II SA/Ke 553/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Decyzją z 21 sierpnia 2023 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 14 czerwca 2023 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci kart do głosowania tajnego wszystkich radnych głosujących w sprawie wyboru M. B. na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego podczas XVI sesji Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w dniu 20 grudnia 2019 r., które stanowią załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej poprzez:

- wgląd wnioskodawcy do kart tajnego głosowania wszystkich radnych,

- obustronne skopiowanie każdej z kart tajnego głosowania lub umożliwienie ich

sfotografowania wnioskodawcy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 23 stycznia 2020 r. A. S. zwrócił się o udostępnienie ww. informacji publicznej.

Marszałek Województwa Świętokrzyskiego pismem z 6 lutego 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż karty z przeprowadzonego głosowania tajnego nie stanowią dokumentów urzędowych, do których dostęp, zarówno w zakresie ich treści jak i postaci, gwarantują przepisy ww. ustawy.

20 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku sygn. akt II SAB/Ke 23/20, po rozpatrzeniu skargi na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Marszałka Województwa Świętokrzyskiego wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3243/21.

14 czerwca 2023 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wydał opisaną na wstępie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W złożonym odwołaniu A. S. wniósł o uchylenie ww. decyzji. Wskazał, że w świetle wyroków WSA w Kielcach i NSA uważa uzasadnienie decyzji

w całości za "kuriozalne i niedorzeczne". Jako przykład wskazał powoływanie się na art. 251 Kodeksu karnego, który nie dotyczy podejmowania uchwał organów samorządowych w trybie tajnego głosowania. Art. 248 Kodeksu karnego jednoznacznie określa do jakich wyborów odnosi się rozdział XXXI Przestępstwa przeciwko wyborom i referendum. Gdyby uznać, że jest inaczej, to Marszałek znając powszechnie znaną opinię o możliwości znaczenia kart do głosowania przy wyborze M. B. na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, powinien złożyć zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa.

Za czysto abstrakcyjne odwołujący uważa przytaczanie w uzasadnieniu decyzji możliwości identyfikacji radnych po kolorze atramentu, specyficznym zagięciu karty przed wrzuceniem do urny czy po charakterze pisma. Marszałek będąc w posiadaniu jawnej listy obecności radnych na XVI sesji Sejmiku i nagrania transmisji z obrad nie wskazał konkretnego przypadku użycia wyróżniającego się koloru atramentu czy specyficznego zagięcia kart do głosowania przed wrzuceniem do urny.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało na art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i stwierdziło, że wyroki wydane w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach

i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie są wiążące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3243/21 wskazał, że "karty użyte do głosowania na wicemarszałka województwa stanowią informację publiczną. Niewątpliwie są one bowiem nośnikiem informacji jako element procedury wyborczej. Taka procedura z całą pewnością mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż dotyczy wyboru władzy publicznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wcześniej wyroku wskazał, że jednym z powodów "odmowy może być konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na okoliczności, o jakich mowa w art. 5 u.d.i.p."

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 15a ustawy o samorządzie województwa działalność organów województwa jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Takie ograniczenie zastało zawarte w ustawie o samorządzie województwa w art. 32 ust. 2 i 3 który stanowi, że wyboru marszałka, wicemarszałków oraz pozostałych członków zarządu dokonuje się w głosowaniu tajnym. Jawność działania organu stanowiącego województwa podlega w tych konkretnych przypadkach wyraźnemu ustawowemu ograniczeniu, poprzez wprowadzenie warunku zachowania tajności przeprowadzonych wyborów. Podobne przesłanki ograniczenia jawności występują również w odniesieniu do wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących sejmiku (art. 20 ust. 1), jak również do odwołania ww. osób, które następuje w trybie właściwym dla ich wyboru.

Organ podkreślił, że przepisy Statutu Województwa Świętokrzyskiego dotyczące postępowania z kartami do głosowania w trybie tajnym stanowią uzupełnienie przepisu art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie

z którym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut województwa.

