II SA/Kr 1457/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. spółka jawna w K. i A. Z. – C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 października 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, w zw. z art. 105 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256), umorzył postępowanie z wniosku Firma A . w K. oraz wniosku A. Z. -C. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 września 2017 r., nr [...] (znak sprawy: [...]) dotyczącej ustalenia z wniosku Firma C w C. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. : "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami parkingowymi wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr [...], a w zakresie infrastruktury i wjazdu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.", następnie uchyloną w części co do nazwy inwestycji i załącznika nr [...] pkt II 2a ochrona zieleni oraz utrzymaną w mocy w pozostałym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2018r., nr: [...]

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 19 września 2017 r., nr [...] (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta K. ustalił z wniosku Firma C ul. [...], [...] warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jw. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. na mocy decyzji z dnia 14 lutego 2018 r., nr: [...], uchyliło decyzję w części obejmującej jej nazwę oraz załącznik 1 "warunki zabudowy" w pkt II 2a ochrona zieleni i w tym zakresie orzekło merytorycznie co tej części rozstrzygnięcia, a oraz utrzymało w mocy decyzję w pozostałej jej części.

Dnia 14 grudnia 2018 r. (data nadania 12 grudnia 2018 r.) do organu I instancji

wpłynął wniosek Firma A o wznowienie postępowania w sprawie opisanej na wstępie. W uzasadnieniu wskazano, że spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, pomimo przysługującego jej przymiotu strony. Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia 4 lutego 2019 r. We wniosku podniesiono, że o decyzji ustalającej warunki zabudowy spółka dowiedziała się z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 listopada 2018 r. nr: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, doręczonej wnioskodawcy 13 listopada 2018 r. Wskazano także, że wnioskodawca jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr [...] które znajdują się w odziaływaniu inwestycji oraz sąsiadują z terenem na którym zrealizowane ma być przedmiotowe zamierzenie budowlane.

W dniu 27 grudnia 2018 r. (data stempla pocztowego 21 grudnia 2018 r.) do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie opisanej na wstępie złożony przez A. Z. - C.. Strona podniosła, że nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy niewątpliwie przysługiwał jej przymiot prawny -jako współwłaścicielowi działek nr [...], [...], [...] obr. [...] które znajdują się w oddziaływaniu inwestycji wskazanej na wstępie. Podniosła, że o decyzji dowiedziała się dnia 11 grudnia 2018 r. w trakcie rozmowy telefonicznej z radcą prawnym M. M. (pełnomocnik Firma A Wskazała, że była stroną postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K. o udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego.

Wnioski te zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2020 r. organ wznowił postępowanie w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że według poglądów doktryny i orzecznictwa na organie właściwym ciąży obowiązek wznowienia postępowania zawsze wtedy, gdy wnioskodawca opiera swoje żądanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Badanie istnienia przymiotu strony postępowania przez wnioskodawcę, następuje bowiem po wznowieniu postępowania.

Krąg stron postępowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy jest główny adresat decyzji ustalającej te warunki. Należy zatem przyjąć, że art. 54 pkt 2 lit d. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał będzie bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych. Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie.

Zdaniem Kolegium wnioskodawcy nie wykazali, aby wynik postępowania prowadzonego w sprawie, a więc ustalenie warunków zabudowy wpływał na ich prawa i obowiązki oparte w przepisach prawa materialnego. W treści wniosku oboje wnioskodawcy podnosili, że działki których są właścicielami, znajdują się w granicach oddziaływania inwestycji. I tak w ocenie A. Z. były to działki nr [...], [...], [...] obr [...] W ocenie zaś spółki, działki na które inwestycja będzie oddziaływać, przez co ich właściciele winni posiadać przymiot strony w postępowaniu, objęte są numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawców, co do zaistnienia przesłanek z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Teren inwestycji zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy opisanej na wstępie nie sąsiaduje bezpośrednio z jakimkolwiek działkami wskazanymi przez wnioskodawców. Co więcej działki na które powołują się wnioskodawcy są oddzielone od terenu inwestycji działkami o charakterze drogowym - tj. ulicą S. P. i ulicą [...] (np. działka nr [...]). Na etapie procedowania wz, działki pozostające we władaniu wnioskodawców położone były w odległości przynajmniej 20 metrów od granic działek na których ma być realizowana inwestycja kubaturowa, a także nie przylegały do terenu inwestycji na których ma być realizowana infrastruktura obejmująca dojazd i wjazdy. Sama inwestycja poprzez wyznaczoną linię zabudowy również będzie odsunięta od działek pozostających we władaniu wnioskodawców. W konsekwencji w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, Kolegium stwierdziło, że oba podmioty wnoszące podania o wznowienie nie są ani właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej postępowaniem lub nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym inwestycją, zatem nie mając interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie mogą być uznane za jego stronę.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że tylko strona może skutecznie zainicjować wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w takim przypadku wznowienie postępowania następuje poprzez wydanie stosownego postanowienia. Tym samym, w tym zakresie jakiekolwiek domniemanie nie jest dopuszczalne. Ustalenie zaś, że wnioskodawca nie jest stroną prowadzi do umorzenia już wszczętego postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego.

