II SA/Łd 203/24

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 6 lutego 2024 roku znak: GN-III.7581.396.2023.AG w przedmiocie odszkodowania z tytułu poniesionych szkód i za utratę wartości nieruchomości oddala sprzeciw.

Pismem z dnia 23 lutego 2024 r. P. S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 26 lutego 2024 r., znak: GN-III.7581.396.2023.AG, uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") w całości decyzję Starosty Opoczyńskiego z dnia 30 października 2023 r., znak: GNIII.680.2.162.2018 orzekającą o:

1. umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w stosunku do A.M. i A.W. w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w O., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3065 ha;

2. umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w stosunku do A.M. i A.W. w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., w gminie O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,26 ha i działka nr [...] o pow. 0,57 ha,

3. umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w stosunku do B.W., w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w O., w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3065 ha,

4. odmowie ustalenia na rzecz B.W. odszkodowania za nieruchomość położoną w W., w gminie O., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,26 ha i działka nr [...] o pow. 0,57 ha

i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Przez działkę nr [...], położoną w W., gm. O. przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV relacji O. - R. oraz posadowiony jest też słup linii średniego napięcia 15 kV relacji O. - O. (odcinek napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV wybudowanej w 1971 r.), a na działce nr [...], położonej w W., gm. O. posadowiony jest słup linii średniego napięcia 15 kV O. - M. i stacja transformatorowa 15/04 kV. Przez działkę nr [...], położoną w O., obr. [...] przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV relacji O. - K. i posadowiony jest słup nieczynnej linii napowietrznej (bez przewodów) o napięciu znamionowym 30 kV.

Aktualnym właścicielem działki nr [...] jest B.W., A. M. i A.W., zaś własność działek nr [...] i [...] przysługuje B.W.

Wnioskiem opatrzonym datą 1 sierpnia 2018 r., (data wpływu do Starostwa Powiatowego w O.: 14 listopada 2018 r.) B. W., A.W. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpili na podstawie art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej również jako: "u.g.n.") o wszczęcie postępowania mającego na celu:

1. ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód, tj. odszkodowania w pełnym zakresie obejmującego rzeczywiste straty i utracone korzyści powstałe z powodu budowy urządzeń przesyłowych na "nieruchomości położonej w miejscowości P. o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] opisanych w prowadzonych przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księgach wieczystych KW nr [...] oraz [...]",

2. ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości i użyteczności nieruchomości z powodu budowy na niej urządzeń przesyłowych, uzasadniając żądanie twierdzeniem, iż "na niniejszej nieruchomości zlokalizowane zostały urządzenia przesyłowe w postaci nadziemnej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV, nadziemnej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15kV oraz nadziemnej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4kV" na podstawie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu podania wskazano, że żądanie dotyczy linii elektroenergetycznych: 110 kV, 15 kV i 0,4 kV. Do swojego wniosku skarżący załączyli kopię decyzji Prezydium Rady Narodowej w O. z maja 1967 r. zezwalającej Zakładom Energetycznym Okręgu [...] Przedsiębiorstwu Państwowemu Zakład Energetyczny w K. na budowę linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz ze stacją trafo napowietrzną słupową trasą: O. - K., na gruntach przebiegających przez teren powiatu [...] w następujących GRN (PMR O., GRN O., GRN B. i GRN P.), stanowiących własność prywatną i należących do właścicieli wg wykazu (wykazu nie odnaleziono). Na mocy tej decyzji na działce nr [...] wybudowana została w 1969 r. napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV relacji O. - K..

Ponadto wnioskodawcy załączyli kopię decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia 31 stycznia 1975 r. o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu Okręgu [...] w S. na wniosek nr [...] na budowę linii energetycznej napowietrznej w miejscowościach W., S., W., Gmina O., powiat O., na nieruchomościach stanowiących własność osób wymienionych w wykazie. W decyzji nie podano napięcia linii. Jak wynika z materiału dowodowego, w tym z wniosku nr [...], na mocy tej decyzji na działce nr [...] wybudowana została w 1976 r. napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV relacji O. - R..

Obie ww. decyzje wydane zostały na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 i Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

W piśmie z dnia 24 grudnia 2018 r., odpowiadając na wezwanie organu I instancji z dnia 5 grudnia 2018 r., pełnomocnik wnioskodawców podał, że "wnioskodawcom przysługuje prawo własności dla nieruchomości położonej w miejscowości O. o numerze ewidencyjnym [...], w miejscowości W. o numerach ewidencyjnych [...], [...] opisanych w prowadzonych przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księgach wieczystych KW nr [...] oraz [...]".