Procedura przeprowadzania głosowania tajnego w sprawie wyboru wicemarszałka województwa świętokrzyskiego uregulowana została w Statucie Województwa Świętokrzyskiego (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego 2020.2612). Przepis § 80 Statutu wymaga w takim przypadku powołania doraźnej komisji skrutacyjnej. W tym miejscu należy też wskazać, że dostęp do kart - począwszy od ich wytworzenia, wydania radnym, udostępnienia urny do wrzucenia kart, a następnie oceny ważności oddanych z ich użyciem głosów - ma tylko i wyłącznie doraźna komisja skrutacyjna, celem dokonania czynności ściśle określonych w Statucie (§ 104a). Nadto ogłoszone przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej wyniki głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały Sejmiku stwierdzającej dokonanie wyboru wicemarszałka. Wobec tego organ I instancji słusznie przyjął, że każdy inny dostęp do kart z przeprowadzonego głosowania tajnego poprzez zapoznanie się z ich treścią przez nieuprawniony podmiot, organ, radnych województwa czy też pracowników Urzędu Marszałkowskiego, może zmierzać do naruszenia ustawowych przepisów o tajności głosowania, a tym samym naruszenia porządku publicznego.

W ocenie SKO, zasadnie wskazał Marszałek Województwa Świętokrzyskiego w swojej decyzji, że realizując obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczać się do postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ I instancji udzielając informacji publicznej zobowiązany jest do przestrzegania przepisów, mających zastosowanie do zakresu wniosku o informację publiczną,

a także rozważenia, czy w danym przypadku prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu, jak to wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W myśl przepisów Statutu, to komisja skrutacyjna ma wyłączny dostęp do kart do głosowania tajnego i po zakończeniu określonych w Statucie czynności decyduje

o sposobie zabezpieczenia kart. Po przeprowadzeniu głosowania i sporządzeniu protokołu obejmującego opis czynności i ustaleń komisji skrutacyjnej karty są zabezpieczane w kopercie, po zamknięciu której członkowie komisji skrutacyjnej składają odręczne podpisy na wszystkich łączeniach. Podstawą sporządzenia stosownej uchwały jest wynik głosowania tajnego ogłoszony przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej, zgodnie z protokołem sporządzonym i podpisanym przez wszystkich członków komisji. Zabezpieczona przez członków komisji koperta z kartami nie stanowi załącznika do ww. protokołu.

Jak podkreślił Marszałek Województwa w swojej decyzji, tajność głosowania

w wyborach wicemarszałka województwa jest więc zasadą wyraźnie wyrażoną

w przepisach prawa rangi ustawowej i statutowej, a ograniczony dostęp do kart

z głosowania jest jej zasadniczym elementem. Tym samym udostępnienie kart w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do wglądu wnioskodawcy lub wykonania obustronnych kopii czy też sfotografowania przez wnioskodawcę stanowiłoby naruszenie zasady tajności.

W ocenie Kolegium zasadnie w swoim rozstrzygnięciu Marszałek Województwa wskazał, że ewentualne postawienie przez radnych odręcznych znaczników na kartach do głosowania w trakcie oddawania głosu za specjalnie w tym celu przygotowaną kotarą, użycie długopisu lub pióra o wyróżniającym się kolorze atramentu bądź zagięcie kart, pozwalające zidentyfikować radnych, nie jest równoznaczne z "wyraźnym zamanifestowaniem przez nich rezygnacji z tajności dokonanego wyboru" i tym samym z wyrażeniem zgody na poznanie treści ich głosu przez osoby nieuprawnione do dostępu do kart z głosowania tajnego. Przebieg obrad XVI sesji zarejestrowany na nagraniu nie potwierdza ani jednego przypadku wyraźnego zamanifestowania przez radnego woli ujawnienia jego decyzji podjętej

w głosowaniu tajnym.