Ponadto jako podstawę wznowienia Kolegium nie mogło uznać okoliczności, że wnioskodawcy byli stronami postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium wyjaśniło, że krąg stron w postępowaniu o ustaleniu wz może być odmienny od kręgu stron ustalonego na potrzeby warunków zabudowy. Powyższe może być spowodowane na przykład faktem, że decyzja o ustaleniu wz nie precyzuje dokładnej lokalizacji obiektu. Usytuowanie szczegółowe budynku jest dopiero przedmiotem badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę kluczowe znaczenie ma więc ustalenie "obszaru oddziaływania obiektu" tj. obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy. Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany każdorazowo w danej sprawie przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę.

Z tego też powodu, dopiero na etapie pozwolenia na budowę doszło do konkretyzacji podmiotów, którym przysługiwać miał status strony w postępowaniu. Powyższe nie może stanowić zatem przesłanki przemawiającej za automatycznym przyznaniu wnioskodawcom przymiotu strony w postępowaniu o ustaleniu wz, tj. postępowaniu przerzedzającym proces udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium zauważyło, że spółka przedłożyła do akt sprawy dokument potwierdzający obszar oddziaływania, który został sporządzony na potrzeby postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę. Wynika z niego, oddziaływanie na działkach nr [...] [...] (które wskazywała A. Z. - C.), polegać ma na nieciemnieniu w godzinach 7.00-9.00, które stopniowo ma się cofać w kierunku ulicy [...]. Także działki należące do spółki takie jak działka nr [...], [...], [...], [...] (tj. działki "[...] zaciemnione będą w południowej ich części w godzinach 8-10.00. Tym samym, do rozszerzenia kręgu stron postępowania doszło dopiero na etapie postępowania drugiego etapu inwestycyjnego - pozwolenia na budowę, gdzie szczegółowo poddano analizie umiejscowienie budynku oraz ewentualne negatywne skutki jakie mogą się z tym wiązać dla nieruchomości sąsiednich. Decyzja z dnia 6 listopada 2018 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji określiła na nowo krąg stron postępowania na podstawie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Powyższe potwierdza, także że na etapie postępowania o ustalenie wz nie było powodów by przyjmować, że zabudowa w postaci planowanej inwestycji spowoduje uciążliwości ponad przeciętne, co sankcjonowałoby poszerzaniem kręgu stron postępowania o nieruchomości nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji, już na etapie postępowania o ustalenie wz.

Nadto Kolegium orzekając w sprawie jako organ II instancji nie stwierdziło jakichkolwiek uchybień ze strony organu I instancji, również pod

kątem ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie. Kolegium poddało wówczas ocenie teren inwestycji i działki sąsiadujące z terenem inwestycji i nie dopatrzyło się przy tym jakichkolwiek uchybień związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że z poczynionych ustaleń w sprawie wynika, że skoro wnioski nie zostały złożone przez strony, nie jest w ogóle możliwym badanie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, a więc czy strony nie brały udziału w postępowaniu z własnej winy, co z kolei skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym. Powyższe też powoduje, że organ odwoławczy nie ma obowiązku odnieść się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców w zakresie takim jak parametry inwestycji, kwestie melioracyjne, czy kwestie związane z komunikacją, które Wnioskodawcy podnosili w trakcie trwania postępowania.

