II SA/Kr 1427/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. i K. S. na decyzję Nr 357/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 września 2023 r. znak: WOB.7721.218.2023.AJAN w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego decyzją nr 65/2023 z dnia 17 kwietnia 2023r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682 ze zm., dalej u.p.b.), po rozpoznaniu sprawy wiaty garażowej przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w B. , gm. Zabierzów, stwierdził, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na A. L. właścicielkę działki [...] w B. , gm. Zabierzów wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem istniejącej wiaty przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dzialce nr [...] w B. , gm. Zabierzów.

Odwołanie złożyli M. i K. S., podnosząc, że wiata wykorzystywana jest jako miejsce parkingowe a nie na cele gospodarcze.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 357/2023 Znak: WOB.7721.218.2023.AJAN z 1.09.2023r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wg organu odwoławczego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 marca 2023r. ustalono, iż na przedmiotowej działce zlokalizowany jest bud. mieszkalny jednorodzinny. Przy wschodniej elewacji budynku zlokalizowana została wiata o wymiarach 3,38 x 6,59m z dachem jednospadowym (...). Wiata konstrukcji drewnianej, więźba drewniana, pokrycie blachą falistą. Brak orynnowania. Teren pod wiatą utwardzony kratą (...). W dniu oględzin w obrębie wiaty znajdują się meble ogrodowe przykryte plandeką. Jak wskazano ponadto w sporządzonym protokole A. L. oraz T. M. oświadczają, że wiata nie jest wykorzystywana do parkowania samochodów. Obiekt powstał jesienią 2022, na początku w okresie zimowym sporadycznie miał być wykorzystywany do parkowania samochodu. M. S. oświadcza, że odkąd powstała przedmiotowa wiata do ok. połowy Iutego2023r. obiekt wykorzystywany był jako zadaszone miejsce postojowe.

W toku prowadzonego postępowania PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie prawidłowo ustalił, iż na działce nr [...] w B. , gm. Zabierzów, przy istniejącym budynku mieszkalnym, zrealizowano wiatę o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,38 \ 6,59m i wysokości 2,97m, z dachem jednospadowym. W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt l u.p.b. pod pojęciem obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zrealizowany przy istniejącym budynku mieszkalnym obiekt budowlany organ I instancji zakwalifikował jako wiatę. Ustalenia organu I instancji potwierdza zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy - protokół nr 171/2023 z przeprowadzonych w dniu 8 marca 2023r. oględzin.

W prawie budowlanym brak jest definicji legalnej pojęcia wiata. Koniecznym w tym zakresie jest posiłkowanie się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym wiatami są "lekkie budowle w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku " (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, tom 4, red. Prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 404).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak wynika z treści art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.

Budowa przedmiotowej wiaty na działce nr [...] w B. nie była objęta obowiązkiem pozyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Sam fakt budowy obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wyłącza możliwości wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania. MWINB podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1743/13, iż w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zbadania czy obiekt taki nie narusza również innych przepisów.

Przepisy art. 50-51 u.p.b. regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. l u.p.b., roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z ww. wymogami. Na niniejszym etapie postępowania naprawczego tut. Organ zobligowany jest do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności bądź dodatkowych robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przy czym podkreślenia wymaga, iż sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzona działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 128/13 wydany na tle postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o tryb określony w art. 50, 51 upb). Por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2894/12, który również na tle postępowania naprawczego stwierdził, iż funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych.

W sytuacji stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 u.p.b., organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać decyzję, którą w myśl art. 51 u.p.b. w zależności od podjętych ustaleń:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo,

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania dziatki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. l pkt 2 p.b. (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 812/16).

Organ odwoławczy podkreśla, iż wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie art. 51 ust. l pkt l i 2 zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu i skutków, jak również sposobów oraz samej możliwości uzyskania stanu zgodnego z prawem.

W rozpatrywanym przypadku działka nr [...] w B. , gm. Zabierzów zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, na terenie dziatki nie stwierdzono więcej zabudowań typu wiata w związku z powyższym, należy uznać, że budowa obiektu budowlanego - wiaty o powierzchni zabudowy 22,27 2, nie wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia w odpowiednim organie administracji architektoniczna - budowlanej

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli odwołujący, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu I instancji, pomimo, iż została ono wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie.

- art. 7, art. 77 § 1 poprzez błędne ustalenie, że wiata będąca przedmiotem postępowania wykorzystywana jest na cele gospodarcze, pomimo zdjęć oraz zeznań A. L. - M. oraz M. S., z których jednoznacznie wynika, że wykorzystywana jest ona jako miejsce parkingowe.

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, w tym do ustosunkowania się do treści wszystkich zarzutów wniesionego odwołania, a także poprzez brak rozpoznania sprawy nie tylko w zakresie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale również w zakresie merytorycznym, co zostało zaniechane przez organ II instancji w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

-art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu wiaty, jako zadaszonych miejsc parkingowych, pomimo stwierdzenia takiego sposobu jej użytkowania, co obligowało organ do wydania decyzji rozstrzygającej, jakie jest legalne przeznaczenie obiektu i nakazanie przywrócenia sposobu jego użytkowania zgodnie z prawem.

- § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów

budowlanych i terenów (tekst jednolity Dz. U. z 2023, poz. 822) oraz § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej stwierdzającej, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w stosunku do obiektu wiaty użytkowej, przeznaczonej do przechowywania palnych przedmiotów, w tym mebli, zlokalizowanego w niezgodnym z prawem zbliżeniu do granicy sąsiedniej działki budowlanej, wynoszącym 1,3 metra.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi organom nie można postawić zarzutu, że nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, a co za tym idzie dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Kwestia oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego, musi bowiem pozostawać w adekwatnym związku ze specyfiką tego postępowania. W przedmiotowym wypadku istota problemu sprowadzała się do ustalenia, w jaki sposób wykorzystywana jest wiata na działce uczestniczki, a konkretnie, czy jest ona wykorzystywana jako miejsce postojowe dla samochodów. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wybudowana w 2022 roku wiata, w początkowej części okresu zimowego 2022/2023, okazjonalnie była wykorzystywana jako miejsce postojowe ale jeszcze przed dokonaniem oględzin, które miały miejsce 8 marca 2023 roku, taki sposób wykorzystywania wiaty został zaprzestany. W dniu oględzin stanowiła ona miejsce, gdzie przechowywane były meble ogrodowe. W dalszym czasokresie brak było jakichkolwiek sygnałów aby sposób wykorzystania wiaty miał się zmienić, w szczególności aby ponownie miała ona stanowić zadaszone miejsce postojowe. W tym stanie rzeczy nie można organowi II instancji postawić zarzutu, że wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze, ponieważ nie przeprowadził kolejnych oględzin. Kwestia użytkowania wiaty ma bowiem taką specyfikę, że organ musiałby prowadzić oględziny w sposób ciągły lub niemal codzienny. Takich wymagań organowi stawiać jednak nie można. Dlatego w sytuacji kiedy do organu II instancji nie kierowane były informacje o zmianie sposobu użytkowania wiaty na inne niż ustalił organ I instancji, nie było konieczności aby organ ten dokonywał kolejnych oględzin.

Co się tyczy samej wiaty, to organ ustalił jej parametry i dokonał jej kwalifikacji, jako obiektu, który nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia oraz że nie narusza ona przepisów techniczno-budowlanych. Z oceną tą, wyczerpująco uzasadnioną w decyzjach należy się zgodzić i jak zresztą wynika z akt administracyjnych, w tym zakresie ustalenia organów i ich ocena nie są kwestionowane.

Co się natomiast tyczy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (dalej: "rozporządzenie"), to przede wszystkim jak trafnie wskazuje organ, nie sposób zgodzić się z poglądem skarżących, co do konieczności przyjęcia, że składowanie mebli ogrodowych - mające ich zdaniem stanowić o niezgodności z § 4 ust. 1 pkt 6 w/w rozporządzenia - obliguje właśnie organ nadzoru budowlanego do podjęcia w tym zakresie interwencji. Organ ten działa bowiem w wyznaczonych prawem granicach, a zatem jego rolą nie jest badanie, czy w obiektach i na terenach do nich przyległych doszło do składowania poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu, co może spowodować pożar, a o czym mowa jest w powołanym unormowaniu. Przedmiotowy akt wydany został nie w wykonaniu ustawy Prawo budowlane, a stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Tymczasem, organ nadzoru budowlanego mógłby podjąć jakieś działania tylko wtedy, gdyby inwestor wykonywał przy wiacie roboty budowlane skutkujące utratą przez wiatę takiego charakteru i powstaniem jakiegoś innego obiektu budowlanego. Kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego w związku z umieszczeniem pod wiatą określonych rzeczy nie znajduje się więc w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego. Ponadto zgodzić się też należy z organem, że przywołane rozporządzenie dotyczy składowania materiałów, które obiektywnie są niebezpieczne pożarowo, o charakterze przykładowo wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia, przez materiały niebezpieczne pożarowo należy rozumieć: gazy palne, ciecze palne o temperaturze zapłonu poniżej 328,15 K (55 °C), materiały wytwarzające w zetknięciu z wodą gazy palne, materiały zapalające się samorzutnie na powietrzu, materiały wybuchowe i wyroby pirotechniczne, materiały ulegające samorzutnemu rozkładowi lub polimeryzacji, materiały mające skłonności do samozapalenia, materiały inne niż wymienione w lit. a-g, jeśli sposób ich składowania, przetwarzania lub innego wykorzystania może spowodować powstanie pożaru. W przedmiotowym wypadku składowania takich przedmiotów w ogóle nie stwierdzono.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Natomiast ewentualna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty w przyszłości, może prowadzić do ewentualnego wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie niezgodnego z prawem sposobu jej użytkowania.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.