II SA/Łd 1015/17

Dnia 14 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę. LS

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – w skrócie: "k.p.a" – po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...], nr [...], odmawiającej uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu - a ściślej kontynuacji wydobywania gliny (surowca ilastego ceramiki budowlanej) oraz kopaliny towarzyszącej - piasku ze złoża A położonego w m. Z. dz. nr 1986, 1987/2 gmina Z. powiat [...], województwo [...] na powierzchni całkowitej 1,2 ha (w obszarze przewidzianym do zagospodarowania ok. 0,8 ha - dz. nr 1986)" – w pkt 1 uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości; w pkt 2 orzekło o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu - a ściślej - kontynuacji wydobywania gliny (surowca ilastego ceramiki budowlanej) oraz kopaliny towarzyszącej - piasku ze złoża A położonego w m. Z. dz. nr 1986,1987/2 gmina Z. powiat [...], województwo [...] na powierzchni całkowitej 1,2 ha (w obszarze przewidzianym do zagospodarowania ok. 0,8 ha - dz. nr 1986)".

Kolegium wyjaśniło, że wymienioną wyżej decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r., poz. 1405) – zwanej dalej: "u.o.ś." – organ I instancji odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] wpłynął wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Przedłożony dokument został zweryfikowany, przygotowany został wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 20 maja 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 200, poz. [...]) dla działek, na których planowane jest przedsięwzięcie. Ustalono, że przedmiotowe przedsięwzięcie zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71) zakwalifikowane jest jako wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a), na terenie gruntów leśnych lub w odległości nie większej niż 100 m od nich, w odległości nie większej niż 250 m od terenów, o których mowa wart. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli w odległości nie większej niż 0,5 km od miejsca planowanego wydobywania kopalin metodą odkrywkową znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową. W związku z tym stwierdzono, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz sporządzenie raportu oceny oddziaływania na środowisko w takim przypadku jest fakultatywne.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zawiadomieniem i obwieszczeniem z dnia [...], znak [...], wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, o czym zawiadomiono wszystkie strony postępowania. W obwieszczeniu, na podstawie art. 33 ust. 1 u.o.ś. poinformowano społeczeństwo, podając do publicznej wiadomości, że wpłynął wniosek P.P.H.U. A o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Równocześnie w obwieszczeniu poinformowano, że strony postępowania oraz zainteresowane podmioty zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 10 k.p.a. mają prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, mogą zatem zapoznać się z wnioskiem inwestora oraz "Kartą informacyjną przedsięwzięcia", a także składać uwagi i wnioski dotyczące przedsięwzięcia w terminie 30 dni. Ogłoszenie umieszczono na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Z. oraz na tablicy ogłoszeń tego urzędu w dniu 25 kwietnia 2017r. oraz przekazano sołtysowi miejscowości Z. w celu zamieszczenia na sołeckich tablicach ogłoszeń.

