II SA/Łd 136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. dc

Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] r., znak: [...] o określeniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 81 w obrębie [...] w S. (wysokość zawieszenia wirnika /wież/ – około 110 m, średnica wirnika – około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości około 2,25 m) w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 81 w obrębie [...], w S..

Wnioskiem z 25 listopada 2011 r. J.L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji. Wnioskodawca wskazał, że jest uprawniony do złożenia wniosku na podstawie art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako właściciela działek o nr 100/1,102/2, 103/3, 139 (obręb [...]) oraz nr 96 (obręb [...]), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i gospodarstwo rolne.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. uznając, że J.L. nie można przypisać statusu strony, co czyniło toczące się postępowanie bezprzedmiotowym. Decyzję tę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymało w mocy decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak: [...].

W wyniku rozpoznania skargi J.L., wyrokiem z 26 października 2012 r., sygn. II SA/Łd 844/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2012 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13. Sąd wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na ustalenie interesu prawnego J.L. występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z [...] października 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] kwietnia 2009 r. stwierdzając brak wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 173/15, uchylił decyzję z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] października 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3082/1 oddalił skargę kasacyjną A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku z 8 września 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób błędny uzasadnił wydany wyrok, ale mimo to podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd niezasadnie uznał bowiem za bezpodstawny zarzut wydania decyzji środowiskowej z pominięciem analizy kumulacji oddziaływań czterech elektrowni wiatrowych. Organ administracji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia błędnie uznał, że w sprawie nie zachodziła konieczność badania kwestii kumulacji oddziaływań wytwarzanych przez elektrownię wiatrową, której dotyczy decyzja, z oddziaływaniami, które wytwarzane będą przez trzy inne elektrownie (których dotyczą trzy decyzje Burmistrza Gminy i Miasta S. – dwie z [...] kwietnia 2009 r. dotyczące inwestycji na działce nr 69 oraz na działkach nr 98, 99 i cz. 90 oraz jedna decyzja z [...] maja 2008 r. dotycząca inwestycji na działkach nr 82, 81, 78, 64 i 89). Fakt, że kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się i planowanych do realizacji na działkach nr 69, 98, 99, 90, 81, 82, 78, 64 i 89 nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta S. świadczy o tym, że organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.".

W trakcie postępowania biegła z zakresu ochrony środowiska sporządziła opinię w przedmiocie skumulowanego oddziaływania elektrowni wiatrowych, dla których Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania decyzjami: z [...] maja 2008 r., znak: [...], z [...] kwietnia 2009 r, znak: [...], z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] oraz z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]. Opinia stwierdzająca brak kumulacji oddziaływań elektrowni wiatrowych została przedstawiona 1 marca 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ujętymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3082/15.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 881/17 oddalił skargę inwestora na decyzję z [...] sierpnia 2017 r. Od wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego została wniesiona skarga kasacyjna. Okoliczność ta nie stanowiła jednak przeszkody w wykonaniu decyzji z [...] sierpnia 2017 r. posiadającej przymiot ostateczności.

Następnie Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW na działce nr 81 w obrębie [...] w S. (wysokość zawieszenia wirnika /wież/ – około 110 m, średnica wirnika – około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości około 2,5 m).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że B Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. złożyła 9 sierpnia 2018 r. pismo, w podtrzymała swój wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Rozpatrując sprawę organ miał na względzie orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że stwierdzenie nieważności oznacza jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego samej decyzji. Natomiast czynności procesowe dokonane przez organ oraz strony przed podjęciem takiej decyzji pozostają w mocy. W sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw i wobec tego brak jest potrzeby ponownego opiniowania konieczności dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ wskazał, że w toku postępowania uwzględnił fakt braku kumulacji oddziaływań elektrowni wiatrowych, opierając się na opinii biegłej H.S. z 1 marca 2017 r. oraz "innych badaniach z 19 grudnia 2016 r. opracowanych przez Laboratorium Badawcze D", a sporządzonych na zlecenie inwestora i przedłożonych organowi 14 marca 2018 r. (kopia raportu nr [...] "Sprawozdanie z pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Farmę Wiatrową S.").

Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], na skutek odwołania J.L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję z [...] października 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji wskazał, że J.L. przysługuje status strony postępowania. Rozstrzygając sprawę organ powinien był dokonać ustaleń co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o obowiązujące przepisy i powinien był uwzględnić przy wydawaniu decyzji środowiskowej odległości wynikające z art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.i.e.w.".

