II SA/Ke 255/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 lutego 2023 r. znak: SKO.PS/80/8322/4871/2022 w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. znak: SKO.PS/80/8322/4871/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania W. R., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 3 listopada 2022 r., znak: MOPR-JAG.512.1.24372.4.2022, przyznającą R. pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunkę domową A. zgodnie z zakresem czynności sporządzonym pielęgniarkę MOPR w okresie od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wymiarze po 4 godziny 5 razy w tygodniu w dni powszednie przy odpłatności 27,00 zł za 1 godzinę, 2 godziny w soboty, niedziele przy odpłatności 33,00 zł czyli 100% wartości usługi.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 11 października 2022 r. W. R. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) w Kielcach z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych przez A. od 1 października 2022 r. w wymiarze po 4 godziny 5 razy w tygodniu w dni powszednie i 2 godziny w soboty i niedziele. Prezydent Miasta Kielce w wyniku rozpoznania wniosku orzekł jw. Kolegium odwołało się do treści przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 50 ust. 1-3, ust. 5 i 6 oraz art. 96 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.s.", § 1 pkt 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296), zwanego dalej "rozporządzeniem", a także § 1, § 2 pkt 1, § 6-8 uchwały Nr LVI/1111/2022 Rady Miasta Kielce z dnia 13 stycznia 2022 r. w sprawie zasad przyznania i odpłatności za usługi świadczone w ramach ustawy o pomocy społecznej i wskazało, że jak wynika z akt sprawy W. R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje emeryturę w wysokości 5 077,02 zł miesięcznie netto. Zgodnie z załącznikiem do ww. uchwały nr LVI/1111/2022 Rady Miasta Kielce z dnia 13 stycznia 2022 r. - Tabelą odpłatności dla osób korzystających z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz usług pralniczych, osoby uzyskujące miesięczny dochód netto przekraczający 340% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. ponoszą 100% odpłatności za usługi opiekuńcze. Wskaźnik 340% stanowi kwotę 2 638,40 zł (776 x 340%). Uzyskiwany przez W. R. miesięczny dochód netto przekracza powyższą kwotę, wynosi bowiem 5.077,20 zł. W związku z czym, w świetle powyższych przepisów W. R. jest obowiązana do ponoszenia pełnej odpłatności za usługi opiekuńcze. Wobec tego zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Kluczowym jest tutaj kryterium dochodowe, natomiast trudna sytuacja materialna może stanowić przesłankę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat. Stosownie bowiem do § 9 uchwały osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji mogą zostać częściowo lub całkowicie zwolnione z ponoszenia opłat z tytułu świadczonych na ich rzecz usług zwłaszcza ze względu na: udokumentowanie faktu, że kwota dochodu pozostająca do dyspozycji po poniesieniu niezbędnych opłat i wydatków (z wyłączeniem diety) nie pozwalałaby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i jest niższa od kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., bądź zdarzenie losowe. Zwolnienie z opłat może nastąpić na podstawie odrębnego wniosku rozpoznanego w odrębnym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła W. R. wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji jeśli chodzi o odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze i wnosząc o zwolnienie z tych opłat zarówno zaległych, jak i aktualnych. Podkreśliła przy tym swoją trudną sytuację, wysokie koszty utrzymania osoby stuletniej, niepełnosprawnej, po skomplikowanym urazie. Od momentu gdy przyznano jej świadczenie honorowe i otrzymuje co miesiąc pięć tysięcy złotych, po odebraniu wszelkich dodatków niewiele pozostaje na życie po zaspokojeniu podstawowej opieki. Jest to kwota ok. 500 zł.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodało, że jest organem odwoławczym, który bada czy orzeczenia organów I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast nie jest organem, który może w jakikolwiek sposób wpływać na działalność organów samorządowych, w tym nie może wydawać poleceń co do dokonania indywidualnych rozstrzygnięć w sprawach nie objętych postępowaniem odwoławczym czy też zażaleniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o przyznaniu pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych oraz o ustaleniu odpłatności za te usługi, wydane w trybie art. 50 ust. 1-6 u.p.s. Zgodnie z tymi przepisami osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6). Na podstawie tego ostatniego przepisu Rada Miasta Kielce w dniu 13 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę Nr LVI/1111/2022 w sprawie zasad przyznania i odpłatności za usługi świadczone w ramach ustawy o pomocy społecznej (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r. poz. 1701). Zgodnie z § 6-8 tej uchwały wydatki za świadczone usługi podlegają zwrotowi w całości lub w części przez świadczeniobiorcę, jeżeli dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. (§ 6). Wysokość odpłatności - ustalona w procentach od kosztu usługi, uzależniona jest od sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i materialnej świadczeniobiorcy (§ 7). Odpłatność za świadczone usługi ustala się według zasad określonych w załączniku do niniejszej uchwały (§ 8). W § 9 uchwały określono warunki zwolnienia od opłat. Jakkolwiek Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie PNK.I.4130.16.2022 stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej § 9, jednak Rada Miasta Kielce w dniu 21 kwietnia 2022 r. podjęła uchwałę Nr LX/1200/2022, w której nadała nowe brzmienie § 9 w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia opłat z tytułu usług świadczonych na rzecz osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji.

