II SA/Ke 1086/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz L. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 2 listopada 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J.B. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 20 sierpnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.S. pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.1333 - zwanej dalej P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...], ponieważ inwestor nie dysponuje zgodą współwłaściciela budynku na wykonanie inwestycji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 16 czerwca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wiosek L.S., o wydanie pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...]. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr 484/4, z którego wynikało, że działka ta jest współwłasnością. Ponadto z protokołu zawarcia ugody z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I Ns 1382/07 wynikało, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce 484/4, wydzielono dwa samodzielne lokale mieszkalne - lokal mieszkalny nr 1, którego właścicielem jest J.B. i lokal mieszkalny nr 2, którego właścicielem jest inwestor.

Po wszczęciu postępowania w sprawie J.B. poinformowała, że nie wyraża zgody na przedmiotową inwestycję. Swoje stanowisko podtrzymała w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Dalej Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zatem w odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 155/19). Zatem inwestor nie dysponuje działką nr 484/4, na cele budowlane. Także z księgi wieczystej nr KI 1 L/00084473/5, urządzonej dla nieruchomości 484/4 nie wynika, że L.S. może, bez zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości ozn. jako działka nr 484/4, wybudować zewnętrzną instalację gazową (od licznika do budynku mieszkalnego) oraz wewnętrzną instalację gazową (na parterze elewacji tego budynku) - te części nieruchomości pozostają bowiem we współwłasności.

W takim stanie rzeczy, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw prawnych, aby utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce. Organ odwoławczy dodał, że brak zgody współwłaściciela na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu - w tym przypadku na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej - można zastąpić wyrokiem właściwego sądu cywilnego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, L.S. zarzucił naruszenie:

- art. 199 K.c. w zw. z art. 19 oraz art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że czynność budowy zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku dwurodzinnym stanowi czynność przekraczającą granice zwykłego zarządu, zaś na jej wykonanie wymagana jest zgoda współwłaściciela budynku, podczas gdy winna ona być kwalifikowana jako czynność zwykłego zarządu;

- art. 201 i art. 209 K.c. w zw. z art. 19 ustawy o własności lokali poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy kwalifikacja prawna zamierzenia objętego wnioskiem powinna być oceniana przez pryzmat czynności zwykłego zarządu lub czynności zachowawczych, dla których nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że skarżący winien złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na dokonanie przebudowy instalacji gazowej przez współwłaściciela tej nieruchomości, aby wykazać swoje prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, podczas gdy zgody takiej nie musiał posiadać, ponieważ realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowiła czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez dowolne ustalenie, że budowa zewnętrznej instalacji gazowej ma obejmować m.in. odcinek od licznika znajdującego się na ogrodzeniu posesji do budynku mieszkalnego, podczas gdy ten odcinek został wykonany w latach 90-tych przy udziale poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, oraz poprzez błędne ustalenie, iż skarżący nie dysponuje prawem do ww. działki na cele budowlane polegające na przeprowadzeniu po elewacji budynku do lokalu nr 2 instalacji oraz wewnątrz tego lokalu.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że jak wynika z projektu budowlanego instalacji gazowej objętego wnioskiem, do przedmiotowego budynku podłączony jest już przyłącz gazowy. Odcinek tej zewnętrznej instalacji gazowej od istniejącej szafki gazowej zlokalizowanej w linii ogrodzenia ww. posesji do budynku mieszkalnego został wykonany w latach 90-tych XX wieku. Natomiast projekt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmuje poprowadzenie instalacji gazowej jedynie na odcinku budynku po jego elewacji oraz instalacji wewnątrz budynku dla lokalu mieszkalnego nr 2. Włączenie projektowanej instalacji gazu dla tego lokalu jest wykonane zatem z istniejącego rurociągu doprowadzonego do ściany budynku i obejmuje poprowadzenie instalacji po zewnętrznej ścianie budynku - od strony północnej i wschodniej do kotła gazowego zaprojektowanego w kotłowni na parterze budynku, tj. w części będącej wyłączną własnością skarżącego oraz do kuchenki gazowej - po elewacji budynku bezpośrednio do lokalu mieszkalnego nr 2 przez ścianę zewnętrzną do pomieszczenia spiżarni, będącego wyłączną własnością skarżącego, bez ingerowania w części wspólne budynku. Zgodnie bowiem z ugodą sądową z dnia 23 lipca 2013 r. zawartą przed SR w Kielcach, sygn. I Ns 1382/07 została zniesiona współwłasność przedmiotowej nieruchomości z wydzieleniem odrębnej własności lokalu nr 1 na rzecz J.B. oraz lokalu nr 2 na rzecz skarżącego, według załączonej do ugody inwentaryzacji budynku.

