II SA/Ke 50/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. B., M. B., W. B., K. C., H. M. i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 listopada 2021 r., znak: SKO.OŚ-60/7081/261/2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego ze skarżących: J. B., M. B., W. B., K. C. i H. M., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Ke 50/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., znak: SKO.OŚ-60/7081/261/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania J. B., A. P., M. B., S. B., W. B., K. C., H. M. i G. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 9 kwietnia 2021 r., znak: GKŚ-IV.6220.5.2019, o umorzeniu w całości postępowania wszczętego na wniosek Zakładów U. dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz garażami podziemnymi przy ul. Ł. w K." na działkach nr [...], obr. [...], przy ul. Ł. w K..

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postępowanie w niniejszej prawie zostało wszczęte na wniosek ww. Spółki z dnia 20 kwietnia 2017 r. Pierwotnie planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało jako przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha.

W piśmie z dnia 1 lipca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach wyraził opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Takie samo stanowisko wyraził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Kielcach w postanowieniu z dnia 9 marca 2021 r. Jednak w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. inwestor uzupełniając dokumentację wskazał, że ilość miejsc parkingowych na terenie inwestycji została zmniejszona do 32, tj. do 400 m², co łącznie z garażami podziemnymi daje powierzchnię 4982,78 m². W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W konsekwencji, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wyjaśnił, że nie ma możliwości podważenia wyliczeń przedstawionych przez inwestora.

W skardze do tut. Sądu J. B., A. P., M. B., S. B., W. B., K. C., H. M. i G. M. wnieśli o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zrzucili:

• naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez nietrafne stwierdzenie prawidłowości zastosowania przez organ I instancji § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

• błędną ocenę stanu faktycznego skutkującą naruszeniem prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że zmniejszenie powierzchni garaży podziemnych i parkingów naziemnych do 4982,78 m² przestało kwalifikować przedsięwzięcie do potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko, w sytuacji gdy inwestor nie uwzględnił w swoich obliczeniach metrażu infrastruktury towarzyszącej, tj. chodników o powierzchni około 1511 m² i dróg wewnętrznych o powierzchni około 1682 m², co łącznie przekracza 0,5 ha;

• błędną ocenę stanu faktycznego poprzez uznanie, że nie istnieją przesłanki do uznania, że przedsięwzięcie zaliczyć należy do potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zgodnie ze stanowiskiem RDOŚ inwestor określając powierzchnię garaży i parkingów powinien wliczyć towarzyszącą im infrastrukturę, czyli wszelkiego rodzaju obiekty budowlane i urządzenia umożliwiające właściwe funkcjonowanie garaży i parkingów, m.in. powierzchnię drogi dojazdowej i chodników. Ponadto, Prezydent Miasta Kielce w piśmie z dnia 18 maja 2021 r. przyznał, że błędnie przyjął, iż zmniejszenie powierzchni garaży podziemnych i parkingów naziemnych do 4982,78 m² przestało kwalifikować przedsięwzięcie do potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko. Błędna kwalifikacja wynikała zaś z braku wliczenia powierzchni infrastruktury towarzyszącej parkingom i garażom. Zdaniem skarżących, zmiana liczby miejsc parkingowych jest nieuzasadniona i nierealna biorąc pod uwagę potrzeby mieszkańców, usług na parterze i istniejącego biurowca. Sam proces inwestycyjny będzie zaś kilkuletnim, ogromnym ciężarem dla mieszkańców ulic Ł. i G . Po ukończeniu inwestycji ruch samochodów ciężarowych prawdopodobnie się zmniejszy, ale zastąpi go ruch samochodów osobowych, niezwykle intensywny. Budowa dwóch wieżowców w kształcie litery C z jednym dojazdem od ul. Ł. drastycznie zmieni sytuacje skarżących, właścicieli domów, utrudniając normalne funkcjonowanie z prawem do spokoju i wypoczynku.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r. tut. Sąd odrzucił skargę A. P. i S. B .

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a w konsekwencji, czy nie zachodzi podstawa do sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Przepis § 3 ust. 1 pkt 56 cyt. rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy;

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Na podstawie informacji inwestora z dnia 23 lutego 2021 r., w której wskazano, że ilość miejsc parkingowych na terenie inwestycji została zmniejszona do 32, tj. do 400 m², co łącznie z garażami podziemnymi daje powierzchnię 4982,78 m², organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b cyt. rozporządzenia i w konsekwencji umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 105 § 1 Kpa, a organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Przepis art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) stanowi bowiem, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonując oceny, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wypełnia normę § 3 ust. 1 pkt 56 cyt. rozporządzenia ograniczył się do uwzględnienia w obliczeniach wyłącznie powierzchni parkingów naziemnych (400 m²) i garaży podziemnych (w budynku A 2303,54 m², w budynku B 2279,24 m²), co w sumie dało wartość poniżej 0,5 ha powierzchni użytkowej, o której mowa w tym przepisie. Tymczasem, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia pod pojęciem powierzchni użytkowej należy rozumieć sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Definicja powierzchni zabudowy znajduje się natomiast w § 3 ust. 1 pkt 50, 52, 53 i 55 rozporządzenia. Dla wszystkich przedsięwzięć wymienionych w tych punktach ustawodawca przewidział jednobrzmiącą definicję powierzchni zabudowy rozumiejąc pod tym pojęciem, powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Tak też należy rozumieć powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt. 56 ust. 1 § 3 rozporządzenia. Brak jest bowiem podstaw, aby na gruncie tego samego rozporządzenia przyjmować inną definicję powierzchni zabudowy. W ramach powierzchni użytkowej, o której mowa w pkt 56 należy więc uwzględnić nie tylko powierzchnię terenu zajętą przez parkingi i garaże, ale też powierzchnię chodników, czy dróg dojazdowych do obsługi parkingów i garaży, jako powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji parkingów i garaży. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia to powierzchnia, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje więc powierzchnię dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone, obszary, na których zostanie usunięta roślinność (por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1847/17; z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 1833/18).

Rozważań w tym kierunku zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle. Przepis § 3 ust. 1 pkt 56 wyraźnie wskazuje, co należy uwzględnić obliczając powierzchnię użytkową. Okoliczność, że inwestor wskazuje tylko powierzchnię parkingów i garaży nie zwalnia organu od uwzględnienia innych powierzchni, o których stanowi ww. przepis. We wniosku RDOŚ w Kielcach z dnia 11 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 9 kwietnia 2021 r. o umorzeniu w całości postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji organu I instancji) wskazano, że do powierzchni zabudowy parkingów należy doliczyć powierzchnię dojść/dojazdów zapewniających ich obsługę. Jak wynika z wniosku RDOŚ, powierzchnia chodników wynosi 1511 m², a powierzchnia dróg wewnętrznych 1682 m². Brak jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonej decyzji do tych okoliczności oznacza, że Kolegium nie wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego, nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego i nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Brak uwzględnienia w powierzchni użytkowej parkingów i garaży chodników i dróg dojazdowych stanowi jednocześnie naruszenie § 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali zakres zamierzenia inwestora pozwalający na właściwą kwalifikację przedsięwzięcia w aspekcie § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko biorąc pod uwagę powierzchnię chodników, dróg dojazdowych do obsługi planowanych parkingów i garaży, jako powierzchnię użytkową. Dopiero analiza wszystkich tych elementów umożliwi organowi ocenę, czy istnieją przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz garażami podziemnymi przy ul. Ł. w Kielcach" na działkach nr [...], obr. [...], przy ul. Ł. w Kielcach, czy też zachodzi podstawa do wydania w tym przedmiocie decyzji.