Decyzją z dnia 16 marca 2020 r. nr GNIII.680.2.162.2018 Starosta Opoczyński, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 128 ust. 4 i 129 ust. 5 u.g.n. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położoną w O., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] na rzecz B.W., A.W. i A.M.; położoną w W., gmina O., oznaczonej jako działka nr [...] i działka nr [...] na rzecz B.W. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. nr GN-III.7581.101.2020.AG uchylił powyższą decyzję Starosty Opoczyńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. nr GNIII.680.2.162.2018 Starosta Opoczyński, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 128 ust. 4 i 129 ust. 5 ustawy u.g.n. o umorzeniu postępowania w całości względem A.M. i A.W., a względem B.W. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w O. oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz B.W. za działki [...] i [...] położone w W.. Decyzją z dnia 25 października 2021 r. nr GN-III.7581.219.2021.AG Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi m.in. na konieczność ustalenia właściciela gruntu według właściwego w okolicznościach sprawy stanu.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 924/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw P. S.A. od ww. decyzji organu odwoławczego, uznając argumenty przedstawione w decyzji za uzasadnione. Wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1624/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną tego podmiotu. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić prawidłowo postępowania odwoławczego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem zabrakło ogromnego fragmentu postępowania dowodowego. Organ I instancji przedwcześnie bowiem uznał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania w całości względem A.M. i A.W., a względem B.W. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w O. oraz odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz B.W. za działki nr [...] i [...] położone w W..

W toku postępowania nie ustalono bowiem, na podstawie jakich decyzji administracyjnych powstała infrastruktura elektroenergetyczna na działkach nr [...], [...] i [...], a w szczególności nie ustalono dat wydania tych decyzji. W ocenie NSA konieczne było również ustalenie właściciela ww. działek, na dzień wydania decyzji oraz spadkobierców ww. właściciela. Organ I instancji ustalił, jaka infrastruktura elektroenergetyczna powstała na działkach nr [...], [...], [...] i ta kwestia nie była sporna, pozyskał bowiem dwie decyzje, tj. decyzję z dnia 31 stycznia 1975 r. oraz decyzję z maja 1967 r., które wydane zostały na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - na budowę linii energetycznej napowietrznej w miejscowościach W., S., W., Gmina O., powiat O., na nieruchomościach stanowiących własność osób wymienionych w wykazie. W pierwszej decyzji nie podano napięcia linii. A także na budowę linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz ze stacją trafo napowietrzną słupową trasą: O. - K., na gruntach przebiegających przez teren powiatu [...] w następujących GRN (PMR O., GRN O., GRN B. i GRN P.), stanowiących własność prywatną i należących do właścicieli według wykazu (wykazu nie odnaleziono). Nie dotarł natomiast do decyzji administracyjnych będących podstawą ograniczenia praw do gruntów w zakresie pozostałych urządzeń na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda słusznie wskazał, że organ powinien był nie tylko podjąć dodatkowe działania, celem ustalenia, czy były wydawane decyzje administracyjne na pozostałe urządzenia techniczne na działkach nr [...] i [...] i jaki był stan prawny gruntów na dzień posadowienia urządzeń, czy wydania aktów administracyjnych, a także odnieść się do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. o lokalizacji szczegółowej z dnia 22 grudnia 1969 r. nr B.l-440a/144/69 (jakiej linii dotyczyła, czy jest źródłem roszczeń odszkodowawczych w ramach omawianych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że organ I instancji miał uzyskać od strony domagającej się odszkodowania potwierdzenie, czy faktycznie roszczenie dotyczy przedstawionego zakresu, tj. słupów linii średniego napięcia 15 kV relacji O. - O. i linii średniego napięcia 15 kV O. - M. oraz stacji transformatorowej 15/04 kV, czy też, jak podano we wniosku, tylko linii elektroenergetycznych 15 kV i 0,4 kV. Ponadto, żadna z dwóch ww. decyzji nie dotyczy wybudowania nieczynnej linii napowietrznej 30 kV zlokalizowanej na działce nr [...]. Sąd podkreślił, iż organ I instancji powinien podjąć działania zarówno celem ustalenia, czy były wydawane decyzje administracyjne na ww. urządzenia techniczne na działce [...] i jaki jest zakres wniosku, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto, w ocenie NSA, w sprawie należało ustalić właściciela przedmiotowych działek, na dzień wydania decyzji, na podstawie których wybudowane zostały te urządzenia, a w przypadku gdy właściciel nie żyje – konieczne jest ustalenie jego następców prawnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Opoczyński, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 30 października 2023 r., znak: umorzył postępowanie w całości względem A.M. i A.W., a względem B.W. - w części dotyczącej działki nr [...] położonej w O., oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz B.W. za działki [...] i [...] położone w W..