Działając na podstawie art. 63 i art. 64. ust. 1 u.o.ś. organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (dalej RDOŚ) oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS) o wyrażenie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a także w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - o wskazanie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem znak [...] z dnia [...] PPIS poinformował, iż planowane przedsięwzięcie wymienione jest w art. 72 ust. 1 pkt 4 u.o.ś. i w związku z tym nie podlega opiniowaniu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast RDOŚ, po analizie karty informacyjnej przedsięwzięcia wraz z jej uzupełnieniami, pismem z dnia [...], znak: [...] uznał, że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, wskazując równocześnie, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne pod względem lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii RDOŚ realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem z przekazanego wyrysu z m.p.z.p. wynika, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w obrębie jednostki oznaczonej symbolem R, która zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 20 wypisu z m.p.z.p. przeznaczona jest wyłącznie jako tereny produkcji rolniczej (tereny upraw polowych i ogrodniczych) z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej i urządzeń melioracji wodnej, zaś § 8 pkt 12 wskazuje, że w zakresie terenów upraw polowych oznaczonych na rysunku planu symbolem R dopuszcza się realizację zabudowy zagrodowej, a dla istniejącej - jej rozbudowę i przebudowę. Na załączonym wyrysie zaznaczono szrafurą i symbolem Pe tereny obszaru udokumentowanego złoża. W obrębie tego obszaru zlokalizowane są takie jednostki planistyczne jak: R - tereny produkcji rolniczej (tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej i urządzeń melioracji wodnej); RZ - tereny łąk i pastwisk; 1PE - tereny eksploatacji złóż surowców naturalnych; 2PE - tereny eksploatacji złóż surowców naturalnych, itp. Jak wynika z zapisów m.p.z.p., jakkolwiek udokumentowane złoże (Pe) występuje na obszarze objętym wnioskiem, to jednak jego eksploatacja możliwa jest wyłącznie na terenie jednostek planistycznych oznaczonych w planie symbolem PE. Oznacza to również, że na obszarze jednostek planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem R dopuszczone jest wyłącznie zagospodarowanie określone w § 8 pkt 12 uchwały, tj. tereny upraw polowych z dopuszczeniem realizacji zabudowy siedliskowej i urządzeń wodnych, a dla istniejącej - jej rozbudowę i przebudowę. Obowiązuje również zakaz lokalizacji obiektów przemysłowych, składowych i rzemiosła uciążliwego. Wobec powyższego stwierdzono, że lokalizacja eksploatacji kopaliny w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem R jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego RDOŚ wyjaśnił, że stosownie do art. 80 ust. 2 u.o.ś. na organ podejmujący decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nałożony jest rygor, że planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że planowana działalność na danym terenie winna być zgodna, identyczna z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym. Nie ma możliwości zgody i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na: usytuowanie przedmiotowego przedsięwzięcia na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak możliwości uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym - opierając się na art. 81 ust. 1 u.o.ś. Inwestor nie przewidział w opracowaniu alternatywnych wariantów przedsięwzięcia, brak możliwości zawarcia w niniejszym postanowieniu klauzuli o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, jako warunku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z zapisami zawartymi w karcie informacyjnej przedmiotowe przedsięwzięcie związane będzie z wydobywaniem kopalin sposobem odkrywkowym. Tego typu inwestycja stanowić będzie konkretne rozwiązania dotyczące środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Prace przygotowawcze i wydobywcze powinny być odpowiednio uwarunkowane w uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie, na którym planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie dopuszczają wydobywania kopalin. Teren planowanego przedsięwzięcia w obrębie działki nr ewid. 1986 obręb [...] zlokalizowany jest jako R - tereny produkcji rolniczej (tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej i urządzeń melioracji wodnej) na terenie jednostki Pe oznaczającej tereny obszaru udokumentowanego złoża surowców naturalnych. Nie są to tereny eksploatacji złóż surowców naturalnych, co skutkuje brakiem możliwości określenia warunków realizacji planowanej inwestycji w postanowieniu uzgadniającym. Wydanie takiego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Dalej wyjaśniono, że na terenie Gminy Z. bardzo rozwinięty był przemysł związany z wydobywaniem gliny i produkcją cegieł. W związku z tym w latach dziewięćdziesiątych przedsiębiorcy zajmujący się daną branżą przemysłu wykonali na swój koszt badania geologiczne mające na celu udokumentowanie złóż surowca naturalnego - gliny. Po wykonanych badaniach Urząd Wojewódzki, wówczas w P., zgłosił miejsca występowania surowców naturalnych celem objęcia ich ochroną zgodnie z obowiązującymi przepisami. Gmina Z. przystąpiła wówczas do ujęcia udokumentowanych złóż surowców naturalnych w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie w 2004r. miejsca występowania złóż zatwierdzone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działania takie miały jedynie na celu zabezpieczenie miejsc, w których występują surowce naturalne, nie dają one jednak uprawnień do ich wydobywania. Aby wydobywanie kopaliny było możliwe należałoby przeprowadzić procedurę mającą na celu zmianę obecnego m.p.z.p. polegającą na przekształceniu wnioskowanych terenów z terenów udokumentowanych złóż surowców naturalnych (jednostka planistyczna Pe) na tereny eksploatacji złóż surowców naturalnych (jednostka planistyczna PE).