Zasadnie organ I instancji wskazał, że nie można wykluczyć, iż instytucja dostępu do informacji publicznej może zostać wykorzystana do powiązania treści głosów oddanych w głosowaniu tajnym z osobami radnych województwa, poprzez cechy pozwalające na identyfikację części, czy nawet wszystkich radnych uczestniczących w głosowaniu tajnym przeprowadzonym 20 grudnia 2019 r., a to poprzez:

- sposób dokonania skreśleń na kartach np. przy użyciu długopisu lub pióra

z atramentem o wyróżniającym się kolorze używanego zazwyczaj przez konkretnego radnego, także przy podpisywaniu list obecności, w tym listy obecności na XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r, stanowiącej dokument urzędowy załączony do akt sesji,

- specyficzne zgięcie kart przed wrzuceniem ich do urny, co mogło zostać utrwalone

w transmisji obrad XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r., udostępnionej stosownie do art. 21 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej samorządu województwa oraz w sposób zwyczajowo przyjęty,

- poczynienie na kartach do głosowania odręcznych dopisków, pozwalających porównać charakter pisma z odręcznymi podpisami złożonymi na ww. liście obecności z XVI sesji Sejmiku.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji

w zaskarżonej decyzji, że karty do głosowania stanowią element większego procesu, który wolą ustawodawcy został objęty swoistą ochroną prawną. Ustawodawca postanowił, że głosowanie nad wyborem wicemarszałka ma mieć charakter tajny. Zatem udostępnienie kart do głosowania użytych i wypełnionych własnoręcznie przez radnych w trakcie takiego głosowania mogłoby prowadzić do ujawnienia sposobu głosowania przez część lub wszystkich radnych, a w konsekwencji do złamania ustawowej zasady tajności głosowania.

Jak zasadnie wskazał organ I instancji, zarówno Marszałek Województwa Świętokrzyskiego jako kierownik Urzędu Marszałkowskiego obsługującego organ stanowiący Województwa Świętokrzyskiego, jak i żaden z pracowników tego Urzędu, nie mają dostępu do kart w trakcie głosowania tajnego, przeprowadzania czynności przez komisję skrutacyjną, jak również do kart zabezpieczonych w kopertach zamkniętych i opieczętowanych przez członków tej komisji.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że wszystkie koperty z dotychczas przeprowadzonych głosowań tajnych z udziałem radnych Województwa Świętokrzyskiego VI kadencji pozostają w stanie nienaruszonym od momentu ich zabezpieczenia przez członków komisji skrutacyjnej. Ochrona tej dokumentacji ma na celu zachowanie tajności przeprowadzonych wyborów. Natomiast realizacja wniosku o udostępnienie kart bez względu na zakres i formę określoną przez wnioskodawcę mogłaby doprowadzić do naruszenia tajności głosowania, bowiem pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przygotowujący odpowiedź na wniosek, zapoznaliby się z treścią głosów wbrew woli głosujących radnych.

Podsumowując Kolegium podniosło, że wskazane wyżej okoliczności sprawy powodują konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnej jaką jest porządek publiczny (art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz ochronę tajności głosowania określonej

w art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. S. wniósł o uchylenie decyzji z 21 sierpnia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie niezgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy prawne do ograniczenia udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy wskazany przepis określa precyzyjnie, w jakich sytuacjach dochodzi do ograniczenia prawa do informacji publicznej. W niniejszej sytuacji żadna z tego typu przesłanek nie zaistniała, a w konsekwencji SKO niezgodnie z prawem przyjęło, że Marszałek Województwa nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej;

- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę uznania, że Marszałek Województwa był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej;

- art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji naruszenie wynikającego ze wskazanego przepisu związania organów państwowych tj. SKO rozstrzygnięciami WSA i NSA;

- art. 15a i art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, jaką jest treść kart do głosowania.

W uzasadnieniu skarżący uznał "za czysto abstrakcyjne", przytaczanie

w uzasadnieniu organu I instancji możliwości identyfikacji radnych po kolorze atramentu, specyficznym zagięciu karty przed wrzuceniem do urny czy po charakterze pisma. Wskazał, że "możliwość powiązania treści głosów oddanych w głosowaniu tajnym z osobami radnych można wyeliminować m.in. poprzez:

- wykonanie czarnobiałej kserokopii kart, co uniemożliwi identyfikację radnego używającego długopisu lub pióra z atramentem o wyróżniającym się kolorze,

- kserokopia nie odwzoruje specyficznego zagięcia kart przed wrzuceniem ich do urny, co mogło zostać utrwalone w transmisji obrad XVI sesji Sejmiku w dn. 20.12.2019 r.,

- zakreślenie (uniemożliwienie odczytania) zdań z możliwymi odpowiedziami na kartach do głosowania skutecznie zapewni zachowanie tajności głosowania

w przypadku, gdyby z jakichś powodów karta do głosowania została powiązana

z radnym oddającym głos."