Firma A w K. oraz A. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.c.) poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługiwał status stron postępowania, ponieważ postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 września 2017r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie dotyczyło ich interesu prawnego, pomimo tego, że postępowanie to dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której realizacja wywiera wpływ na korzystanie przez nich, z przysługującego im prawa własności nieruchomości;

- art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 września 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie została zrealizowana przesłanka "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", podczas gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczyło inwestycji, której realizacja wywiera wpływ na korzystanie przez skarżących, z przysługującego im prawa własności nieruchomości;

- art. 105 i art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu, pomimo tego, że nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ wniosek o wznowienie pochodził od stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, a zatem należało wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 §1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podali, że możliwość zaliczenia określonej działki do działek znajdujących się w szerszym sąsiedztwie należy zawsze rozpatrywać na gruncie konkretnej sprawy, uwzględniając specyfikę zamierzenia, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, a w szczególności tego, jak duże może być jej oddziaływanie na okoliczne nieruchomości. W przekonaniu skarżących takich działań zaniechał organ, ograniczając się głownie do zbadania tego, w jakiej odległości (w linii prostej) są położone nieruchomości skarżących od działek dla których ustalano warunki zabudowy oraz faktu, że rozdzielone są one działkami drogowymi po których przebiega ulica [...] i ulica [...]. Skoro jednak skarżący, starając się o wznowienie postępowania, wykazali, że zamierzenie, którego dotyczyła przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, oddziałuje w sposób oczywisty na ich nieruchomości, powodując m.in. ich zacienianie, a także mogąc wpływać na stosunki wodne, to nie ulega wątpliwości, że pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa i oddzielenia nieruchomości przez drogę, wpływ ten istnieje. Wynika to z tego, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokich parametrach zabudowy, odbiegających od zabudowy położonej w sąsiedztwie (na liczne naruszenia prowadzące do zawyżenia parametrów zabudowy i naruszające zasadę dobrego sąsiedztwa wskazywano m.in. w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r.). Brak bezpośredniego sąsiedztwa, rozumiany jako przyleganie do siebie granic działek jest więc drugorzędny.

Fakt pozostawania nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania obiektu (zamierzenia inwestycyjnego) nie budził również wątpliwości Prezydenta Miasta K. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę bazującego na przedmiotowej decyzji WZ. Być może to, że skarżący byli stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę w oparciu o przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy, nie przesądza jednoznacznie o konieczności uznania ich za strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji o warunkach zabudowy, ale na pewno powinno być okolicznością, którą należy uwzględnić. Co prawda, to na etapie pozwolenia na budowę konkretyzowane są parametry zamierzenia budowlanego, ale ta konkretyzacja dokonuje się w maksymalnych granicach określonych właśnie decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza zabudowę o określonych parametrach, to te maksymalne parametry oraz ich wpływ na nieruchomości sąsiednie, należy brać pod uwagę, ustalając krąg stron postępowania. Skarżący, wnioskując o wznowienie postępowania, wykazali, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczyło ich interesu prawnego wywodzonego z art. 140 k.c., ponieważ decyzja ta, zgodnie z wnioskiem inwestora, dopuszcza taką zabudowę działki, która będzie oddziaływała na nieruchomości skarżących (m.in. poprzez ich zacienianie), że uniemożliwi pełne korzystanie z nieruchomości skarżących. Inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, przez swoją intensywność oraz wysokie parametry zabudowy, ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Potwierdzają to m.in. analizy zacieniania przedłożone przez skarżących.

Skarżący zaznaczyli, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy odbiegają od ustaleń zawartych w studium, a także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Przykładowo, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej attyki na poziomie do 30m, na wskazanym powyżej terenie pozostaje w całkowitej sprzeczności ze wskazaną zasadą dobrego sąsiedztwa i art. 61 ust 1 pkt 1 upzp. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla tego terenu, za spełniające wymagania ładu przestrzennego uznano budynki nie wyższe niż 16m. Pomimo tego, że parametry inwestycji będą konkretyzowane na etapie pozwolenia na budowę, to już w drodze decyzji o warunkach zabudowy dochodzi do dopuszczenia takiej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, które będą miały wpływ na możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich. To decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem m.in. maksymalną intensywność zabudowy i maksymalne jej parametry.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być niezasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Istotą sprawy jest ustalenie, czy właściciele działek [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] winni byli mieć przymiot strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do działek wymienionych w decyzji, a to [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] obr. [...] (przeznaczonych do zabudowy kubaturowej) oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 364, [...], [...] obr. [...] ( w zakresie infrastruktury i wjazdu), przy ul. [...] w K..

W pierwszej kolejności należy zatem przypomnieć, że podstawą dla weryfikacji tej okoliczności jest art. 28 k.p.a., który wskazuje, iż sprawa dotyczyć musi interesu prawnego danego podmiotu lub jego obowiązku. Art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2020 r. II SA/Bd 1149/19, LEX nr 3015312).

Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie jurysdykcyjnym, jak i nieważnościowym zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r. II OSK 332/16, LEX nr 2406180) Wskazuje się, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. ( por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1383/17, LEX nr 2445882). Dość jednoznacznie wskazał problem oceny sąsiedztwa wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. IV SA/Wa 2860/19, LEX nr 3053100: "Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a". WSA w Bydgoszczy wskazał, że "Dla ustalenia, czy skarżący posiadają przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na ich działkę będzie skutkowało ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad tą nieruchomością. Konieczne jest zatem zbadanie przez organ zasięgu oddziaływana przedmiotowej inwestycji, a także jej oddziaływanie na nieruchomość skarżących i posiadanie przez nich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jest to kwestia, która wymaga każdorazowego indywidualnego zbadania przez organ, a wyniku tej analizy nie może zastąpić żadne hipotetyczne twierdzenie organu, że skarżący mają jedynie interes faktyczny lub hipotetyczny". Co do zakresu tego badania, to wedle wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2019 r. II SA/Po 933/18, LEX nr 2732740: "W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji". Jednocześnie pamiętać należy, iż "Sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy" (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2018 r. II SA/Bd 1259/17 LEX nr 2527676).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż, jak ustaliły organy, teren inwestycji, zgodnie z załącznikiem do decyzji WZ, nie sąsiaduje bezpośrednio z jakimikolwiek działkami wskazanymi przez skarżących. Co więcej, działki te są oddzielone od terenu inwestycji działkami o charakterze drogowym – ulicą S. P. i ulicą [...] (np. działka nr [...]). Na etapie procedowania decyzji WZ działki pozostające we władaniu skarżących pozostawały w odległości co najmniej 20 m od granic działek inwestycji kubaturowej oraz nie przylegały do terenu inwestycji gdzie miała być realizowana infrastruktura techniczna i dojazdy. Mając na uwadze załącznik do decyzji WZ obejmujący część obszaru analizy z zarysowanym od strony działek skarżących obszarem inwestycji /k.157 akt adm./, nie ulega wątpliwości, że część "kubaturowa", nie dość, że oddzielona ulicą, oraz pasem terenu do wyznaczonej linii zabudowy (14 m), to jeszcze pozostawała po przekątnej; tam gdzie się kończą działki zabudowane kubaturowo skarżących, tam rozpoczynała się linia od której rozpościerał się teren "kubaturowy" inwestora. Co więcej, teren inwestycji wskazany w załączniku, a zwłaszcza jego konfiguracja, wskazywał, że główna zabudowa będzie realizowana w głębi działki, Jakkolwiek oczywiście na tym etapie nie przedstawiano projektowanego położenia budynków. Dobrze obrazują te odległości zdjęcia przedłożone przez skarżących, a pokazujące plac budowy na terenie inwestycji, zrobione z dachu budynku kubaturowego skarżących /k.29-31 akt wznowienia/.

Wszystkie powyższe oceny Sąd podziela, tyle tylko, że wymagają one uzupełnienia. Albowiem, jak to wskazano powyżej przedstawiając wykładnię obszaru oddziaływania w zestawieniu z interesem prawnym z art. 28 k.p.a., zaznaczono, że stroną może być również podmiot w dalszym sąsiedztwie nieruchomości, o ile wykaże swój interes prawny, a zwłaszcza negatywne oddziaływanie przyszłej inwestycji. Skarżący w tej mierze wskazali w skardze, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ustalała parametry dla dość wysokich budynków, że zatem objęte nią zamierzenie spowoduje zacienienie, a także ma ono wpływ na stosunki wodne (brak bliższego wyjaśnienia). We wniosku o wznowienie podniesiono nadto, że inwestycja spowoduje wzrost ruchu samochodowego, a tym samym hałasu.

Wszystkie powyższe argumenty nie są trafne na etapie ustalania warunków zabudowy. Co do zacieniania czy wpływu na stosunki wodne, elementy te mogą być brane pod uwagę w sytuacji, gdy ukazuje się projekt przewidujący ustawienie i gabaryty konkretnych obiektów. Na etapie decyzji WZ jest to niemożliwe, z tej prostej przyczyny, że nie można się odnieść do jakiegokolwiek konkretu, przynajmniej w wypadku tej inwestycji. Stanowisko to jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 818/17, LEX nr 2646044 NSA wskazał, że "Kwestia zacieniania jest możliwa do oceny dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy świadczy co najwyżej o posiadaniu przez uczestnika postępowania interesu faktycznego, nie prawnego. Interes prawny charakteryzować musi się realnością, co wyklucza uwzględnianie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu". Sąd ten wskazał tamże, że doszukiwanie się źródła interesu prawnego w art. 144 k.c. również jest niezasadne, gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości ( np. hałas) dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. IV SA/Wa 287/19, LEX nr 2723983) . Jak się przyjmuje w orzecznictwie, ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c., może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Przepis ten nie może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II OSK 1830/14). Z art. 144 k.c. nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2818/17). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Co się tyczy obaw w kwestii wzmożonego ruchu, odwołać się należy także do orzecznictwa NSA przyjmującego, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony skarżącej w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania (wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. II OSK 726/06; z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2266/14).