Od decyzji z 22 listopada 2018 r. spółka A oraz B w upadłości Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. wniosły sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 15/19, sąd oddalił sprzeciwy potwierdzając prawidłowość decyzji z [...] listopada 2018 r.

Decyzją z [...] r., znak: [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. określił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, o których mowa w art. 84 ust. 1a u.u.i.ś.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że rozstrzygnięcie zostało wydane po uzyskaniu stosownych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (opinia z 13 marca 2020 r., znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej z uwagi na fakt zrealizowania przedsięwzięcia) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (opinia z 27 kwietnia 2020 r., znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej z uwagi na fakt zrealizowania przedsięwzięcia). Przeprowadzono także analizę akustyczną uwzględniającą kumulację oddziaływań 4 elektrowni wiatrowych, która nie wykazała przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu. Ponadto organ wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do badania spełnienia kryterium odległościowego elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 4 u.i.e.w., ponieważ inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego przed wejściem w życie u.i.e.w. Zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w. pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony w 2009 r., a od ponad 8 lat elektrownia jest użytkowana. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów skutkowałaby usunięciem wielu elektrowni wiatrowych.

Od decyzji tej odwołanie wniósł J.L., który zarzucił, że została wydana niezgodnie z aktualnym brzmieniem u.u.i.ś., a także u.i.e.w. W sprawie nie mają zastosowania art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w. Organ nie uzupełnił karty informacyjnej przedsięwzięcia zgodnie z art. 62a w związku z art. 63 u.u.i.ś. odnośnie wskazania przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem z uwzględnieniem dostępnych wyników innych ocen wpływu na środowisko przeprowadzonych na podstawie odrębnych przepisów. J.L. zwrócił uwagę na brak przydatności opinii organów specjalistycznych, ponieważ wskazują one, że opinie wydaje się dla przedsięwzięć planowanych, a nie zrealizowanych. Tym samym brak jest opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. W sprawie zachodzi konieczność sporządzenia raportu środowiskowego. W opinii dotyczącej kumulacji oddziaływań pominięto kwestię infradźwięków, migotania cienia, oddziaływania na krajobraz, dobra materialne, problemów w zakresie bezpieczeństwa, bilansu wodnego, wpływu na hodowlę zwierząt i produkcję roślinną, zanieczyszczenia powietrza aerozolami ze środków smarowych i olejów przepracowanych w fazie eksploatacji elektrowni. Brak jest informacji odnośnie wartości przyjętego współczynnika pochłaniania dźwięku przez powietrze. Sentencja decyzji jest nieadekwatna do stanu faktycznego, ponieważ zawiera zapisy wskazujące na konieczność uwzględnienia określonych wskazań w projekcie budowlanym. Tymczasem inwestycja została już zrealizowana. Konstrukcja decyzji potwierdza stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., że dla zrealizowanej inwestycji nie można przeprowadzić skutecznie postępowania środowiskowego, które doprowadziło do nieważności decyzji administracyjnej. Brak jest regulacji prawnych pozwalających na swoistą legalizację bezprawia budowlanego poprzez konwalidowanie wadliwego postępowania środowiskowego, które doprowadziło do nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem J.L., należało odmówić wydania decyzji środowiskowej.

Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje na konieczność uchylenia decyzji z [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na błędną interpretację przepisów u.i.e.w. skutkującą niezastosowaniem art. 4 u.i.e.w. Kwestia ta bezpośrednio wiąże się z możliwością ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W poprzedniej decyzji z [...] listopada 2018 r. organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 7 u.i.e.w. organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mają obowiązek uwzględniania odległości, o których mowa w art. 4 u.i.e.w. przy wydawaniu tych decyzji. Pomimo tego, że ustawa nie posiada przepisów przejściowych dotyczących postępowań środowiskowych wszczętych przed wejściem w życie ustawy, to przyjmuje się, w oparciu o zasadę legalizmu oraz działania nowego prawa wprost, że jej przepisy stosuje się do postępowań środowiskowych wszczętych przed 16 lipca 2016 r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji był zobowiązany do uwzględnienia przy wydawaniu decyzji środowiskowej odległości wynikających z art. 4 u.i.e.w. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.i.e.w. wskazanych odległości nie uwzględnia się jedynie w przypadku wydawania decyzji wymaganych do wykonania czynności określonych w ust. 1, tj. przeprowadzenia remontu oraz wykonywania innych czynności niezbędnych do prawidłowego użytkowania elektrowni, z wyłączeniem działań prowadzących do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko. Organ pierwszej instancji niesłusznie odwołuje się do postanowień art. 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w., wskazując, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony w 2009 r., a od ponad 8 lat elektrownia jest użytkowana. Nie wyłącza to bowiem konieczności uwzględnienia norm odległościowych przy wydawaniu obecnej decyzji środowiskowej. Przedmiotem postępowania jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie udzielenie pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć wskazaną kwestię, a dopiero w przypadku spełnienia norm odległościowych określonych w art. 4 u.i.e.w., wydać decyzję środowiskową zgodnie z przepisami u.u.i.ś. Ustalenia w sprawie powinny zostać dokonane w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia odpowiadającą wszystkim wymogom przewidzianym w art. 62a w związku z art. 63 u.u.i.ś. (nie ma obowiązku uzupełnienia karty złożonej przed 1 stycznia 2017 r. jeżeli posiada ona elementy wymagane wskazanym przepisem). Przedłożenie kompletnej karty jest obowiązkiem inwestora, a w razie stwierdzenia w niej braków organ powinien wezwać inwestora do ich usunięcia. Brak spełnienia wymogu odległościowego będzie skutkował koniecznością odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W ocenie organu drugiej instancji, decyzja organu pierwszej instancji nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach u.u.i.ś. Burmistrz Gminy i Miasta S. ograniczył się jedynie do zastosowania treści art. 84 ust. 1a u.u.i.ś. polegającego na określeniu warunków korzystania ze środowiska w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś.). oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowalnym (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c u.u.i.ś.). Organ nie orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z dyspozycją art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Ustalenie warunków i wymagań wymienionych w art. 84 ust. 1a u.u.i.ś. nie zastępuje wskazanego orzeczenia, a jedynie jest/może być skutkiem jego podjęcia. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiadała koniecznego rozstrzygnięcia przewidzianego wprost w art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Fakt, że organ pierwszej instancji wskazał w decyzji na konieczność uwzględnienia określonych warunków w projekcie budowlanym, w sytuacji kiedy inwestycja jest zrealizowana, wbrew zarzutowi skarżącego, nie stanowi uchybienia, skoro możliwość ich wskazania wynika jednoznacznie z art. 84 ust. 1a u.u.i.ś.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła o jej uchylenie w całości, rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 12, art. 15, art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej wydanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie sprawy merytorycznie, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 u.i.e.w. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej wobec uznania konieczności zastosowania przez organ regulacji u.i.e.w. w zakresie spełnienia wymogu odległościowego wynikającego z art. 4 u.i.e.w. (tj. warunku odległości 10H) jako naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy przepis ten stanowi przepis prawa materialnego;

3. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w. poprzez uznanie konieczności zastosowania przez organ regulacji u.i.e.w. w zakresie spełnienia warunku odległości 10H wynikającego z art. 4 u.i.e.w. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten znajdzie zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, podczas gdy prokonstytucyjna i prounijna wykładnia przepisów u.i.e.w., jak również wykładnia systemowa i celowościowa przepisów u.i.e.w., w tym art. 12 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 3a i 3b, a także art. 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w. prowadzą do wniosku, że skoro możliwe jest wydawanie nowych decyzji środowiskowych dla jeszcze niewybudowanych elektrowni, niespełniających warunku odległości 10H, to tym bardziej, mając na względzie racjonalność ustawodawcy, prawidłowe jest wydawanie decyzji środowiskowych dla przedsięwzięć już wybudowanych bez badania spełnienia warunku odległości 10H, co w konsekwencji oznacza, że w rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany do pominięcia warunku odległości 10H, a więc organ drugiej instancji nie był uprawniony do wydania z tego powodu decyzji kasacyjnej;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej z powodu niepełnego sformułowania rozstrzygnięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] r., w sytuacji gdy z treści całej decyzji – sentencji oraz jej uzasadnienia wynika, że organ orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ drugiej instancji winien był "uzupełnić" sentencję rozstrzygnięcia wydając decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", o ile ustawa nie stanowi inaczej, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20).