Zdaniem skarżącego, w takiej takiej sytuacji Wojewoda błędnie ustalił, że projekt budowlany obejmuje także budowę zewnętrznej instalacji gazowej na odcinku od licznika gazu znajdującego się w skrzynce gazowej w linii ogrodzenia od strony drogi do budynku mieszkalnego, podczas gdy ten odcinek instalacji zewnętrznej został wykonany w latach 90-tych, przy udziale poprzedniego współwłaściciela nieruchomości. W konsekwencji powyższego organ błędnie przyjął, że budowa instalacji w tym zakresie będzie ingerowała w części wspólne w zakresie udziału w nieruchomości wspólnej, bowiem teren działki, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny w żaden sposób, zgodnie z projektem nie jest naruszony i żadnych prac ziemnych w tym zakresie nie przewidziano.

Dalej wnoszący skargę zauważył, że wprawdzie rurociąg poprowadzony w projekcie po zewnętrznej ścianie elewacji budynku zlokalizowany jest na części wspólnej, jednak nie narusza to interesów drugiego współwłaściciela tego budynku, negatywnie oddziałując na jego prawa. Wykonanie takiej instalacji w lokalu nr 2, służącej do jego ogrzewania, z całą pewnością zmierza do zabezpieczenia tej części budynku przed dewastacją, chociażby w postaci zawilgocenia, czy zagrzybienia. Wówczas kwalifikacja prawna zamierzenia objętego wnioskiem powinna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu lub czynności zachowawczych. Przy czym ten drugi rodzaj czynności mieści się w pojęciu zarządu rzeczą wspólną, a zatem może obejmować zarówno czynności procesowe, prawne, jak i faktyczne. Czynności te nie dotyczą przy tym tylko zwykłego zarządu, ale mogą go także przekraczać. W zakresie czynności zachowawczych zgoda pozostałych współwłaścicieli nie jest wymagana. Podejmujący taką czynność współwłaściciel jest uprawniony do dokonania wszelkich niezbędnych czynności faktycznych i prawnych.

W tym kontekście skarżący również wskazał, że doprowadzenie instalacji gazowej do lokalu skarżącego, przyczyni się również do zwiększenia bezpieczeństwa mieszkańców, ponieważ dotychczasowa instalacja c.o., a zwłaszcza przestarzały piec węglowy stwarzał niebezpieczeństwo dla najbliższego otoczenia, gdyż kilkukrotnie dochodziło już do gwałtownego i niekontrolowanego skoku temperatury wody w instalacji grzewczej. Bez wątpienia zatem doprowadzenie instalacji gazowej do lokalu nr 2 prowadzić będzie do poprawy bezpieczeństwa budynku i standardów życia codziennego użytkowników tego lokalu, w którym projektowane są analizowane roboty budowlane, ale także innych mieszkańców okolicy. Ponadto wybór takiego sposobu ogrzewania wypełnia aktualne cele i kierunki ochrony środowiska. Zatem budowa instalacji gazowej w rzeczonym stanie faktycznym jest czynnością ochronną i zachowawczą, a więc niewymagającą zgody pozostałych współwłaścicieli.

Zdaniem skarżącego, przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku w żaden istotny sposób nie wpływa także ograniczająco na możliwość ewentualnego korzystania z tych części przez drugiego współwłaściciela. Nie powoduje też zmiany przeznaczenia całości obiektu lub jego części. Planowana inwestycja polegająca na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej z montażem kotła gazowego w części budynku będącej własnością skarżącego i kuchenki gazowej w lokalu nr 2, w tym poprowadzenie rurociągu po zewnętrznej ścianie elewacji bezpośrednio do lokalu mieszkalnego skarżącego, bez wykonywania jakichkolwiek prac w obrębie części wspólnych wewnątrz budynku, jest czynnością, która nie przekracza czynności zwykłego zarządu.

W ocenie skarżącego, z przedłożonego przez niego projektu budowlanego wynika, że przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku w żaden istotny sposób nie wpływa ograniczająco na możliwość korzystania z tych części wspólnych przez drugą współwłaścicielkę. Tym bardziej, iż lokal nr 1 od 4 lat jest pustostanem, w dodatku nie ogrzewanym w sezonie zimowym, co przyczynia się do wychładzania całego budynku i powstawania na ścianach budynku zawilgocenia.

