaś z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3).

Poza sporem pozostaje fakt, że Zakład Gospodarczy posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości D., które obowiązywało do dnia 16 maja 2022 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało przez Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Zakładowi Gospodarczemu dopiero decyzją z dnia 8 września 2022 r. W konsekwencji skarżący Zakład nie dysponował wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym w okresie od 17 maja 2022 r. do 7 września 2022 r. i fakt ten nie jest kwestionowany.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, tj. wobec złożenia przez Zakład wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w dniu 26 kwietnia 2022 r. (a więc przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia) i niezałatwienia sprawy przez organ w terminie miesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., organ zasadnie nałożył obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że wyłączną odpowiedzialność za nieuzyskanie przez Zakład pozwolenia wodnoprawnego ponosi organ.

Otóż, składając wniosek (obarczony zresztą brakami formalnymi) w dniu 26 kwietnia 2022 r., a więc w terminie krótszym niż 30 dni przed utratą ważności pozwolenia z dnia 16 maja 2012 r., Zakład nie miał realnych podstaw do pozostawania w przekonaniu, że nowa decyzja zostanie wydana w terminie, który pozwoli na zachowanie ciągłości legalności działania Zakładu w zakresie poboru wody. Co warte szczególnego zaakcentowania, Komunalny Usługowy Zakład Gospodarczy w K. nie dopilnował tego, aby stosowny wniosek złożyć w terminie przewidzianym w art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W myśl tego przepisu pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 389 pkt 1-3 ustawy, nie wygaśnie, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia. Dokonanie powyższego skutkowałoby tym, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 16 maja 2012 r. nie wygasłoby).

Niemniej jednak, zastrzeżenia budzi fakt, że organ dopiero pismem z dnia 21 czerwca 2022 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał Zakład do usunięcia braków formalnych we wniosku, które to braki powinny być stwierdzone niezwłocznie po wpłynięciu wniosku do organu, tym bardziej, że są to postępowania standardowe, objęte specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów.

Przesunięcie momentu faktycznego rozpoczęcia procedowania o dwa miesiące miało niewątpliwy wpływ na okres pozostawania przez Zakład bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a więc i wysokość opłaty podwyższonej. Tymczasem, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r., II SA/Go 26/23, w sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres czasu, organ musi procedować tak, aby uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres czasu przyjęty za podstawę naliczenia opłaty.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego przyjęcia liczby stron postępowania, wskazać należy, że organ działał w oparciu o informacje zawarte w części opisowej, jak i graficznej operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, z których wynika, że całkowity zasięg oddziaływania równa się obszarowi w promieniu 389 m od studni nr 1, stąd wywiódł, że liczba stron w postępowaniu administracyjnym przekracza 10 ze wszelkimi tego konsekwencjami natury procesowej.

Poza sporem pozostaje również fakt, że opłata podwyższona wymierzana na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne ma sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej. Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przedmiotowa opłata podwyższona niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., III OSK 1524/21).

Zaznaczyć również trzeba, że zgodnie art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W przepisach ustawy Prawo wodne nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty podwyższonej), tym samym w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo winien rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl którego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Znikoma waga naruszenia prawa, choć jest przesłanką konieczną, to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary.

Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa.

Wskazać jednocześnie trzeba, że zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., III OSK 1521/21, CBOSA). W konsekwencji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej, nie ma natomiast możliwości nałożenia kary w innej wyważonej wysokości.

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ skoncentrował się na opisie przebiegu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie rozważył wszystkich okoliczności, które strona podnosiła w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f K.p.a.".

Tymczasem nie można tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotem działalności skarżącego Zakładu jest działalność wchodząca w zakres zadań własnych gminy, w szczególności: stałe zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zapewnienia dostaw wody o określonej jakości. Nie można zatem przyjąć, że wobec utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 16 maja 2012 r. Zakład mógł czy wręcz powinien zaprzestać realizacji swoich zadań. Zaprzestanie poboru wód mogłoby się wiązać z wystąpieniem negatywnych skutków o charakterze społecznym. Organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, choć kwestia ta ma kluczowe znaczenia dla oceny poboru wody mimo nieuzyskania nowego pozwolenia.

Organ nie uwzględnił i nie ocenił pod kątem przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. również tego, że Zakład do dnia 16 maja 2022 r. posiadał pozwolenie wodnoprawne dla ujęcia, jak również uzyskał kolejne w dniu 8 września 2022 r. Uchybienie miało zatem charakter stricte formalny i związane było z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury zezwoleniowej, która została zakończona udzieleniem skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne, czas trwania naruszenia nie był znaczny, a w części wynikał z opóźnionego rozpoczęcia czynności przez organ. Skarżąca nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści z naruszenia. Jak wskazano, wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy.

Warto również odwołać się do wyroku Wojewódzkiego Sądu w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1087/22, w którym stwierdzono, że oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat takich dóbr jak "potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". To zaś w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy prowadzić może do wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej – opłaty podwyższonej na skarżący Zakład.

Wobec powyższego, w ocenie tut. Sądu, organ błędnie przyjął (a tego też nie uzasadnił), że w sprawie nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, a w konsekwencji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. (naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i przedwcześnie zastosował art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie 2 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.

dc