W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a. Dodać należy, że w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, wstrzymano przyjmowanie interesantów przez pracowników Wydziału Informacji Sądowej i wstrzymano przyjmowanie interesantów w Czytelni Akt. Nie jest zatem obecnie możliwe rozpoznanie sprawy na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznania sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ, zaś rolą sądu jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 519/21). Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3 p.p.s.a. w sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. wymieniającego podmioty, które mogą wystąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników postępowania. Z treści art. 64b § 3 p.p.s.a. w sposób niewątpliwy wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym obejmuje zarówno uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a), jak i innych uczestników (art. 33 § 2). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym na skutek wniesienia sprzeciwu przez jednego z uczestników postępowania administracyjnego, nie uczestniczą pozostali jego uczestnicy, których interesy mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniesienie sprzeciwu tylko przez jedną ze stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym spowoduje, że pozostałe strony (strona), które nie wniosły tego środka zaskarżenia, gdyż wydana decyzja uwzględniła ich żądanie, pozbawione są możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, mimo że sąd ten rozstrzygnie w istocie także o sytuacji prawnej wyłączonych podmiotów. Dalszą konsekwencją rozważanego unormowania będzie pozbawienie "wyłączonych podmiotów" możliwości wniesienia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi kasacyjnej. (por. A. Kabat w B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 64b, LEX/el. 2019). Sąd rozpoznający sprawę na skutek wniesienia sprzeciwu przez jedną ze stron postępowania administracyjnego o spornych interesach, tak jak to niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, zobowiązany jest więc również uwzględnić, że wydając wyrok rozstrzyga o sytuacji prawnej podmiotów wyłączonych od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w niniejszej sprawie J.L.), które nie mają możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a).

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 935/20).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy(art. 136 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2009 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] sierpnia 2017 r. Decyzje te stanowiły następstwo oceny prawnej sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3082/15. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny za niewątpliwe uznał, że cztery elektrownie wiatrowe są usytuowane w takich odległościach od siebie, że już na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istniały podstawy do przyjęcia, że może dojść do kumulacji oddziaływania na co wskazywał – w postępowaniu nieważnościowym – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 139/13 oddalając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 843/12 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Burmistrz Gminy i Miasta S. wadliwie przeprowadził procedurę poprzedzającą wydanie decyzji środowiskowej ponieważ już we wstępnej fazie prowadzonego postępowania, zwracając się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., jak i Starosty [...] o wyrażenie stanowiska w przedmiocie tego czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wbrew treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś., obligującej organ do uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie nie poinformował powyższych organów o trzech identycznych wnioskach złożonych przez B Sp. z o.o. z siedzibą w Inowrocławiu dotyczących realizacji elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach i jednej już istniejącej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na nieruchomości sąsiedniej (działki nr ew. 82, 81, 78, 64 i 89). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., jak i Starosta [...] nie oceniały więc kumulacji oddziaływania wszystkich czterech elektrowni wiatrowych. Nie trzeba posiadać wiadomości specjalnych, aby stwierdzić, że odmienna będzie ocena odziaływania na środowisko jednej elektrowni wiatrowej odmienna zaś ocena kumulacji odziaływania czterech elektrowni wiatrowych. Rozpatrując sprawę należało wziąć pod uwagę oddziaływanie wytwarzane przez cztery elektrownie łącznie, nie zaś każdej z osobna w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Tym bardziej, że w zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. W wyroku z 22 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. jednoznacznie nakłada na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek uwzględnienia łącznie następujących uwarunkowań: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Tymczasem kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na działkach ew. nr 69, 98, 99 cz. 90, 81,82, 78, 64 i 89 nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta S., co stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu.

Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2017 r. i z [...] sierpnia 2017 r. również podlegały kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Prawomocnym wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 881/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącej. Następnie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1778/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku z 14 marca 2018 r.

W wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1778/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił związanie organu oraz sądu kontrolującego decyzję oceną sformułowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3082/15, co do tego, że brak przeprowadzenia badania kumulowania się przedsięwzięć stanowi rażące naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.u.i.ś.

Należy również wskazać, że prawomocnym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 15/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw skarżącej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2018 r.