Podkreślono, że w przedmiotowym przypadku, biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia określoną w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, ocena z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska nie może być dokonana, gdyż brak jest możliwości wykonania warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto określenie warunków realizacji przedsięwzięcia stanowić będzie rażące naruszenie prawa, które przeniesione do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skutkować może stwierdzeniem jej nieważności. Z treści art. 80 ust. 2 ustawy u.o.ś. wynika wprost, że planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza że przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania winno być identyczne z planowaną działalnością na tym terenie. Nie wystarczające jest stwierdzenie braku sprzeczności planowanej lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem taka interpretacja art. 80 ust. 2 byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu. Prowadziłaby bowiem do niczym nie uzasadnionej i nadmiernej swobody interpretacji przepisów miejscowych planów zagospodarowania. Prowadzenie określonej działalności na danym terenie objętym ustaleniami planu, a zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu oznacza, że planowana działalność na danym terenie musi odpowiadać przeznaczeniu danego terenu określonego w planie. Powyższe jednoznacznie wskazuje na zidentyfikowaną niezgodność zapisów m.p.z.p.

z projektowaną inwestycją i naruszenie ustaleń m.p.z.p. w odniesieniu do planowanej lokalizacji przedsięwzięcia w kontekście zastosowania art. 80 ust. 2 i 3 u.o.ś. Treść art. 80 u.o.ś. stanowi, że o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza zgodność danego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego i nienaruszanie ustaleń tego planu poprzez planowaną lokalizację przedsięwzięcia. W przypadku braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami m.p.z.p. organ I instancji nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji. W myśl powyższego przepisu o wydaniu pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, czy też uzgodnień.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia zgodnie z art. 21 i art. 33 u.o.ś. zapewniony został udział społeczeństwa w tym postępowaniu. Podano do publicznej wiadomości na stronie Urzędu Miejskiego w Z., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Z. oraz na ogłoszeniowych tablicach sołeckich w miejscowości Z.. Za pośrednictwem sołtysa zamieszczane były dane o wniosku o wydanie decyzji, dane o karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Wyznaczono termin 30 dni na składanie uwag i wniosków. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski dotyczące planowanej inwestycji. Również nie stwierdzono, aby organizacje ekologiczne zgłosiły chęć uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. C. zarzucił naruszenie:

- art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, w związku z nieustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu tymczasowego zagospodarowania, tereny na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem;

- art. 80 ust. 2 u.o.ś. poprzez jego zastosowanie i odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie w czasie wykorzystywania przedmiotowego terenu w sposób przewidziany w planowanym przedsięwzięciu, co skutkuje możliwością wykorzystywania tego terenu w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do kontynuacji przedsięwzięcia (przedłużenia istniejącej koncesji), o którym mowa w decyzji. Pierwotne podjęcie przez skarżącego ww. przedsięwzięcia nastąpiło na skutek spełnienia wymaganych prawem warunków oraz uzyskania decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopalin w 2002r. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na jakim umiejscowione zostało to przedsięwzięcie, nastąpiło w 2004r., a zatem 2 lata po uzyskaniu przez skarżącego decyzji zezwalających na podjęcie przedsięwzięcia. Z kolei z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten koresponduje z treścią art. 15 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania. Celem przepisu art. 35 jest faktyczne umożliwienie podmiotom - wobec niezależnej od nich zmiany funkcji terenu - kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Ustalenie sposobów tymczasowego zagospodarowania terenów jest zasadne, gdy jest on inny niż funkcja ustalona w planie. W ocenie odwołującego się zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Podkreślono jednocześnie, że przepis art. 35 nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem. Zatem uchwalenie planu miejscowego, zmieniającego przeznaczenie nieruchomości, wykorzystywanej dotąd na określone cele, bez zrealizowania wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku wskazania terminu tymczasowego zagospodarowania terenu powoduje, iż brak jest podstawy prawnej do ograniczenia uprawnień przysługujących podmiotom, użytkującym nieruchomość w dotychczasowy sposób, dopuszczalny przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zdaniem odwołującego się, nie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ art. 80 ust. 2 u.o.ś., a w następstwie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie w czasie wykorzystywania przedmiotowego terenu w sposób przewidziany w planowanym przedsięwzięciu, co skutkuje możliwością wykorzystywania tego terenu w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z tym planem.

Organ II instancji wskazał, że w świetle art. 80 ust. 2 u.o.ś. podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organ gminy wskazał na niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia 20 maja 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. obejmującego cały obszar miasta i gminy (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 200, poz. [...] z późn. zm.). Podobnie wypowiedział się w sprawie RDOŚ wyrażając opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pismo z dnia [...], znak [...]).