Skarżący podniósł, że organ I instancji obawiając się naruszenia tajności głosowania nie zaproponował formy udostępnienia kart do głosowania, która zapewni tajność głosowania, co niewątpliwie jest możliwe. Na tę możliwość nie zwrócił uwagi również organ odwoławczy. Ponadto to osoby, które w jakikolwiek sposób wymusiły na głosujących oznaczenie kart do głosowania, spowodowały naruszenie tajności głosowania, a nie osoba, która chce ujawnić ten proceder i skierować odpowiednie wnioski do organów ścigania. Przyjmując logikę SKO, nawet prokuratura nie mogłaby mieć dostępu do kart, ponieważ naruszyłaby tajność głosowania i w konsekwencji nie mogłaby ścigać sprawców przestępstwa w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa, której przedmiotem jest rozpoznanie wniosku A. S. z 22 stycznia 2020 r. o udostępnienie, jako informacji publicznej, kart głosowania radnych Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego na sesji 20 grudnia 2019 r., jest po raz drugi rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Jak prawidłowo ustaliło Kolegium, w pierwszym wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke [...], WSA w Kielcach zobowiązał Marszałka Województwa Świętokrzyskiego do rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku A. S.

w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2023 r.

w sprawie III OSK [...].

W obu tych wyrokach zaprezentowane zostało stanowisko prawne, które wiązało organy rozpatrujące powtórnie wniosek oraz wiąże Sąd orzekający

w niniejszej sprawie. Związanie to ma oparcie w treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasada związania wyrażona w przytoczonym przepisie oznacza, że organ administracji, a następnie sąd orzekający w sprawie, w której już raz wypowiedział się w prawomocnym wyroku sąd administracyjny, nie może odstąpić od stanowiska prawnego wyrażonego przez ten sąd zarówno w zakresie wykładni prawa, jak i jego zastosowania w stanie faktycznym konkretnej sprawy, chyba że nastąpiła zmiana przepisów.

W uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3243/21, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że karty do głosowania nie mają charakteru dokumentu wewnętrznego i nie są również dokumentem urzędowym

w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), przytaczanej dalej jako u.d.i.p., co nie oznacza, że nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. NSA podkreślił, że

o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy bowiem wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". W związku z tym, ograniczeniem prawa do informacji nie jest to, że nośnik nie jest dokumentem urzędowym, a jedynie to, czy dany nośnik zawiera w sobie informacje o sprawach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA wyrażone

w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 23/20, że "karty użyte do głosowania na wicemarszałka województwa stanowią informację publiczną. Niewątpliwie są one bowiem nośnikiem informacji jako element procedury wyborczej. Taka procedura z całą pewnością mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż dotyczy wyboru władzy publicznej. Udostępnienie żądanej informacji ma także wpływ na społeczną ocenę transparentności działania władzy publicznej, co - jak wskazano wyżej - jest zgodne z głównym celem wprowadzenia u.d.i.p., jakim jest zagwarantowanie prawa do jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej."

W przywołanym wyroku III OSK 3243/21 NSA przesądził również, że organem właściwym do załatwienia wniosku A. S. jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.

Skoro zatem wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to powinny zostać udostępnione w trybie

i na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że podlegają ochronie, o jakiej mowa w art. 5 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w następujących przypadkach:

- w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1),

- ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia

i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2),

- w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (ust. 2a),

- w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r.

o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 396) – ust. 2b.