W decyzji tej organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.u.i.ś. w obecnie obowiązującym brzmieniu. Okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r. powoduje konieczność ponownego zaopiniowania zasadności przeprowadzenia pełnego postępowania środowiskowego. W decyzji z [...] listopada 2018 r. organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 6 pkt 7 u.i.e.w. organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mają obowiązek uwzględniania odległości, o których mowa w art. 4 u.i.e.w. przy wydawaniu tych decyzji. Pomimo tego, że ustawa nie posiada przepisów przejściowych dotyczących postępowań środowiskowych wszczętych przed wejściem w życie ustawy, to przyjmuje się, w oparciu o zasadę legalizmu oraz działania nowego prawa wprost, że jej przepisy stosuje się do postępowań środowiskowych wszczętych przed 16 lipca 2016 r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji był zobowiązany do uwzględnienia przy wydawaniu decyzji środowiskowej odległości wynikających z art. 4 u.i.e.w. Zgodnie z art 12 ust. 2 u.i.e.w. wskazanych odległości nie uwzględnia się jedynie w przypadku wydawania decyzji wymaganych do wykonania czynności określonych w ust. 1, tj. przeprowadzenia remontu oraz wykonywania innych czynności niezbędnych do prawidłowego użytkowania elektrowni, z wyłączeniem działań prowadzących do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko.

Stanowisko to organ drugiej instancji podtrzymał w zaskarżonej decyzji, zaś we wniesionym do sądu sprzeciwie sformułowane w nim zarzuty koncentrują się na kwestionowaniu tego stanowiska. Skarżąca łączy bowiem zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. z naruszeniem art. 4 u.i.e.w. (minimalne odległości elektrowni wiatrowej od budynków mieszkalnych) oraz art. 12 u.i.ew. (elektrownie wiatrowe nie spełniające wymogów określonych w art. 4) i art. 13 u.i.ew. (przepis przejściowy dotyczący pozwoleń na budowę, postępowań w przedmiocie pozwoleń na budowę i zgłoszenia budowy). W uzasadnieniu skargi natomiast wprost domaga się rozstrzygnięcia wątpliwości co do zgodności przepisów u.i.e.w. i ich interpretacji przez organ drugiej instancji z Konstytucją oraz prawem UE (str. 10 skargi pkt 35). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie zatem jest dokonana w tej sprawie przez organ drugiej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego, która ukierunkowuje postępowanie prowadzone przez organy administracji.

W prawomocnym wyroku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 15/19 sąd już jednak wyjaśnił, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). Jeszcze raz wskazać należy, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jej kontrola ma charakter wyłącznie formalny, a sąd może badać wyłącznie, czy zostały spełnione wymogi do zastosowania tego przepisu (art. 64e p.p.s.a.) i nie może formułować końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy. Sąd rozpoznający sprawę na skutek wniesienia sprzeciwu przez jedną ze stron postępowania administracyjnego o spornych interesach zobowiązany jest również uwzględnić, że wydając wyrok rozstrzyga o sytuacji prawnej podmiotów wyłączonych od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w niniejszej sprawie J.L.), które nie mają możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. Sformułowanie przez sąd takiej oceny, co do prawidłowości dokonanej przez organ drugiej instancji wykładni przepisów u.i.e.w., a zwłaszcza zgodnie z żądaniem skarżącej, niewątpliwie oznaczałoby rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej J.L., który jest wyłączony od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie i naruszałoby zasadę równości. Sąd nie może zatem uwzględnić zawartego w sprzeciwie żądania rozstrzygać wątpliwości co do zgodności u.i.e.w. i ich interpretacji przez organ drugiej instancji z Konstytucją oraz prawem UE, jak domaga się tego w sprzeciwie skarżąca. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może służyć rozstrzyganiu tego rodzaju kwestii z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądowej, o czym wyraźnie stanowi powołany wyżej art. 64e p.p.s.a.