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pomimo wielokrotnego występowania z pismami do różnych instytucji, nie pozyskał kompletnych decyzji, na podstawie których powstała część infrastruktury elektroenergetycznej na przedmiotowych nieruchomościach. Ponadto wystąpił z zapytaniem do pełnomocnika wnioskodawców, o doprecyzowanie istotnych kwestii w przedmiotowej sprawie, a mianowicie: czy faktyczne roszczenie dotyczy przedstawionego zakresu, tj. linii napowietrznej elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV O. - R., słupa linii średniego napięcia 15 kV relacji O. - O. i słupa linii średniego napięcia 15 kV O. - M. oraz stacji transformatorowej 15/04 kV, czy też jak podano we wniosku - nadziemnej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, nadziemnej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV oraz nadziemnej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV. Starosta Opoczyński zwrócił się również o przedłożenie umowy darowizny z 1970 r., na podstawie której B. W. nabyła grunt od swojego ojca W.T. zam. W., gdyż w aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma B.W. z dnia [...] listopada 1973 r. skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. dot. prośby o wydanie aktu własności ziemi na grunt położony we wsi W., o pow. ogólnej 0,50 ha. Zaznaczono jednocześnie, iż dowód z tego dokumentu posłuży wyjaśnieniu przedmiotu umowy darowizny. Do dnia wydania decyzji organ nie otrzymał odpowiedzi od pełnomocnika wnioskodawców, pomimo kilkukrotnego wezwania, w kwestii uzupełnienia materiału dowodowego.

Organ uznał, mając na względzie zakres wniosku o zlokalizowanych urządzeniach przesyłowych trzech konkretnych linii elektroenergetycznych i bazując tylko na dostępnych dwóch decyzjach, że w datach ograniczenia prawa własności wnioskodawcy nie byli właścicielami przedmiotowych nieruchomości, ani spadkobiercami właściciela. W ocenie organu B. W. nie nabyła własności nieruchomości położonej w m. O. obr. [...] oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,3065 ha w drodze sukcesji uniwersalnej (dziedziczenia), lecz w drodze sukcesji singularnej, tj. na podstawie zawartej umowy przekazania gospodarstwa rolnego Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). S. i B. małż. W. stali się współwłaścicielami gospodarstwa rolnego. Powyższe ma również istotne znaczenie, albowiem A. M. i A.W. nabyli co prawda własność nieruchomości położonej w m. O. obr. [...] oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,3065 ha w drodze sukcesji uniwersalnej - dziedziczenia po zmarłym S. W., lecz S.W. nabył to prawo w drodze sukcesji singularnej (w postaci Aktu notarialnego). Ponadto B.W., A.M. i A.W., w dacie uzyskania prawa własności (akt notarialny z 1987 r, i postanowienie z 2011 r.) mieli świadomość istniejących, a powstałych już uprzednio ograniczeń w spornej nieruchomości. Nabywając działkę godziła się na istnienie przebiegających linii elektroenergetycznych i musiała zdawać sobie sprawę, że będzie to w pewnym zakresie ograniczać jej prawo własności.

Zdaniem organu B.W., A.M. i A.W. nie są również osobami wywłaszczonymi, ani spadkobiercami osoby wywłaszczonej w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. w stosunku do nieruchomości położonej w obr. W. gm. O. oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,57 ha (stary numer działki [...]) i dz. nr [...] o pow. 0,26 ha (stary numer działki [...]). Własność przedmiotowej nieruchomości wpisano do księgi wieczystej KW Nr [...] w dniu [...] maja 1975 r. (a więc po dacie wydania decyzji o ograniczeniu), na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] stycznia 1975 r., który stał się prawomocny 12 lutego 1975 r. Jako właściciele zostali w nim wymienieni S. i B. małż. W.. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. dnia 21 lutego 1978 r. uchylono jednak akt własności ziemi z dnia 16 stycznia 1975 r., na dz. nr [...] o pow. 0,21 ha, gdyż, po dokonaniu nowych pomiarów w 1976 r. wydano nowy akt własności ziemi z 28 maja 1976 r. między innymi na dz. nr [...] i dz. nr [...] (przy czym dz. nr [...] odpowiada część dz. nr [...], a dz. nr [...] odpowiada dz. nr [...]). Dlatego też, w ocenie organu, wnioskodawcy nie nabyli własności nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia). Zarówno w stosunku do dz. nr [...] (stary numer), jak i do dz. nr [...] (stary numer) jako osoba władająca był wskazany W. T. s. J. Widnieje on również w wykazie właścicieli będącego załącznikiem do Decyzji o ograniczeniu z 1975 r., jako właściciel / użytkownik o starym numerze działki [...].

Organ podkreślił, iż w stosunku do dz. [...] nie udało się odnaleźć decyzji, będącej podstawą ograniczenia praw do gruntu, co oznacza, że już z tego faktu nie ustala się odszkodowania za te działkę w trybie administracyjnym. Mając na względzie wskazania Wojewody Łódzkiego, organ podjął próbę przeprowadzenia dowodu z dokumentu, znajdującego się w aktach sprawy, a mianowicie pisma Pani B.W. z dnia [...] listopada 1973 r., z którego wynikało, że w 1970 r. otrzymała umową darowizny (domniemując nieformalną umową) od ojca W. T. grunt położony we wsi W. o pow. ogólnej 0,50 ha. W tym celu kilkakrotnie zwracał się do pełnomocnika wnioskodawców ze stosownym pismem, celem wyjaśnienia tej kwestii, jednak do dnia wydania decyzji nie otrzymał w tej kwestii żadnych wyjaśnień. Pełnomocnik nie wypowiedział się jednoznacznie w przedmiotowej sprawie i nie przedłożył żadnych stosownych dokumentów.

