II SA/Kr 376/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 lutego 2025 r., znak: SKO.PW/4171/1/2025 w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego K. P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. P. (dalej: Skarżący) jest właścicielem położonej w B. działki nr ewid. [...] obręb 4, na której to działce znajduje się m.in. budynek mieszkalny. Działka Skarżącego graniczy z działką nr [...] będącej własnością N. G..

Burmistrz Miasta Bochnia (dalej: Burmistrz, Organ I instancji) decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. nr GKIŚ.6331.2.2019 działając na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 1, 10, 77 i art. 104 K.p.a. odmówił nałożenia na N. G. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego działki nr [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Skarżący zaskarżył tę decyzję, a jego odwołanie zostało uwzględnione na skutek konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ I instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy zlecił biegłemu M. G. (dalej: biegły) sporządzenie opinii.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. organ I instancji ponownie odmówił nałożenia na N. G. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego gruntu stanowiącego jej własność oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ przy wydawaniu decyzji wykorzystał sporządzoną w sprawię opinię biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: Kolegium, Organ II instancji) decyzją z dnia 20 października 2021 r. nr SKO.PW/4171/32/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną przez Skarżącego decyzję Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 19/22 uwzględnił skargę Skarżącego i uchylił decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż opinia biegłego M. G. jest nieprzydatna w sprawie, niepełna, niewiarygodna, a miejscami niecelowa i niepoważna. Sąd uchylając zaskarżone decyzje zobowiązał Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do ponowienia dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Organ I instancji, zwrócił się do tego samego biegłego o wydanie kolejnej opinii w sprawie (pomimo zarzutów do jego poprzedniej opinii). Decyzja wydana kolejny raz przez Organ I instancji ponownie była negatywna, co skutkowało jej zaskarżeniem i wszczęciem postępowania odwoławczego, w którym Organ II instancji zwrócił się do biegłego o uzupełnienie opinii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 20 października 2023 r. nr SKO.PW/4171/32/2021 uchyliło decyzję Organu I instancji i sprawa po raz kolejny została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wykonana przez biegłego opinia jest niepełna i sprzeczna z wyjaśnieniami tego biegłego (wyjaśnienia biegły złożył na piśmie na wezwanie Kolegium). Organ II instancji uznał, że koniecznym jest uzupełnienie opinii.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta Bochnia w dniu 12 listopada 2024 roku wydał decyzję odmowną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO.PW/4171/1/2025 utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez: (i) brak zbadania przez Organ i uwzględnienia przez niego z urzędu okoliczności uzasadniających wyłączenie biegłego, tj. okoliczności, że biegły wydał wcześniejsze opinie do uchylonych decyzji w sprawie, (ii) brak uwzględnienia przez Organ, że główną przesłanką uchylenia wcześniejszych decyzji w sprawie było bezkrytyczne oparcie się przez organy na nierzetelnej opinii biegłego, (iii) pominięcie konieczności sporządzenia opinii przez innego biegłego;

b) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niekompletne zgromadzenie i niedogłębne zbadanie materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego, w szczególności przez: (i) bezkrytyczne oparcie się Organu na ustaleniach i wnioskach biegłego, mimo że sporządzone przez niego w toku postępowania opinie były nierzetelne i niewiarygodne, (ii) pominięcie dowodów dotyczących realizacji inwestycji na działce nr [...], tj. legalności dokonanych prac i ich dopuszczenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, mimo zasadności ich uwzględnienia, (iii) błędne przyjęcie za biegłym, że to w szczególności ekstremalne zjawiska pogodowe tj. nawalne i gwałtowne deszcze, są przyczyną kierowania wód w stronę działki nr [...] (dalej: "Działka Skarżącego"), a dokładniej budynku mieszkalnego i jego zamakania, kiedy przedstawione przez Skarżącego dowody jednoznacznie wskazują, że nawet mimo wybudowania odwodnienia liniowego w 2020 roku na Działkę Skarżącego nadal przedostają się duże masy wody z działki nr [...], co powoduje zastoiny wodne, uszkodzenia infrastruktury towarzyszącej i samego budynku mieszkalnego, (iv) pominięcie faktu, że dokonane na działce nr [...] prace budowlane spowodowały, z uwagi na umieszczenie tam znacznej ilości ziemi w ramach jej podwyższenia, zintensyfikowanie przepływu wód gruntowych na Działkę Skarżącego i tym samym zwiększenie przemieszczających się na nią mas wody, co powoduje jej zalewanie i podwyższenie wilgotności gruntu, (v) sprzeczny ze stanem faktycznym sprawy, brak ustalenia związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy przeprowadzonymi na działce nr [...] pracami budowlanymi a zalewaniem Działki Skarżącego, (vi) brak uwzględnienia w ocenach, że sytuacja na Działce Skarżącego, czyli zalewanie jej ze strony działki nr [...] nie zdarzało się wcześniej, co powinno skłaniać do uznania, iż przyczyną tego stanu rzeczy nie są czynniki niezależne od woli stron, ale właśnie prace budowlane wykonane na działce nr [...], (vii) brak ustalenia korelacji czasowej pomiędzy przeprowadzeniem prac budowlanych na działce nr [...] i wzmożeniem zalewania Działki Skarżącego i tym samym nieustalenie w istocie związku przyczynowego pomiędzy działaniami Strony a sytuacją na Działce Skarżącego, (viii) brak wykazania w uzasadnieniu Decyzji sposobu rozumowania Organu, w tym w szczególności odniesienia się do zarzutów postawionych Decyzji Organu I instancji w odwołaniu z dnia 13 grudnia 2024 roku i praktycznie powieleniu twierdzeń i wniosków Decyzji Organu I instancji oraz opinii biegłego bez własnego i samodzielnego zbadania okoliczności sprawy;