W rozpatrywanym przypadku organ I instancji, jak była mowa, przyznał pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych i ustalił opłatę za te usługi, choć w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego (k. 2-6) pracownik socjalny przeprowadził szeroki wywód na temat możliwości zwolnienia W. R. z odpłatności za usługi w trybie ww. uchwały Rada Miasta Kielce Nr LX/1200/2022 z dnia 21 kwietnia 2022 r. Zgromadzono także obszerny materiał dowodowy na okoliczność dochodów, stanu majątkowego i wydatków skarżącej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o zwolnienie z opłat "ze względu na wiek, niepełnosprawność i ponoszenie zwiększonych kosztów życia, leczenia i utrzymania dla osoby stuletniej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko o konieczności przyznania usług, a także w zakresie obciążenia skarżącej opłatą w wysokości 100% odpłatności – z uwagi na wysokość osiąganego dochodu oraz treść załącznika do uchwały Rady Miasta Kielce Nr LVI/1111/2022 z dnia 13 stycznia 2022 r., przewidującego określone progi dochodu i związaną z tym wysokość odpłatności. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że trudna sytuacja materialna może stanowić przesłankę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat na podstawie § 9 ww. uchwały, ale może to nastąpić na podstawie odrębnego wniosku rozpoznanego w odrębnym postępowaniu.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Należy zauważyć, że już § 7 uchwały z dnia 13 stycznia 2022 r. stanowi, że wysokość odpłatności - ustalona w procentach od kosztu usługi, uzależniona jest od sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i materialnej świadczeniobiorcy. Organy nie odniosły się w ogóle do tej treści przepisu, dotyczącego etapu ustalania wysokości odpłatności. Poza tym w ocenie Sądu za celowe należy uznać rozstrzyganie kwestii zwolnienia z ponoszenia opłat w ramach tego samego postępowania i w tym samym rozstrzygnięciu co przyznanie usług i ustalenie opłat, jakie mają być za nie ponoszone (por. też wyrok WSA w Lublinie z 19 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Lu 143/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 563/21, wyrok WSA w Poznaniu z 5 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Po 510/22). Trzeba zauważyć, że to ustalenie następuje na przyszłość. Trudno zatem zaakceptować sytuację, w której osoba, która spełnia przesłanki określone w § 9 uchwały i której nie stać na poniesienie opłat za usługi opiekuńcze, a zatem której dzięki tej regulacji ma zostać zapewnione pewne minimum egzystencji, zostaje nimi obciążona, ma obowiązek je uiszczać na podstawie ostatecznej decyzji, a dopiero następnie może ubiegać się o zwolnienie z tych opłat – w sytuacji gdy mogą one być już faktycznie poniesione. Jak podniósł WSA w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 563/21, jeżeli w toku postępowania zostanie ustalone, że strona nie tylko ubiega się o przyznanie usług opiekuńczych, lecz także o całkowite lub częściowe zwolnienie od opłat za usługi opiekuńcze, to organy powinny rozpoznać i rozstrzygnąć te wnioski łącznie, orzekając jednocześnie w sprawie przyznania usług opiekuńczych, zwolnienia w całości lub części z opłat za te usługi oraz - w razie odmowy zwolnienia - ustalenia opłat za przyznane usługi opiekuńcze. Podstawę do tego rodzaju łącznego rozpoznania i orzekania w tych sprawach stanowi art. 62 K.p.a. Ponieważ podstawa przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat wynikają z tego samego przepisu kompetencyjnego (art. 50 ust. 6 u.p.s.) i są regulowane jedną uchwałą właściwej rady gminy, dlatego należy przyjąć, że warunek tożsamości podstawy prawnej (niezależnie od spełnienia pozostałych warunków z art. 62 K.p.a.) zostaje spełniony. W niniejszym przypadku, jak wspomniano, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy mający stanowić podstawę rozważań w kwestii zwolnienia od ponoszenia opłat, a także czyniono na ten temat szerokie rozważania w protokole wywiadu środowiskowego. Trudno zrozumieć celowość takiego postępowania skoro organ nie rozstrzygał o zwolnieniu w samej decyzji. Jeśli organ uznawał, że brak jest wniosku w tym zakresie, nic nie stało na przeszkodzie aby dokonać stosownego pouczenia strony w trybie art. 9 K.p.a. o przysługujących jej uprawnieniach, zwłaszcza że uzasadnionym było podejrzenie, że skarżąca nie ma świadomości o konieczności złożenia takiego wniosku, a chęć jego złożenia potwierdza treść odwołania, gdzie skarżąca wprost wniosła o zwolnienie z opłat. W tej sytuacji zaniechanie organu odwoławczego w rozpoznaniu wniosku nie znajduje już żadnego usprawiedliwienia. Jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w ww. wyroku z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Po 510/22 (nota bene akcentując także obowiązek informacyjny organu oparty o art. 8 i 9 K.p.a. w zakresie możliwości ubiegania się o zwolnienie z opłat), "Kolegium jest administracyjnym organem odwoławczym, a więc organem administracji publicznej, który ma obowiązek rozpoznać sprawę w całokształcie, ale w takim, jaki zakreśliła strona wnosząca odwołanie z uwagi na zasadę skargowości. Prawdą jest, że konsekwencje rozpoznania tego zagadnienia będą obciążać Prezydenta, jako podmiotu finansującego pomoc społeczną, ale ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) SKO miało obowiązek odnieść się do żądania podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium nie jest z tego zwolnione. Gdyby SKO uznało, że rozpoznanie żądania Skarżącej w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, Kolegium powinno wówczas wydać decyzję kasatoryjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (...) Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny, jest więc działaniem równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (...)". Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić w realiach niniejszej sprawy.

W tej sytuacji w ocenie Sądu, biorąc także pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów, organy nie mogły pominąć kwestii rozpatrzenia możliwości zwolnienia skarżącej z ponoszenia opłat i rozstrzygnąć wyłącznie w zakresie przyznania usług opiekuńczych i ustalenia opłaty za te usługi. Doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania, , tj. art. 7, art. 9, art. 62, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, ponownie rozstrzygną kwestię przyznania usług (mając na uwadze, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było kwestionowane) i odpłatności za nie, rozważając jednocześnie kwestię całkowitego lub częściowego zwolnienia skarżącej od obowiązku ponoszenia opłat.