Odmawiając udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej organy nie powołały się na żaden z przypadków objętych dyspozycją art. 5 ust. 1- 2b u.d.i.p. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji znalazł się art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a na str. 4 tej decyzji przytoczona została jego treść, jednak poza tym nie ma żadnego nawiązania do tego przepisu. W uzasadnieniu decyzji z 14 czerwca 2023 r. nie ma wyjaśnienia, czy Marszałek uznaje użyte karty do głosowania za informację niejawną w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 756 z późn.zm.), czy też za informację chronioną przepisami o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone łącznie z argumentacją, nie odniosło się do zasadności wskazania art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w podstawie prawnej odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Tym samym Sąd uznał, że organy nie wykazały, aby w okolicznościach kontrolowanej sprawy zastosowanie miał art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Z treści wydanych w sprawie decyzji wynika natomiast, że oba organy uznają, że udostępnienie skarżącemu zużytych kart do głosowania stanowiłoby naruszenie tajności przeprowadzonych 20 grudnia 2019 r. wyborów na wicemarszałka województwa, przewidzianej w art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 z późn. zm.). Przepis ten organy wskazały jako podstawę prawną odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w powiązaniu z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji, o którym mowa w ust. 1 i 2 (tj. prawa o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne), może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach obu decyzji wskazuje, że odmowne załatwienie wniosku uzasadnia potrzeba ochrony porządku publicznego, który – jak można wywnioskować – zostałby naruszony w razie ujawnienia kart do głosowania, co byłoby wbrew zasadzie tajności, przewidzianej w art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2018 r., I OSK 549/16, LEX nr 2444330 (przywołanym w decyzji organu I instancji), art. 5 u.d.i.p. nie zawiera wyczerpującego katalogu przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis ten jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, ale ze względu na wskazane

w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu.

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej jest konieczność ochrony "porządku publicznego". W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji.

Akceptując zaprezentowany wyżej pogląd Sąd stoi na stanowisku, że – co do zasady – nie można wykluczyć sytuacji, w której naruszenie zasady tajności głosowania mogłoby stanowić podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego w rozumieniu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nie zmienia tego fakt, że wybór wicemarszałka województwa w głosowaniu tajnym nie podlega ochronie konstytucyjnej. Art. 169 ust. 2 Konstytucji przewiduje tajne głosowanie jedynie w przypadku wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zaś w art. 169 ust. 3 stanowi, że zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa. W tym przypadku zasadę tajności głosowania statuuje przywołany wyżej art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Koniecznym jest przede wszystkim wykazanie, że udostępnienie zużytych kart do głosowania na wicemarszałka województwa spowoduje naruszenie zasady tajności wyborów, przewidzianej w powyższym przepisie, a to z kolei przełoży się na potrzebę ochrony porządku publicznego

w rozumieniu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Nawiązując do argumentacji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazać należy, że sam fakt, że z mocy ustawy o samorządzie województwa wybory na wicemarszałka województwa odbywają się w głosowaniu tajnym, co zabezpiecza procedura przyjęta w Statucie Województwa Świętokrzyskiego oraz – jak stwierdził Marszałek Województwa Świętokrzyskiego w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Kielcach z 20 maja 2020 r. II SAB 23/20 - "utarta praktyka", że karty do głosowania, po ich podliczeniu, zabezpieczane są przez komisję skrutacyjną w zamkniętej kopercie, opieczętowanej i podpisanej przez członków tej komisji, nie oznacza jeszcze, że udostępnienie tych kart spowoduje, czy też może spowodować, naruszenie zasady tajności wyborów przeprowadzonych 20 grudnia 2019 r. Przywołane w uzasadnieniach obu decyzji przepisy ustawy o samorządzie województwa, Statutu Województwa Świętokrzyskiego oraz podkreślenie przez organy ustawowej rangi zasady tajności głosowania na wicemarszałka województwa, określają jedynie konieczne warunki normatywne dla realizacji tej zasady. Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można jednak skutecznie argumentować, że sama ustawowa zasada tajności, określona w art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, ze wszystkimi jej gwarancjami, uniemożliwia udostępnienie kart do głosowania, jak twierdzą organy.