c) naruszenie zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez: (i) brak, z uwagi na powyższe argumenty, wyjaśnienia wszystkich przesłanek koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, (ii) powielenie w Decyzji argumentów i wniosków wskazanych we wcześniej wydanych decyzjach w sprawie bez ich właściwej analizy i oceny.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (tj. Dz. U. Z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "p.w.") będące konsekwencją uchybień opisanych powyżej w lit. b, tj. poprzez: (i) błędne przyjęcie, że Strona nie odpowiada za zalanie sąsiedniej działki Skarżącego pomimo nawiezienia znacznej ilości ziemi na swoje grunty i znacznego podwyższenia terenu swojej działki nr [...], (ii) uznanie, że wzrost poziomu wody na działce Skarżącego nie jest w żadnym stopniu spowodowany działaniami Strony, kiedy to niewątpliwie prace przeprowadzone przez Stronę stanowiły jedną z przyczyn zwiększenia natężenia wód opadowych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Organu II instancji na rzecz Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium w odpowiedzi na skargę nie odniosło się do zarzutów naruszenia przepisów z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. braku wyłączenia biegłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu, poddana jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydanej w postępowaniu w sprawie o naruszenie stosunków wodnych, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą nakazania właścicielowi działki nr [...] przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że rozstrzygając niniejszą sprawę nie odnosił się do zarzutów materialnoprawnych, uznając, iż byłoby to przedwczesne, a rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparte zostało na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, bowiem biegły M. G. podlegał z urzędu wyłączeniu od udziału w sprawie.

Przepisy poświęcone poszczególnym instytucjom wyłączenia pracownika (w niniejszej sprawie odpowiednio biegłego) stanowią jedną z gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej. Wskazane przepisy mają stanowić gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy.

Wskazać należy, iż jeśli chodzi o biegłego to w stosunku do jego osoby konieczna jest niezależność. Opinie wydawane przez biegłych często są decydującymi środkami dowodowymi wpływającymi na wynik sprawy (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). Dlatego tak ważne jest, aby biegły był osobą możliwie najbardziej obiektywną i bezstronną. Stanowisko zajęte w danej sprawie powinno być więc ukształtowane wyłącznie według jego wiedzy. Treść opinii musi być wolna od wpływów lub sugestii zarówno organu, jak i strony postępowania, a także od tendencyjności samego biegłego. Z tych powodów w każdej ustawie dotyczącej postępowań znajdują się przepisy, które mają gwarantować obiektywizm biegłego. Postanowienia takie przewiduje kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa, kodeks postępowania cywilnego oraz kodeks postępowania karnego. Zgodnie z art. 84 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej ".k.p.a.") biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. (tak: Wyrok WSA w Warszawie z 31.10.2014 r., I SA/Wa 916/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie m.in. w której był świadkiem lub biegłym (...) albo w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odpowiednie stosowanie powyższej normy w odniesieniu do biegłego oznacza, że okoliczności, z powodu których następuje wyłączenie pracownika należy odnieść do biegłego.

W konsekwencji wyłączenie biegłego w oparciu o przepisy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a., może nastąpić, gdy brał on udział w sprawie w określonej roli procesowej oraz gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to wyłączenie biegłego m.in. wtedy, gdy na jakimś etapie tego, konkretnego postępowania był: świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony lub brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (tak: Wyrok NSA z 18.10.2024 r., I OSK 2358/19, publ. CBOSA). Ponadto przesłankę wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ winien wziąć pod uwagę bez względu na wniosek strony (tak: Wyrok WSA w Łodzi z 23.04.2019 r., II SAB/Łd 95/19, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie w czerwcu 2021 r. biegły M. G. sporządził pierwszą opinię. Następnie Burmistrz Miasta Bochnia opierając się na tej opinii wydał decyzję z dnia 17 sierpnia 2021 r., która to decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 20 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 19/22 uchylił decyzje organów obydwu instancji w uzasadnieniu wskazując m.in. na wadliwość sporządzonej w sprawie opinii biegłego oraz nakazał aby organ ponowił dowód z opinii biegłego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym ten sam biegły sporządził nową opinię w styczniu 2023 r., która stanowiła dowód w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z dnia 28 czerwca 2023r. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium, które uznało sporządzono opinię biegłego za sprzeczną i niepełną.

W kwietniu 2024 roku biegły przedłożył kolejną (uzupełniającą) opinię, na podstawie której Burmistrz w dniu 12 listopada 2024 roku wydał decyzję. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Kolegium w dniu 12 lutego 2025 r. i obecnie w wyniku jej zaskarżenia jest ona przedmiotem niniejszego postępowania. M. G. brał zatem udział jako biegły w trzech postępowaniach pierwszoinstancyjnych w tej samej sprawie, po kolejnych uchyleniach decyzji (sporządził dwie opinie oraz jedną opinię uzupełniającą). Wskazać należy, iż w każdym z wcześniejszych postępowań decyzja była uchlana głównie ze względu na wadliwość opinii biegłego.

W tej sytacji, jeżeli na skutek uchylenia decyzji, zachodziła konieczność sporządzenia nowej opinii (co było wskazane w orzeczeniach uchylających zaskarżone decyzje), biegły podlegał wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. I OSK 1382/12 (publ. CBOSA), który stwierdził, że w sytuacji gdy przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji są uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii - lecz podlegać wyłączeniu.

Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie winien wyłączyć biegłego M. G. w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji i powołać w sprawie nowego biegłego.

Z uwagi na opisane wyżej stwierdzone naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.