Dlatego też, w ocenie organu, w niniejszej sprawie wniosek mógł być złożony przez wywłaszczonego lub jego spadkobierców. Podmiotem tym był W.T. s. J. i tylko w odniesieniu do niego organ mógł procedować w kwestii ustalenia odszkodowania. Brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że W.T. s. J. z takim wnioskiem kiedykolwiek wystąpił. Wnioskodawcy nie byli osobami wywłaszczonymi, nie byli więc uprawnieni do złożenia takiego wniosku we własnym imieniu, czy w drodze sukcesji uprawnienia do złożenia wniosku po zmarłym W. T. s. J.. Przy braku wniosku złożonego przez wywłaszczonego, nie mieli oni legitymacji do domagania się odszkodowania w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe okoliczności organ uznał, iż zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, gdyż B.W., A. M. i A.W. w stosunku do działki nr [...], położonej w O., obr. [...] nie przysługuje status właściciela, ani spadkobiercy właściciela objętej ograniczeniem nieruchomości. Ponadto należało orzec o odmowie na rzecz B.W., ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód, obejmującego rzeczywiste straty i utracone korzyści powstałe z powodu budowy urządzeń przesyłowych oraz ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości i użyteczności z powodu budowy urządzeń przesyłowych, na nieruchomości położonej w W. gm. O., oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,26 ha i dz. nr [...] o pow. 0,57 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w O. [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], gdyż co prawda jest ona obecnie właścicielem nieruchomości, ale nie przysługiwał jej status właściciela, ani spadkobiercy właściciela w dniu wydania decyzji o ograniczeniu nieruchomości

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B.W., A.W. oraz A.M., zaś zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda Łódzki przypomniał, iż aktualnie zagadnienie ustalenia odszkodowania z tytułu poprowadzenia na nieruchomości urządzeń przesyłowych na skutek wykonania decyzji administracyjnej o ograniczeniu prawa własności reguluje ustawa o gospodarce nieruchomości, również w przypadku stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na pozbawieniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek dotyczący praw, które do niej przysługiwały.

Organ przywołał również uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, zgodnie z którą odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odszkodowanie nie może być jednak ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności.

Odnosząc się do działki nr [...], położonej w W., organ wskazał, iż uregulowana jest ona w księdze wieczystej [...] i jej własności przysługuje aktualnie B.W. c. W. T. i M. Księga wieczysta została założona w dniu [...] marca 2016 r. Podstawą wpisu prawa własności nieruchomości był akt własności ziemi z 28 maja 1976 r. nr [...], a zatem dokument wydany już po wejściu do obrotu prawnego decyzji z dnia 31 stycznia 1975 r. o ograniczeniu sposobu korzystania. W świetle powyższego należało ustalić w postępowaniu, komu przysługiwał tytuł do gruntu wg stanu z dnia wydania decyzji.

W wykazie do decyzji z dnia 31 stycznia 1975 r. widnieje pod poz. 294 T.W., s. J., zam. W. [...], działka nr [...], nr rejestru [...]. Z dołączonego do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. fragmentu rejestru pod numerem [...] wpisany jest W.T., jako właściciel między innymi działki nr [...] o pow. 0,40 ha. Zgodnie z opinią geodezyjną z dnia [...] stycznia 2020 r., dawnej działce nr [...] o pow. 0,40 ha odpowiada w obecnej ewidencji część działki nr [...] o pow. 0,57 ha.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. sygn. akt [...] z dnia [...] września 1986 r. B.W. nabyła część spadku po zmarłym w dniu [...] 1986 r. W.T..

Odnośnie położonej w O. działki nr [...] o pow. 0,3065 ha, to uregulowana jest ona w księdze wieczystej [...]. Tytuł własności działki przysługuje aktualnie B.W., A. M. i A.W. Działka [...] odpowiada dawnej działce nr [...] o pow. 0,3075 ha. Podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności działki nr [...] był akt własności ziemi z 16 stycznia 1975 r. nr [...], a zatem dokument wydany po decyzji z 1967 r. o ograniczeniu sposobu korzystania. Względem tej działki również należało zatem ustalić w postępowaniu administracyjnym, komu przysługiwał tytuł do gruntu wg stanu z dnia wydania ww. decyzji.

Zgodnie z aktem własności ziemi z 16 stycznia 1975 r. tytuł do gruntu przysługiwał B.W. i S.W. Spadek po S.W., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...], nabyli: B.W., A.M. i A.W..

Na dzień wydania decyzji z 1967 r. w rejestrze gruntów wpisany był W.T. s. J. i K. jako osoba władająca działką nr [...].