Zasada tajności głosowania oznacza, że nikomu innemu poza wyborcą nie będzie znana treść jego decyzji wyborczej. Tajność głosowania jest konieczną gwarancją nieskrępowanego wyrażania indywidualnych preferencji wyborczych. Chroni ona również wyborcę przed ewentualnymi skutkami głosowania w określony sposób, niezależnie od tego, czy skutki te miałyby dla niego charakter pozytywny czy negatywny (por. wyrok TK z 20 lipca 2011 r., K 9/11, OTK-A 2011, nr 6, poz. 61). Naruszeniu zasady tajności może sprzyjać stworzenie takiej sytuacji, w której możliwym byłoby powiązanie karty wyborczej i oddanego na niej głosu z konkretną osobą wyborcy.

Sąd nie podziela przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji, wedle której w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy udostępnienie wnioskodawcy kart wyborczych zużytych podczas głosowania na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego może zostać wykorzystane do powiązania treści głosów oddanych w głosowaniu tajnym z osobami radnych województwa, poprzez cechy pozwalające na identyfikację części, czy nawet wszystkich radnych uczestniczących w głosowaniu tajnym przeprowadzonym 20 grudnia 2019 r. Zdaniem obu organów, sytuacja taka może nastąpić ze względu na:

1) sposób dokonania skreśleń na kartach np. przy użyciu długopisu lub pióra

z atramentem o wyróżniającym się kolorze używanego zazwyczaj przez konkretnego radnego, także przy podpisywaniu list obecności, w tym listy obecności na XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r, stanowiącej dokument urzędowy załączony do akt sesji,

2) specyficzne zgięcie kart przed wrzuceniem ich do urny, co mogło zostać utrwalone w transmisji obrad XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r. udostępnionej stosownie do art. 21 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa

w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej samorządu województwa oraz w sposób zwyczajowo przyjęty,

3) poczynienie na kartach do głosowania odręcznych dopisków, pozwalających porównać charakter pisma z odręcznymi podpisami złożonymi na ww. liście obecności z XVI sesji Sejmiku.

Identyfikacja oddanego na karcie głosu z osobą konkretnego radnego w sposób opisany w pkt 1) i 2) ma charakter czysto teoretyczny. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kolorowej kserokopii "Listy obecności Radnych Województwa Świętokrzyskiego uczestniczących w XVI sesji Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w dniu 20 grudnia 2019 r." nie wynika, aby podpisy na tej liście złożone zostały "przy użyciu długopisu lub pióra z atramentem o wyróżniającym się kolorze". Trudno sobie wyobrazić możliwość identyfikacji osoby radnego z treścią oddanego przez niego głosu w sposób opisany w pkt 1), skoro do podpisania listy

i oddania głosu każdy radny mógł użyć różnych środków piszących, a ponadto określony w Statucie sposób głosowania przez skreślenie kandydata (kandydatów), na którego radny nie głosuje, nie ma cech charakterystycznych, które można by powiązać z podpisami radnych pod listą obecności (art. 104b ust. 5 Statutu Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, obowiązującego na datę głosowania – Dz.Urz.Woj.Św.2010.70.520 t.j.). W piśmie z 10 lipca 2023 r. przekazującym SKO odwołanie od decyzji organu I instancji, Marszałek Województwa Świętokrzyskiego jako przykład wskazał, że "pomiędzy 40 minutą 50 sekundą a 41 minutą 25 sekundą nagrania zostało utrwalone oddanie głosu przez Przewodniczącego S. A. P. przy użyciu własnego pióra o wyróżniającym się atramencie, którym wcześniej dokonał adnotacji na liście obecności w wierszu szóstym przy nazwisku A. B. (...)." Wskazać należy, że nagranie z XVI sesji Sejmiku z 20 grudnia 2019 r. nie jest na tyle dokładne, aby stwierdzić okoliczności, o których mowa wyżej, a w szczególności potwierdzić tezę organu, że radny A. P. oddając głos użył tego samego środka piszącego, co na liście obecności, tym bardziej, że adnotacja przy nazwisku A. B., na którą powołuje się Marszałek, została poczyniona innym środkiem piszącym niż podpis tego radnego na liście obecności.