W świetle powyższego organy zasadnie podnoszą, że skarżący nie mogą wywodzić interesu prawnego w postepowaniu w sprawie warunków zabudowy z bliżej nieokreślonych przewidywań co do uciążliwości sąsiedztwa planowanej inwestycji, gdyż są one czysto hipotetyczne i dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego.

W nawiązaniu do powyższych rozważań NSA, trzeba zauważyć, że ciężar badania konkretnych zagadnień takich jak zacienienie czy stosunki wodne (w znaczeniu rozwiązań projektowych) przenosi się na etap udzielenia pozwolenia na budowę, to jest na etap konkretyzacji zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest zatem niczym nadzwyczajnym okoliczność, że krąg stron w takiej sprawie niekoniecznie pokrywa się z kręgiem stron w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Taka sytuacja wcale nie świadczy o błędnym ustaleniu stron w którejś ze spraw, zwłaszcza w sprawie o ustalenie decyzji WZ. Powyższe rozważania NSA, w ocenie Sądu, świadczą o tym w sposób przekonywujący. W niniejszej sprawie SKO zauważyło, że zgodnie z materiałami ze sprawy o pozwolenie na budowę, na działkach nr [...] i [...] zacienienie będzie mieć miejsce w godzinach 7.00-9.00, a na działkach nr [...], [...], [...] i [...] zacienienie wystąpi w południowej ich części w godzinach 8-10.00. Taka wiedza wiąże się ze specjalistyczną analizą czynioną w odniesieniu do konkretnie zaprojektowanych budynków, na budowę których inwestor stara się uzyskać pozwolenie w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Wówczas następuje na nowo określenie stron takiego postępowania. Ponadto przypomnieć należy, że przepisy, w oparciu o które ustala się krąg stron w obu postępowaniach, są różne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. O ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę ( tak wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r II OSK 945/16, LEX nr 2465788). Wobec tego okoliczność, że krąg stron w obu postępowaniach był różny, nie świadczy sama w sobie o wadliwym działaniu w tym zakresie organu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Należy jeszcze odnieść się do twierdzeń skargi związanych z analizą zapisów decyzji WZ na tle Studium. Pomijając nawet okoliczność, że zagadnienie zgodności ze Studium nie występuje w zestawieniu z decyzją o warunkach zabudowy, to jest to wejście w merytoryczną ocenę decyzji, odnośnie której toczyło się postępowanie o wznowienie, w sytuacji, gdy etap takiego badania w ogóle nie nastąpił. "Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 2500/16, LEX nr 2439356).

Ostatnią kwestią jest sposób zakończenia postępowania przez organ II instancji. Otóż nie ulega wątpliwości, że o ile merytorycznie organ słusznie ocenił brak przesłanki wznowienia, o tyle proceduralnie postąpił w ocenie Sądu wadliwie, umarzając postępowanie. W tym zakresie zarzuty skargi są zasadne, gdyż postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)" – tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2509/10, LEX nr 1145611, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. II SA/Gd 383/15, LEX nr 1948827. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu, zostały zatem naruszone przepisy procedury, ale z uwagi na merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia, należy uznać, że naruszenie to nie było istotne i nie miało wpływu na wynik sprawy. Jest tak także dlatego, że sposób zakończenia postępowania w takiej jak przedmiotowa sytuacji nie jest jednoznacznie określany w orzecznictwie. Jak słusznie wskazał uczestnik w odpowiedzi na skargę, spotyka się również stanowisko dopuszczające także umorzenie postępowania. Tak czy inaczej, w tym wypadku jest to kwestia li tylko formalnej "poprawności procesowej"

Z powyższych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, uznając, że poza kwestią sposobu zakończenia postępowania, nie mającą istotnego wpływu na wynik sprawy, nie doszło do naruszenia pozostałych przepisów powołanych w skardze.