Do akt sprawy zostało dołączone ponadto postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym działkę nr [...] nabyli W.T. i S.T. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). W wyniku działu spadku po W.T., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 16 lutego 1987 r. sygn. akt [...], działka nr [...] została przyznana S. T. Aktem notarialnym umową przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 26 marca 1987 r. S.T. przeniosła nieodpłatnie własność działki nr [...] na rzecz B. i S. małż. W. Przedstawione dokumenty nie mogą jednak świadczyć o uprawnieniu wnioskodawców do skutecznego domagania się odszkodowania. W świetle opisanych dokumentów B. i S. małż. W. nabyli tytuł do gruntu drogą cywilnoprawną (akt notarialny z 1987 r.), a zgodnie z uchwałą I OPS 1/20 z dnia 22 lutego 2021 r. umowa cywilnoprawna nie może być podstawą roszczenia odszkodowawczego.

A.M. i A.W., jako spadkobiercy po S. W., który nie posiadał prawa własności gruntów w dniu wydania decyzji, nie mogą zatem skutecznie domagać się odszkodowania.

Aktami własności ziemi z 16 stycznia 1975 r. i z 28 maja 1976 r. B.W., w przypadku działki [...] wraz z mężem S. W., wstąpiła w prawa do nieruchomości, na których ciążyły już ograniczenia. Wnioskodawczyni stała się właścicielką gruntu z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 26 października 1972 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, mającej zastosowanie w przypadku, gdy dana osoba wcześniej władała gruntem jako posiadacz samoistny; objęła nieruchomość na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy. W ocenie organu okoliczność taka nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że danej osobie przysługiwało prawo do odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Prawo to nie przysługuje bowiem posiadaczom samoistnym. Z uwagi na formę nabycia własności nieruchomości przez B. W. i S. W., tj. z mocy prawa, z prawem własności nieruchomości, zdaniem organu nie nabyto prawa do roszczenia o odszkodowanie.

Organ podkreślił, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, nie ma bowiem charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a wówczas odszkodowanie nie przysługuje nabywcy. Skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał. Ukształtował się jednak stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nieruchomości obciążonej ograniczeniem nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej).

W dotychczasowym postępowaniu nie zostało jednak nadal wyjaśnione i potwierdzone, komu przysługiwał tytuł do gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] w dniach, w których wydane zostały decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Uzasadnionym będzie przyznanie odszkodowania wnioskodawcom, o ile byli oni, lub ich spadkodawcy, właścicielami gruntów w dniu ograniczenia prawa. B.W. przysługiwać będzie odszkodowanie za działkę nr [...] i za działkę nr [...] (z powodu posadowienia dwu linii 110 kV), jako właścicielce lub jako spadkobierczyni po W.T. na zasadzie sukcesji uniwersalnej, o ile zostanie potwierdzony tytuł prawny do gruntu przysługujący wnioskodawczym lub jej spadkodawcy wg stanów na dzień wydania decyzji dla obu linii 110 kV. A. M. i A.W., jako spadkobiercom po S.W., przysługiwać będzie odszkodowanie, o ile spadkodawca tych osób posiadał prawa własności gruntów w dniu wydania decyzji.

Wojewoda Łódzki wskazał, iż prowadząc na powrót postępowanie wyjaśniające organ I stancji powinien ponowić wezwanie B.W., reprezentowanej w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, o przedłożenie dokumentów mogących świadczyć, komu przysługiwał tytuł do przedmiotowych gruntów w roku 1967 i w roku 1975. Starosta Opoczyński powinien wystąpić również do podmiotów mogących być przechowawcami stosownych dokumentów (np. aktów nabycia własności gruntu), takich jak urząd gminy, archiwa, itp. Pomocnym może okazać się również przeprowadzenie dowodu z akt spraw zakończonych wydaniem aktów własności ziemi z 16 stycznia 1975 r. i z 28 maja 1976 r.

Organ odwoławczy podkreślił również, że Starosta Opoczyński ponownie błędnie skierował swoje rozstrzygnięcie do podmiotów, które nie mogą posiadać legitymacji stron, tj. do P. S.A. Oddział S. i do P. S.A. Oddział Ł. Legitymacja strony niniejszego postępowania przysługuje bowiem P. S.A. z siedzibą w L. i nie ma w takiej sytuacji uzasadnienia dla kierowania korespondencji jednocześnie do oddziałów spółki.

