II SA/Ke 389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. U. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Ke 389/21

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 25 września 2020 r. D. U. wystąpiła o wznowienie postępowania oraz stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa.

Starosta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...], Wójta Gminy [...] oraz Wojewody [...] o udostępnienie akt sprawy związanych z realizacją budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na ścieki oraz wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w miejscowości [...] – którego dotyczyła zakwestionowana decyzja.

Pismami z dnia 17 grudnia 2020 r. Starosta [...] wezwał D. U., Wójta Gminy [...] oraz A. Z. o informację, czy są w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów poświadczających niewłaściwie wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., czyli "podstępnego wprowadzenia w błąd funkcjonariusza publicznego lub innej osoby upoważnionej do wystawienia dokumentu i w ten sposób uzyskania ww. decyzji zmieniającej".

Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że nie jest w posiadaniu innych informacji odnośnie toczącego się postępowania przed Starostą.

Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. D. U. poinformowała, że również nie jest w posiadaniu innych dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania przed Starostą [...].

Mając na uwadze powyższe organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania oraz stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] zmieniającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz przyłączami kanalizacyjnym, wodociągowym i energetycznym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] z naruszeniem prawa. Uzasadniając swe stanowisko wskazał, że nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii wydania decyzji w wyniku popełnienia przestępstwa.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. U.

Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreślił że w wyniku wezwania D. U. (pismem z dnia 17 grudnia 2020 r.), czy jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów poświadczających wydanie niewłaściwie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...], czyli podstępnego wprowadzenia w błąd funkcjonariusza publicznego lub innej osoby upoważnionej do wystawienia dokumentu i w ten sposób uzyskania ww. decyzji zmieniającej, strona w odpowiedzi z dnia 28 grudnia 2020 r. oświadczyła, że nie posiada innych dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania przed Starostą [...] – co stanowiłoby podstawę do wznowienia. Jeśli chodzi o zarzut braku przytoczenia odpowiedzi A. Z. [...] organ wskazał, że nie posiada możliwości prawnych do przymuszenia strony do składania dodatkowych wyjaśnień. W sprawie "ograniczonego" kręgu stron wyjaśniono, że sprawa dotyczy bezpośrednio interesu prawnego i rzeczowego inwestora A. Z., który, będąc stroną, został poinformowany o toczącym się postępowaniu przed Starostą [...], a żaląca się została uznana za stronę jako osoba składająca wniosek. W rezultacie stwierdzono brak podstaw utrzymania żądania D. U. w zakresie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 3 kpa – z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa, w związku z art. 145 § 1 – z uwagi na brak okoliczności uzasadniających istnienie wad tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. U. zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie przepisów prawa, polegające na:

1. nierozpoznaniu podstawy wznowienia postępowania w całości i pominięciu przy rozpoznaniu sprawy tej części podstawy dopuszczalności wznowienia postępowania zawartej w art. 145 § 3 kpa, powołanej we wniosku skarżącej o wznowienie postępowania oraz w złożonym zażaleniu na okoliczność postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] o sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia dochodzenia o czyn z art. 272 kk na skutek przedawnienia karalności i tym samym bezpodstawne utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. pominięciu przy rozpoznaniu sprawy podstawy faktycznej żądania wznowienia postępowania, tj. okoliczności wydania postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...], sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia dochodzenia o czyn z art. 272 kk na skutek przedawnienia karalności i tym samym bezpodstawne utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. przekroczeniu granic orzekania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania poprzez dokonanie oceny braku podstaw stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] z naruszeniem prawa – w sytuacji utrzymania w mocy odmowy wznowienia postępowania w sprawie i tym samym niedopuszczalne orzekanie co do podstaw uchylenia decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa pomimo braku wznowienia postępowania;

4. ograniczeniu bez podstawy prawnej kręgu stron postępowania (wskazanych w zażaleniu skarżącej) do wnioskodawczyni oraz inwestora, pomimo że strony postępowania zwykłego (tj. o wydanie decyzji z 1999 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji z 2001 r. zmieniającej tą decyzję) i ich następcy prawni jako właściciele działek sąsiadujących będących w obszarze oddziaływania inwestycji na te ich działki zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane zachowują status stron w postępowaniach nadzwyczajnych, tj. postępowaniu nieważnościowym (art. 156 kpa) oraz wznowieniowym (art. 145 kpa), które dotyczą bezpośrednio ich interesu prawnego i związane są z wydaniem decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, a tym samym pozbawienie stron udziału w postępowaniu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

5. uchyleniu się od zebrania informacji o postępowaniu karnym o czyn z art. 272 kk od pozostałych stron postępowania, którym odmówiono statusu stron w tym postępowaniu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

6. uchyleniu się bez podstawy prawnej od zebrania informacji o postępowaniu karnym o czyn z art. 272 kk od inwestora [...] [...] – pomimo jego wezwania i wyznaczenia terminu udzielenia wyjaśnień, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

7. nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącej, w tym pominięciu dowodu z postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] o sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia dochodzenia o czyn z art. 272 kk na skutek przedawnienia karalności i w związku z tym pominięcie dowodu z dziennika budowy prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji, będącego podstawą zawiadomienia w sprawie wydania ww. postanowienia z dnia [...] oraz zarzutu nieprawidłowości przy rozpoznaniu przez organ I instancji "mocy uprzednio zapadłych decyzji innych organów dla podstawy prawnej wznowienia postępowania poprzez ich przywoływanie na okoliczności w sprawie i przez to przekroczenie przez organ I instancji granic orzekania poprzez orzekanie co do podstaw uchylenia decyzji i stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, podczas gdy rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania ogranicza się jedynie do podstaw wznowienia postępowania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy";