W równym stopniu iluzoryczna jest możliwość odczytania treści głosu konkretnego radnego na podstawie "specyficznego zgięcia kart przed wrzuceniem ich do urny". Karty do głosowania są odczytywane przez komisję skrutacyjną, której członkowie mogą karty złożyć ponownie zaginając je w inny, niż pierwotnie, sposób. Niezależnie od tego podkreślić należy, że na podstawie nagrania z sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r. nie jest możliwe wskazanie, czy i w jaki sposób wszyscy radni składali karty przed wrzuceniem ich do urny i czy w przypadku jakiegoś radnego był to sposób "charakterystyczny" i zdecydowanie inny niż robili to pozostali radni, gdyż w stosunku do niektórych z nich moment oddania głosu i sposób złożenia karty nie jest widoczny na nagraniu. Bez znaczenia prawnego pozostaje więc argument wskazany w przywołanym wyżej piśmie z 10 lipca 2023 r., że "w 45 minucie 48 sekundzie nagrania udokumentowany został również przypadek radnego M. G., który w sposób charakterystyczny zagiął kartę, poprzez dwukrotne złożenie jej przed wrzuceniem do urny."

Jeśli chodzi o możliwość identyfikacji oddanego głosu z konkretnym radnym poprzez poczynienie na kartach do głosowania odręcznych dopisków, pozwalających porównać charakter pisma z odręcznymi podpisami złożonymi na liście obecności na XVI sesji Sejmiku, to podkreślić należy, że założenie, że na kartach do głosowania znajdują się tego rodzaju zapiski radnych, jest na obecnym etapie nieweryfikowalne. Jak twierdzą bowiem oba orzekające w sprawie organy, karty zostały zapieczętowane i od daty głosowania nikt do nich nie miał dostępu. Twierdzenie o ewentualnych zapiskach umożliwiających identyfikację osoby radnego oddającego głos jest więc w stanie sprawy czysto teoretyczne i powstaje uzasadnione pytanie, na jakiej podstawie organy je poczyniły.

Należy jednocześnie powtórzyć stanowisko wyrażone przez WSA w Kielcach

w uzasadnieniu wyroku z 20 maja 2020 r. w sprawie II SAB/Ke 23/20, którym – przy orzekaniu w tej sprawie – Sąd jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z nim,

"Ponieważ radni są osobami pełniącymi funkcję publiczną, to ich działalność w sferze wykonywania zadań publicznych również jest informacją publiczną. Aktywność radnych w tajnym głosowaniu przejawia się w prawidłowym wypełnieniu karty do głosowania. Dlatego sposób wypełnienia takiej karty jest również informacją publiczną. Wyborcy tych radnych mają bowiem prawo wiedzieć, czy wybrane przez nich osoby respektują przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w tym mające konstytucyjne umocowanie (art. 169 ust. 2 Konstytucji) oraz powtórzone w ustawie

o samorządzie województwa (art. 32 ust. 3 u.s.w.) zasady rządzące przeprowadzaniem wyborów, wśród których mieści się bezwzględna tajność głosowania." Sąd wskazał również, że "obawa złamania tajności głosowania