Reasumując, Wojewoda Łódzki wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 28, 29, 30 § 1, 40 § 1, 77, 79a § 1, 80, 138 § 2a k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem uzasadnione było jej uchylenie na mocy art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

I. Mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy z formalnego punktu widzenia zostało jednoznacznie rozstrzygnięte, że wnioskodawcy w ogóle nie posiadają legitymacji czynnej w przedmiotowym postępowaniu (nie ich dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa, a własność nieruchomości na podstawie sukcesji singularnej - umowie przekazania gospodarstwa rolnego co wprost wynika z KW nieruchomości) i wobec czego błędnie zostali uznani za stronę, której potencjalnie należy się odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy Wnioskodawcy nie ma ku temu legitymacji, bowiem w/w odszkodowanie należne jest osobie wywłaszczonej lub takiej który nabyła własność nieruchomość na podstawie sukcesji uniwersalnej;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu organu, a nie na dowodach, nieodniesienie się do całokształtu materiału dowodowego zalegającego w sprawie tj. nieuwzględnienie okoliczności, iż osoba wywłaszczona, która de facto poniosła szkodę - zmarła, zaś wnioskodawcy własność "wywłaszczonej" nieruchomości nabyli na podstawie sukcesji singularnej - umowa cywilno-prawna przekazania gospodarstwa rolnego, nie zaś sukcesji uniwersalnej;

II. mające wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że wnioskodawcom należy się odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy ww. osoby nie mają ku temu legitymacji czynnej, bowiem w/w odszkodowanie należne jest tylko osobie wywłaszczonej jako posiadającej legitymację do dochodzenia przedmiotowego odszkodowania lub osobie wywłaszczonej lub takiej który nabyła własność nieruchomość na podstawie sukcesji uniwersalnej. Prawo do odszkodowania jest bowiem związane z uszczerbkiem w majątku w przysługującym konkretnej osobie - prawie własności, zaś samo prawo do odszkodowania nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. W konsekwencji skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść wyłącznie do podmiotu tego prawa, aktualnego w czasie wydania tej decyzji, a zatem do podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia stosowną decyzją, zaś wnioskodawcy taką osobą nie są, to nie wobec nich wydano decyzje administracyjną, ponadto KW nieruchomości objętych sprawą wynika, że wnioskodawcy nabyli własność nieruchomości na podstawie sukcesji singularnej - umowie przekazania gospodarstwa rolnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę okoliczności, że osoby ubiegające się o ustalenie wysokości odszkodowania nie są osobami wywłaszczonymi oraz że wnioskodawcy własność "wywłaszczonej" nieruchomości nabyli na podstawie sukcesji singularnej - umowy cywilno-prawnej przekazania gospodarstwa rolnego, nie zaś sukcesji uniwersalnej. Organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Na uwagę przy tym zasługuje fakt, iż organ II instancji wnikliwie i prawidłowo nie ocenił dowodów przedłożonych do akt sprawy.

Skarżąca stwierdziła, iż organ I instancji w celu prawidłowego rozpatrzenia spraw zebrał obszerny materiał dowodowy, przeszukiwał archiwa celem znalezienia odpowiednich dokumentów. Ponadto strona mogła składać wyjaśnienia, co też czyniła. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający, aby stwierdzić, iż odszkodowanie nie jest należne uczestnikom. Jednakże, w ocenie skarżącej, organ II instancji ocenia materiał dowodowy błędnie, za mało wnikliwie i nietrafnie.

Strona skarżąca stoi na stanowisku, zgodnie z którym odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi, którego prawo własności zostało ograniczone. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców prawnych właściciela nieruchomości z dnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przysługuje tylko osobie wywłaszczonej. Tym samym P. S.A. uznaje, że rozstrzygnięcie poprzedzających instytucji jest uzasadnione i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach. W konsekwencji należy uznać, iż uczestnikom postępowania nie przysługuje odszkodowanie, z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ulokowaniem na niej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych odszkodowanie, jakiego domagają się uczestnicy, nie należy się spadkobiercom tylko bezpośrednio osobie wywłaszczonej. Natomiast wywłaszczony właściciel nieruchomości zmarł.

Zdaniem strony skarżącej konieczne jest negowanie argumentacji organu II instancji oraz polemika z tego rodzaju rozumieniem przyznania prawa do odszkodowania, bowiem stanowi to naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - poprzez uznanie wnioskodawcy za osobę, której należy się odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy ww. osoba nie ma ku temu legitymacji, bowiem odszkodowanie należne jest tylko osobie wywłaszczonej oraz posiadającej legitymację do dochodzenia przedmiotowego odszkodowania, zaś wnioskodawcy nabyli pełnie praw w drodze sukcesji singularnej - co oznacza brak podstawy prawnej nabycia po stronie wnioskodawców roszczeń odszkodowawczych (jedynie sukcesja uniwersalna uprawnia do żądania odszkodowania). Przyjmując, że następstwo prawne to wstąpienie w miejsce drugiej osoby w sferę jej stosunków prawnych, może ono mieć miejsce jedynie w przypadku pochodnego nabycia prawa, czyli wówczas, gdy nabywca uzyskuje prawo podmiotowe od innej osoby - nie zaś gdy jest to nabycie pierwotne. Wyróżnia się sukcesję pod tytułem szczególnym (sukcesję singularną, czyli succesio singularis), oraz sukcesję pod tytułem ogólnym (sukcesję uniwersalną, czyli succesio universalis). Przy następstwie pod tytułem szczególnym dochodzi do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa lub praw podmiotowych. W związku z tym skuteczność takiego nabycia rozważa się odrębnie w odniesieniu do każdego z przenoszonych praw i na podstawie reguł dotyczących danego prawa. Natomiast w przypadku sukcesji pod tytułem ogólnym cały majątek lub pewna jego część przeniesione zostają na podstawie jednego zdarzenia prawnego na określoną osobę. Sukcesja uniwersalna możliwa jest tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Prawa majątkowe wchodzące w skład majątku podlegającego sukcesji uniwersalnej przechodzą na następcę w rezultacie tego zdarzenia, z którym system prawny wiąże następstwo pod tytułem ogólnym. W konsekwencji nie stosuje się w takich przypadkach reguł odnoszących się do nabycia pod tytułem szczególnym określonych typów praw podmiotowych.