8. uchyleniu się od wskazania podstaw prawnych przyjęcia prawidłowości rozumowania organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa w zw. z wszystkimi przesłankami dopuszczalności wznowienia postępowania tj. z art. 145 § 3 kpa w sytuacji, gdy skarżąca powołuje się na tą podstawę prawną i tym samym całkowite pominięcie tej podstawy prawnej przy orzekaniu i uchylanie się od ciążącego na organach obu instancji obowiązku wyjaśniania stronie podstaw faktycznych i prawnych działania, by ta nie poniosła szkody i tym samym budowania zaufania do organu władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie orzeczeń organów obu instancji na skutek rażącego naruszenia przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpoznania;

2. w przypadku stwierdzenia jak w pkt. 1 naruszenia prawa wyłącznie przy orzekaniu w II instancji - uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do tego organu celem ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego;

4. dopuszczenie jako dowód postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej

w [...] z dnia [...] sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi wyżej przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 kpa jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 8 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1474/06, zgodnie z którym zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej (jak to miało miejsce w niniejszym przypadku) skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 kpa w zw. z art. 149 kpa na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów.

Przedmiotem oceny w niniejszym przypadku jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie – w oparciu o przepis art. 149 § 3 kpa – wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z [...] (dalej jako "decyzja z [...] r.") zmieniającej decyzję tego samego organu z [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz przyłączami kanalizacyjnym, wodociągowym i energetycznym na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] .

Skarżąca w złożonym wniosku z dnia 25 września 2020 r. domagała się wznowienia postępowania z powołaniem się na fakt, że decyzja z [...] została wydana w wyniku przestępstwa z art. 272 kk, tj. podstępnego wprowadzenia w błąd funkcjonariusza publicznego, a zatem w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 kpa, a także z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który ją wydał, tj. zapisów z dziennika budowy wydanego dla przedmiotowej inwestycji wskazujących na wykonanie szeregu robót budowlanych objętych wnioskiem z 30 sierpnia 2001 r. jeszcze przed jego złożeniem, a w konsekwencji brak kompetencji Wójta do wydania decyzji zmieniającej decyzję własną z [...] Wreszcie wnioskodawczyni wskazała, że w związku z powyższym okazało się, iż dowód w postaci wniosku inwestora z 30 sierpnia 2001 r. jest dowodem fałszywym co do okoliczności faktycznych. Podniosła jednocześnie, że zaistniała okoliczność określona w art. 145 § 3 kpa, tj. postępowanie w części dotyczącej § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu na skutek wystąpienia negatywnej przesłanki procesowej z art. 17 § 1 pkt 6 kpk, tj. znacznego upływu czasu skutkującego przedawnieniem karalności, nie może być wszczęte. Na tę okoliczność skarżąca przedłożyła postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej z [...] o odmowie wszczęcia dochodzenia. Z kolei z uwagi na upływ terminów określonych w art. 146 § 1 kpa w odniesieniu do wskazanych we wniosku przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa) skarżąca na podstawie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 1 kpa wniosła o stwierdzenie wydania decyzji z [...] z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności z powodu których organ nie uchylił tej decyzji.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa (por. m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2397/98). Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. Jak podnosi P. Przybysz ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 3 do art. 149 kpa) w pierwszej fazie postępowania organ administracji bada także, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07, tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i co do pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Z powyższych rozważań wynika, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 kpa, a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia (wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 999/16).

W niniejszym przypadku podstawą odmowy wznowienia postępowania był – jak wynika z końcowej części uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] – brak okoliczności uzasadniających istnienie wad decyzji. Stwierdzenie takie było konsekwencję zwrócenia się do stron (oraz Wójta Gminy [...]) o informację czy w sprawie decyzji, których dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, zostało wydane jakiekolwiek rozstrzygnięcie przez właściwy organ oraz czy toczy się postępowanie karne. Ww. poinformowali, że nie posiadają informacji w tym zakresie, co doprowadziło do odmowy wznowienia postępowania.

W świetle powyższych rozważań takie postępowanie należy uznać za niedopuszczalne, naruszające w sposób istotny dyspozycję przepisu art. 149 § 3 kpa. Odmawiając wznowienia postępowania organy nie wskazały na wystąpienie jakiejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek, które uprawniałyby do takiego rozstrzygnięcia. Odwołały się natomiast do okoliczności (pomijając zresztą przy tym jedną z przesłanek wskazanych we wniosku, tj. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jak również treść przepisu art. 145 § 3 kpa), która nie może stanowić podstawy odmowy wznowienia postępowania, a co najwyżej przyczynę odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ale już po wznowieniu postępowania. W wyroku NSA w Warszawie z 27 marca 2001 r., sygn. I SA 2390/99, stwierdzono, że: "W świetle art. 149 § 2 kpa ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, także wówczas, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżącego sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia w orzeczeniu właściwego organu". Sąd stanowisko to w pełni podziela, jest ono naturalną konsekwencją przeprowadzonych powyżej rozważań.

Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania przywołała 3 podstawy wznowieniowe przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa. Nie mogło być zatem podstawą odmowy wznowienia niewskazanie przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa. Organy w ogóle nie odniosły się natomiast do kwestii zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. Dokonywanie ustaleń w tym zakresie leży zaś w gestii organów, a nie sądu.

Z tych wszystkich względów, wobec faktu, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, mając na uwadze powyższe uwagi, doprowadzi do ustalenia, czy zachodzą przesłanki odmowy wznowienia postępowania (w szczególności czy wniosek został złożony w terminie). W przeciwnym wypadku będzie zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu i w dalszej kolejności przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa).

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.