w wyborach wicemarszałka województwa jest pozorna. Skoro zgodnie z regułami tajnego głosowania na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, którzy dany głos oddali, to ujawnienie treści i postaci tych kart nie może doprowadzić do złamania tajności głosowania. Jeśli jednak, wbrew określonej w art. 32 ust. 3 u.s.w. zasadzie tajności głosowania, na kartach do głosowania w wyborach Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2019 r. znalazły się jakieś cechy pozwalające na identyfikację części, czy wszystkich głosujących radnych, to ujawnienie takiego procederu winno leżeć w interesie władzy publicznej i nastąpić z urzędu na przykład poprzez zainicjowanie przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego odpowiedniego postępowania nadzorczego." Sąd stwierdził wprawdzie, że "Taka sytuacja pozwalałaby również organowi na rozważenie możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji", co wymagałoby wydania stosownej decyzji administracyjnej, jednak podkreślenia wymaga, że u podstaw odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, kontrolowanej w niniejszej sprawie, nie leżało ustalenie, że na kartach do głosowania znajdowały się zapiski radnych, pozwalające na ich identyfikację. Takie kategoryczne twierdzenie pozostawałoby zresztą w sprzeczności z podkreślaną przez oba organy okolicznością, że karty do głosowania pozostają zabezpieczone od dnia przeprowadzenia wyborów. Jeżeli rzeczywiście zapewniono radnym tajne głosowanie, to organy I i II instancji nie mają prawa wiedzieć, czy i jakie zapiski zawierają karty do głosowania. Argumentacja przedstawiona w obu decyzjach sprowadza się natomiast poczynienia pewnych teoretycznych założeń, które jako takie nie mogą stanowić podstawy do oceny, że udostępnienie kart do głosowania narusza zasadę tajności wyborów na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, a w konsekwencji wymaga ochrony w zakresie porządku publicznego, o którym mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych samych powodów nie może się ostać stanowisko organu wyrażone

w zaskarżonej decyzji, oparte na tym samym założeniu, że realizacja wniosku bez względu na zakres i formę określone przez wnioskodawcę mogłaby doprowadzić do naruszenia tajności głosowania, bowiem pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przygotowujący odpowiedź na wniosek, zapoznaliby się z treścią głosów radnych wbrew ich woli.

Aktualne i wiążące w tym zakresie pozostaje stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w przywołanym wyżej wyroku II SAB/Ke 23/20, zgodnie z którym "zabezpieczona i opieczętowana koperta z kartami do głosowania znajduje się obecnie w dyspozycji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, którego pracownicy udzielają informacji o dokumentach publicznych oraz udostępniają je również w formie wglądu do dokumentów (§ 10a ust. 7 i 6 Statutu Województwa Świętokrzyskiego). Zabezpieczenie więc nienaruszalności kart do głosowania przed jakąkolwiek ingerencją w czasie ich udostępniania zależy w całości od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. Może on tak zorganizować to udostępnianie, aby wyeliminować jakiekolwiek ryzyko wspomnianej ingerencji. Jeżeli przy tym zdaniem Marszałka, wgląd osób trzecich do kart do głosowania nawet pod nadzorem upoważnionego pracownika urzędu marszałkowskiego nie daje zadawalającego zabezpieczenia przed ingerencją w karty do głosowania, to należy zauważyć, że drugą z wnioskowanych w sprawie form udostępnienia tych kart było ich obustronne skopiowanie, co może samodzielnie uczynić pracownik urzędu marszałkowskiego. Co najmniej więc w tej części omawiane obawy organu nie stałyby na przeszkodzie udostępnieniu kart do głosowania."

Co się zaś tyczy naruszenia przez organ art. 14 ust. 2 u.i.d.p., o którym mowa w uzasadnieniu skargi, także w tym zakresie organy rozpoznające wniosek

o udostępnienie informacji publicznej, a również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, związane były stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 23/20. W uzasadnieniu tego wyroku WSA stwierdził, że "(...) informacja publiczna dotycząca treści przedmiotowych kart do głosowania, a w szczególności tego, czy znajdują się na nich jakieś cyfry, bądź inne znaki nieprzewidziane w § 104d ust. 6 w zw. z § 104e ust. 3 Statutu Województwa Świętokrzyskiego, określającym szczegółowy sposób ich wypełnienia przy oddawaniu głosu, niewątpliwie podlegała udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli więc organ uważał, że takiej informacji nie może udostępnić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, tj. w drodze umożliwienia wglądu do tych kart oraz umożliwienia ich sfotografowania, to powinien był w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja ta może być udostępniona."

Opierając odmowę udostępnienia informacji publicznej na teoretycznych założeniach, a nie na ustaleniach wynikających ze zgromadzonej dokumentacji, bez uwzględnienia wiążącego stanowiska prawnego zaprezentowanego w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 23/20, organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 153 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie i bez ustalenia, czy faktycznie, a nie tylko teoretycznie, zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia obu wydanych decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko prawne i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.