W przedmiotowym stanie faktycznym organ II instancji błędnie uznał, iż wnioskodawcom można przypisać status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i że potencjalnie należne jest im odszkodowanie za wywłaszczenie.

Z uwagi na powyższe okoliczności strona skarżąca wniosła jak w petitum sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wskazał, iż nie uwzględnił sprzeciwu po myśli art. 64c § 5 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Natomiast stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.sa.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena tego przepisu – jak wskazuje się w orzecznictwie – może pozostawać w związku z przepisami materialnoprawnymi w zakresie, w jakim wynika z nich zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia z uwagi na jego wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459).

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchomionej sprzeciwem został wąsko zakreślony przez ustawodawcę. Dotyczy ona wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisami art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018r., sygn. akt II OSK 548/18, LEX nr 2483019).

Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazuje się przy tym, że sama tylko konieczność uzupełnienia dowodów, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zastosowany w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma niewątpliwie charakter ocenny. Przyjmuje się, że dotyczy on tych sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w tak znacznej części, że uniemożliwia to rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, LEX nr 1575600).

Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.pa. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, że sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., I OSK 1624/22, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – Sąd stwierdza, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy wykazał, że zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., warunkujące jego zastosowanie.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Wojewoda Łódzki był zobowiązany zatem do oceny czy został w sprawie zebrany cały materiał dowodowy i czy sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. W sytuacji ustalenia, iż zabrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający, a jego uzupełnienie nie jest możliwe na podstawie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z możliwości wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji dokonał takiej analizy.

Oceniając zastosowany w sprawie art. 138 §2 k.p.a. należy odnieść się do zastosowanej podstawy materialnoprawnej, ponieważ wyznacza ona konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.

Podstawę materialnoprawną, określającą zakres postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie odszkodowania za poniesione szkody i zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń przesyłowych stanowi art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2021r., poz. 1899), zwanej u.g.n. Stosownie do tych przepisów odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 u.g.n.).

Organ prawidłowo ustalił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych pozbawienia prawa do nieruchomości, powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie również przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021r., sygn. akt I OPS 1/20. W powołanej uchwale NSA formułuje tezę, w myśl której odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W powołanej uchwale NSA wskazuje, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym. Prawo to mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania. Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, albowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia.

W realiach niniejszej sprawy, co słusznie podnosi organ odwoławczy, należało wziąć pod uwagę, że na działkach oznaczonych obecnie numerami [...] i [...] powstała infrastruktura elektroenergetyczna, przy czym w stosunku do tych działek, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 i Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), wydane zostały opisane powyżej decyzje administracyjne:

- decyzja Naczelnika Gminy O. z dnia 31 stycznia 1975 r. dotycząca napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV, obejmującej działkę nr [...], oraz

- decyzja Wydziału Spraw wewnętrznych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z maja 1967, zezwalająca na budowę linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV, obejmującej działkę nr [...].

Zważywszy zatem na przedmiot kontrolowanego postępowania, Wojewoda Łódzki zasadnie stoi na stanowisku, że organ zobowiązany był ustalić właścicieli działek nr [...] i [...] na dzień wydania decyzji, na podstawie których wybudowane zostały przedmiotowe urządzenia, a w przypadku gdy właściciel nie żyje – konieczne jest ustalenie jego następców prawnych. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2022 r., w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1624/22, uznając iż ustalenie właściciela działek na dzień wydania decyzji, na podstawie których powstała na tych działkach infrastruktura elektroenergetyczna oraz jego spadkobierców, jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Istnienie takiego obowiązku po stronie organu I instancji było wskazywane także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 924/21. Starosta . Opoczyński w decyzji z dnia 30 października 2023 r., znak: GNIII.680.2.162.2018 nie zawarł powyższych ustaleń, na co słusznie zwraca uwagę organ II instancji.

Konkludując – należało stwierdzić, że Wojewoda Łódzki prawidłowo wskazał jakie okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie oraz, że nie zostały one przez organ I instancji wyjaśnione.