Organ odwoławczy podniósł, że według organu pierwszej instancji teren planowanego przedsięwzięcia w obrębie działki nr ewid. 1986 obręb [...] zlokalizowany jest jako R - tereny produkcji rolniczej (tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej i urządzeń melioracji wodnej) na terenie jednostki Pe oznaczającej tereny obszaru udokumentowanego złoża surowców naturalnych. Nie są to tereny eksploatacji złóż surowców naturalnych, co skutkuje brakiem możliwości określenia warunków realizacji planowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji jest zasadne. Jak bowiem wynika z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ozn. nr ewid. 1987/2, obręb [...], na głębokości do 90 m od drogi powiatowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 15 KP(Z) znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 5MN, dla której plan ustala przeznaczenie podstawowe terenu jako niską zabudowę o funkcji mieszkaniowej i zagrodowej oraz przeznaczenie uzupełniające jako funkcję usługowo-handlową; na pozostałym terenie (powyżej 90 m od drogi) są to tereny produkcji rolniczej (oznaczone symbolem R) oraz udokumentowane złożach surowców naturalnych (oznaczone symbolem Pe). Z kolei działka ozn. nr ewid. 1986 znajduje się: w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem R, która zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 20 uchwały przeznaczona jest wyłącznie jako tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, urządzeń melioracji wodnych (w wyznaczonej strefie ochronnej od istniejących i projektowanych linii energetycznych obowiązuje zakaz zabudowy); w przepisach szczegółowych obowiązujących dla całego obszaru opracowania (rozdział II uchwały), w § 8 pkt 12) zapisano, że w zakresie terenów upraw polowych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się: a) dopuszczenie realizacji zabudowy zagrodowej z wyłączeniem terenu w pasach ochronnych określonych w § 8 pkt 5; b) dla istniejącej zabudowy siedliskowej rozproszonej dopuszcza się rozbudowę, przebudowę; obowiązuje zakaz wydzielania działek pod budownictwo mieszkaniowe; c) dopuszczenie realizacji urządzeń związanych z regulacją stosunków wodnych, ujęć wodnych dla potrzeb rolnictwa, gospodarki komunalnej; d) zakaz lokalizacji obiektów przemysłowych, składowych, rzemiosła uciążliwego oraz w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem Pe oznaczającej obszary udokumentowane złoża.

Organ odwoławczy przypomniał, że planowane przedsięwzięcie dotyczy wydobycia gliny (surowca ilastego ceramiki budowlanej) oraz kopaliny towarzyszącej (piasku) ze złoża A. Tereny, które w planie przewidziane są do eksploatacji złóż surowców naturalnych, oznaczone zostały na rysunku planu symbolem PE. Na terenie wsi Z. występują takie tereny oznaczone na planie symbolem 1PE, 2PE, 3PE i 4PE. Teren działek ozn. nr ewid. 1986 i 1987/2 nie znajduje się na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. do eksploatacji surowców naturalnych. W tej sytuacji odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia jest uzasadniona.

Kolegium podkreśliło także, że na ocenę podjętego rozstrzygnięcia nie ma wpływu okoliczność, że inwestor prowadzi na terenie złoża A eksploatację surowców naturalnych na podstawie koncesji udzielonej przez Starostę [...] decyzją z dnia [...], znak [...], której termin ważności upłynął z dniem [...]. Niniejsze postępowanie dotyczy wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu surowców naturalnych ze złoża A, a zatem organ I instancji obowiązany był do oceny tego wniosku na gruncie prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, w tym w szczególności zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.ś.).