Nie mniej jednak sąd zwraca uwagę na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organu i sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych obu instancji wydanych w tej sprawie począwszy od wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12. Podkreślić należy, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia było rażące naruszenie prawa – art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. wyrażające się w zaniechaniu zbadania przez organ pierwszej instancji kumulacji oddziaływania czterech elektrowni wiatrowych. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2017 r. jest, że decyzja ta jest nieważna od chwili jej wydania ex tunc, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r. ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby decyzja ta nigdy nie została wydana i nigdy nie było jej w obrocie prawnym. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r. niewątpliwie jest więc konieczność ponownego rozpoznania wniosku z 3 lutego 2009 r., a więc niewątpliwie złożonego przed 16 lipca 2016 r. (data wejścia w życie u.i.e.w.). Nie można także uznać, że sprawa ta została ostatecznie zakończona przed tą datą. Wejście w życie u.i.e.w. nie ma wpływu na właściwość organów, co wynika z przepisu intertemporalnego art. 16 ust. 2 u.i.e.w., zgodnie z którym sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że ustawodawca w odniesieniu do wszczętych postępowań w sprawie wydania decyzji środowiskowych przewidział jedynie, że postępowania w tym przedmiocie będą prowadzone przez dotychczasowe organy, ale nie przewidział, że będą prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Postępowanie powinno być więc prowadzone przez właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a organem odwoławczym powinno być właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Oba te organy należy więc uznać, za "organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", o których stanowi art. 6 pkt 7 i art. 15 ust. 3 u.i.e.w. Żaden z tych przepisów nie zastrzega bowiem, że jego zastosowanie możliwe jest tylko przez organy właściwe w zmienionym stanie prawnym. Zgodnie z art. 6 pkt 7 u.i.e.w. odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach – przy wydawaniu tych decyzji. Przepisy art. 4, art. 6 pkt 7 i art. 15 ust. 3 u.i.e.w. wobec braku regulacji intertemporalnych w tym zakresie, mają zatem zastosowanie również do postępowań wszczętych przed datą wejścia w życie u.i.e.w. Przepis art. 13 ust. 3 u.i.e.w. stanowiący, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych dotyczy natomiast odrębnego postępowania prowadzonego w innym przedmiocie i na innej podstawie prawnej. Nie ma zatem zastosowania w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Dodać trzeba, że w trakcie postępowania przed organami administracji oraz postępowań przed sądami administracyjnymi J.L. wskazywał, że stanowiąca jego własność działka nr o nr. ewid. 96, znajduje się w odległości około 160 m od działki nr ewid. 98, na której znajduje się wiatrak, natomiast należące do niego działki o nr. ewid. 100/1, 102/2, 103/3 i 139 położone są w odległości około 600 m i około 400 m od działek nr ewid. 81 i 82, na których także znajdują się wiatraki, wobec czego położone są w zasięgu ich oddziaływania.

Należy również wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany i w zasadzie prezentowany jednolicie jest pogląd o dopuszczalności wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia (por. np. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., II OSK 1063/15; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13; z 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11; z 23 maja 2014 r., II OSK 3013/12; z 14 listopada 2013 r., II OSK 1342/12).

Z tych względów sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w sprzeciwie, co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nie doszło bowiem do naruszenia art 138 § 2 k.p.a., skoro organ drugiej instancji dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 12, art. 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w. niż oczekiwała tego skarżąca, a wskazania organu drugiej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji niewątpliwie pozostają w ścisłym związku z rozumieniem przez organ drugiej instancji przepisów prawa materialnego. Przedstawiona przez organ drugiej instancji wykładnia przepisów u.i.e.w. natomiast wskazuje na konieczność wyjaśnienia kwestii spełnienia norm odległościowych określonych w art. 4 u.i.e.w. w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia i zbadania jej kompletności oraz ewentualnego jej uzupełnienia, jeżeli nie odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 62a w związku z art. 63 u.u.i.ś. Sąd jednak zwraca przy tym uwagę, na konieczność dokonania przez organy administracji wykładni przepisów u.i.e.w. z uwzględnieniem wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 28 maja 2020 r. wydanego w sprawie C-727/11 stanowiącym odpowiedź na pytanie prejudycjalne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 337/17. W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego należy interpretować w ten sposób, że wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który jest objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego. Artykuł 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie ustanawiające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie należy do przepisów, które uzależniają podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego, zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami, które to przepisy państwo członkowskie winno notyfikować Komisji Europejskiej zgodnie z art. 15 ust. 7 tej dyrektywy. Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w wersji zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, jeśli to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest więc znaczny. W tej sytuacji kwestia wskazania przez organ drugiej instancji, że decyzja organu pierwszej instancji nie posiada koniecznego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. i zaniechanie "uzupełnienia" tej decyzji poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, jak zarzuca skarżąca, nie ma istotnego znaczenia. Skoro bowiem organ drugiej instancji dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego i w konsekwencji tego uchylił decyzję organu pierwszej instancji, to nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej i orzec o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z art. 84 ust. 1 u.u.i.s. wynika poza tym, że stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjnym elementem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny i nie może zostać uwzględniony.

Wobec tego sąd, na podstawie art. 64e w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

dc