W dalszej kolejności badaniu podlegała zasadność stanowiska organu odwoławczego, co do tego, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz okoliczności, jakie pozostały do wyjaśnienia, wykraczają poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a.

Z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji wynika, że tytuł własności działki nr [...] przysługuje obecnie B.W., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Podstawą wpisu prawa własności był akt własności ziemi z 28 maja 1976 r. Natomiast odnośnie działki nr [...] – zgodnie z aktem własności ziemi z 16 stycznia 1975 r. tytuł własności przysługiwał B.W. i S.W.. Jak trafnie podnosi organ w zaskarżonej decyzji, B.W. nabyła zatem własność przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r/, Nr 27 poz. 250). Należało wskazać, że wydany na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych akt własności ziemi stanowił decyzję potwierdzającą nabycie własności ex lege. Akt własności potwierdzał, że wskazana w nim osoba, będąca posiadaczem samoistnym nieruchomości rolnej w dniu 4 listopada 1971 r., z tą datą nabyła jej własność. Jednakże w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, ze nieruchomość rolna nabyta na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstwa rolnych powinna być zaliczona do majątku wspólnego małżonków, jeżeli w dniu 4 listopada 1971 r. istniała między nimi wspólność ustawowa (por. postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 31 grudnia 2013 r., III CA 803/13, www.orzeczenia.ms.gov.pl). Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I CSK 4891/22 stwierdził, że wydanie aktu własności ziemi na rzecz jednego z małżonków pozostającego w ustroju wspólności ustawowej nie musi przesądzać o przynależności nieruchomości rolnej do majątku wspólnego, jeżeli przeciwko takiej kwalifikacji przemawiają okoliczności poprzedzające nabycie nieruchomości z mocy ustawy.

Wobec tak ustalonych okoliczności faktycznych i stanu prawnego, w ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 §1 k.p.a. Jak trafnie wskazuje Wojewoda Łódzki w zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie ustalił komu przysługiwał tytuł własności do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] oraz działka [...]. W dalszym ciągu wyjaśnienia wymaga zasadność przyznania odszkodowania B.W. za ww. działki jako właścicielce, współwłaścicielce lub jako spadkobierczyni po W.T. na zasadzie sukcesji uniwersalnej zaś wobec A.M. i A.W. jako spadkobiercom po S. W., o ile posiadał on prawo własności przedmiotowych gruntów w datach wydawania decyzji ograniczających sposób korzystania z tych nieruchomości. O ile uzasadnione okaże się przyznanie odszkodowania osobie lub osobom spośród skarżących, organ winien na podstawie art. 129 ustalić jego wysokość.

Ze względu na tak szeroki zakres pozostałych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niezbędnych czynności wyjaśniających, należało stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie postępowanie wyjaśniające wymaga niezbędnych ustaleń wykraczających poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko przedstawione przez stronę skarżącą w sprzeciwie. Pozostaje ono w sprzeczności zarówno z przywołaną przez organy uchwałą 7 sędziów NSA w sprawie o sygn. I OPS 1/20, jak i stanowiskiem NSA, przedstawionym w wyroku z 4 października 2022 r., sygn. I OSK 1624/22, którym to wyrokiem oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z 22 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Łd 924/21 oddalającego sprzeciw, uprzednio wniesiony przez P. S.A. z siedzibą w L.. W uchwale w sprawie I OPS 1/20 (co zostało już wyjaśnione powyżej) wskazano bowiem wprost, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Strona skarżąca twierdzi, że organ II instancji nie uwzględnił okoliczności, iż wnioskodawcy nie mogą być osobami uprawnionymi, bowiem nie są osobami wywłaszczonymi, ani też spadkobiercami właściciela nieruchomości, będącego osobą wywłaszczoną. Aby jednak móc stwierdzić tę okoliczność, konieczne jest ustalenie, kto był właścicielem przedmiotowych nieruchomości w chwili, kiedy wydano decyzje ograniczające sposób korzystania z nich. Natomiast ze względu na to, że organ I instancji nie ustalił, kto był właścicielem każdej z tych nieruchomości, brak ten uniemożliwia stwierdzenie, iż skarżący nie są spadkobiercami właściciela.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta Opoczyński nie wyczerpał wszystkich źródeł dowodowych, z których może uzyskać dane istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazując organowi I instancji, jakie czynności może podjąć w tym celu. Trafnie Wojewoda Łódzki uznał również, iż konieczne postępowanie uzupełniające wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. a jego przeprowadzenie przez organ II instancji godziłoby w zasadę dwuinstancyjności.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż Wojewoda Łódzki zasadnie uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28, 29, 30 § 1, 40 § 1, 77, 79 § 1 i art. 80 k.p.a. i konieczny do wyjaśnienia przedstawiony powyżej zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zaistniały przesłanki w nim wskazane, a warunkujące uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.sa., oddalił sprzeciw.