W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie mógł mieć także zastosowania przepis art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zdaniem Kolegium powyższy przepis, pomimo zmiany przeznaczenia terenu, na którym skarżący prowadzi działalność, umożliwiał inwestorowi eksploatację złoża naturalnego A na podstawie koncesji udzielonej przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] do czasu utraty terminu ważności tej koncesji, czyli do dnia [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało jednak uchylić

i orzec co do istoty sprawy, ponieważ sentencja tej decyzji dotyczy odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu - a ściślej kontynuacji wydobywania gliny (surowca ilastego ceramiki budowlanej) oraz kopaliny towarzyszącej - piasku ze złoża A położonego w m. Z. dz. nr 1986, 1987/2 gmina Z. powiat [...], województwo [...] na powierzchni całkowitej 1,2 ha (w obszarze przewidzianym do zagospodarowania ok. 0,8 ha - dz. nr 1986)". Wójt Gminy Z. jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.ś.), a nie organem uzgadniającym. Zatem w przypadku stwierdzenia niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien orzec o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań. Zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić i orzec o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu - a ściślej kontynuacji wydobywania gliny (surowca ilastego ceramiki budowlanej) oraz kopaliny towarzyszącej - piasku ze złoża A położonego w m. Z. dz. nr 1986, 1987/2 gmina Z. powiat [...], województwo [...] na powierzchni całkowitej 1,2 ha (w obszarze przewidzianym do zagospodarowania ok. 0,8 ha - dz. nr 1986)".

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył M. C., zarzucając naruszenie:

1. art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, w związku z nieustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu tymczasowego zagospodarowania, tereny, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem;

2. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego zastosowanie i odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie w czasie wykorzystywania przedmiotowego terenu w sposób przewidziany w planowanym przedsięwzięciu, co skutkuje możliwością wykorzystywania tego terenu w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającą na nie wyczerpującym rozpatrzeniu

i ocenie całego materiału dowodowego;

4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i brak odniesienia się do zarzutów skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok: NSA z dnia 26 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2628/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 829/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są jednoznaczne i wynika z nich, że nie wszystkie tereny, na których znajdują się udokumentowane złoża surowców naturalnych (oznaczone na rysunku planu jako "Pe"), zostały przewidziane do eksploatacji tych złóż. Tereny, o których mowa oznaczone zostały na rysunku planu symbolem "PE", a na terenie wsi Z. jest ich kilka (1PE, 2PE, 3PE i 4PE). Tymczasem zamierzone przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie działek ozn. nr ewid. 1986 i 1987/2, dla których obowiązujący plan miejscowy ustalił przeznaczenie R, czyli tereny produkcji rolniczej (tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej i urządzeń melioracji wodnej) oraz 5MN, na której można realizować wyłącznie niską zabudowę o funkcji mieszkaniowej i zagrodowej, a także funkcję usługowo-handlową jako funkcję uzupełniającą. Tym samym teren planowanego przedsięwzięcia nie znajduje się na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do eksploatacji surowców naturalnych.

W związku z powyższym uprawnione było stanowisko organów administracji, że niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obligowała do wydania decyzji negatywnej. Podzielić przy tym należy stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności zreformowania rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez uchylenie decyzji odmawiającej uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i zastąpienie jej decyzją o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Oczywistym jest bowiem, że Burmistrz Z. nie był w niniejszej sprawie organem uzgadniającym, tylko organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika wprost z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.ś.

Na ocenę braku zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu – w najmniejszym nawet stopniu – fakt, że skarżący rozpoczął działalność polegającą na wydobywaniu surowca naturalnego jeszcze przed uchwaleniem tego planu. Powołany przez skarżącego art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma przeto inne znaczenie. Zgodnie bowiem z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis nie zmienia jednak przeznaczenia terenu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo, że jest on niezgodny z obowiązującym planem. Ponieważ w obowiązującym planie nie przewidziano tymczasowego zagospodarowania terenu, skarżący miał prawo kontynuować swoją działalność wydobywczą na podstawie uzyskanej koncesji. Jednak z chwilą upływu terminu, na jaki koncesja została wydana, dotychczasowy sposób wykorzystania terenu zakończył się. Zatem każde kolejne działanie wymagające uzyskania zgody od organów państwowych (w tym również decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), należy traktować jako nowe przedsięwzięcie, co wiąże się z obowiązkiem dostosowania inwestora do uwarunkowań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeciwna interpretacja omawianego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć z powołaniem się na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu. Wówczas tworzenie planów dla terenów już zagospodarowanych byłoby iluzoryczne (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1964/16 oraz z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2112/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ II instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W działaniu organu nie sposób dopatrzeć się zatem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił także, dlaczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmuszony był uchylić decyzję organu I instancji i rozstrzygnąć sprawę na nowo.

W związku z tym sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

M.K.