Projektowana inwestycja nie powoduje też zmiany przeznaczenia całości obiektu lub jego części. Przez nieruchomość wspólną zostanie przeprowadzony jedynie krótki odcinek przewodu przesyłowego po elewacji budynku na parterze wzdłuż ściany garażu i kotłowni, które to pomieszczenia stanowią wyłączną własność skarżącego, zgodnie z ustanowioną odrębną własnością lokali i pomieszczeń przynależnych. Ingerencja w nieruchomość wspólną będzie więc minimalna.

Skarżący wskazał, że za uznaniem za czynność zwykłego zarządu robót polegających na instalowaniu podobnych urządzeń - takich jak przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne - na nieruchomości wspólnej, opowiedział się także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 196/17. Z tych też powodów w ocenie skarżącego, nie można przyjąć, że budowa instalacji i przyłącza gazowego do lokalu mieszkalnego nr 2 jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Ewentualna użyteczność nieruchomości wspólnej pogorszy się tylko na krótki czas wykonywania prac polegających na montażu przyłącza - i to tylko w stopniu nieznacznym. Przy czym należy mieć na uwadze, iż współwłaścicielka nie użytkuje w ogóle lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku mieszkalnym, gdyż zamieszkuje w domu wybudowanym na sąsiedniej działce, w związku z czym nie będzie odczuwała żadnych uciążliwości zwianych z pracami instalacyjnymi.

Niemniej jednak lokal mieszkalny nr 2 położony jest na najwyższej kondygnacji budynku mieszkalnego i jest jedynym usytuowanym na tej kondygnacji lokalem. Tym bardziej więc prowadzenie prac i montaż przewodu na poziomie, na którym usytuowany jest lokal nr 2, nie spowoduje pogorszenia możliwości korzystania przez drugiego współwłaściciela z nieruchomości wspólnej. Ponadto budowa instalacji gazowej służącej do ogrzewania budynku zmierzać będzie także do jego zabezpieczenia przed ewentualną dewastacją, choćby w postaci zawilgocenia czy zagrzybienia, które jest zaawansowane w przedmiotowym budynku, z powodu nie ogrzewania lokalu nr 1 przez ostatnie sezony grzewcze. Projektowana inwestycja, jako czynność zmierzająca do zachowania obiektu w niepogorszonym stanie nie stanowi więc czynności przekraczającej granice zwykłego zarządu. Tym samym brak jest przesłanek, aby przyjmować, że wykonanie inwestycji może naruszyć interes pozostałych współwłaścicieli, negatywnie oddziałując na ich prawa.

Skarżący podkreślił, że podstawową przesłanką do oceny, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Organ powinien zatem ocenić czy sporna budowa, ze względu na jej lokalizację w obrębie budynku, wpłynie w istotny sposób na możliwość korzystania z tej części wspólnej nieruchomości przez drugiego współwłaściciela i czy nie spowoduje zmiany jej przeznaczenia. Czynność zaś, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 września 2019 r. ll SA/Wr 272/19).

Skarżący zauważył, że czynności zmierzające do przyłączenia przedmiotowego budynku mieszkalnego były podjęte już na początku lat 90-tych przez skarżącego wspólnie z drugim, ówczesnym współwłaścicielem nieruchomości. W tym czasie wydano warunki techniczne dostawy gazu oraz warunki przyłączenia do sieci gazowej budynku mieszkalnego, które miały obowiązywać po oddaniu do eksploatacji gazociągu przy ul. Łazy w Kielcach. Do realizacji przedmiotowej inwestycji doszło dopiero w 2017 r. Natomiast działania w kierunku przyłączenia do budynku sieci gazowej były czynione od wielu lat, a przyłącze gazowe do nieruchomości było wykonywane i finansowane przez skarżącego oraz poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, który w 2007 r. przekazał w drodze umowy darowizny swój udział w nieruchomości na rzecz J.B. Przedmiotowa inwestycja była zatem rozpoczęta i prowadzona przy zgodnym udziale poprzedniego współwłaściciela. W wyniku prowadzonych uprzednio czynności skarżący uzyskał warunki techniczne na dostawę gazu do lokalu mieszkalnego nr 2 oraz została zawarta umowa na przyłączenie do sieci gazowej przy braku sprzeciwu drugiego współwłaściciela. Skarżący poniósł też z tego tytułu koszty finansowe.

W związku z powyższym, sprzeciw uczestnika na podłączenie lokalu mieszkalnego skarżącego do istniejącego na ww. nieruchomości wspólnej przyłącza gazowego, które zostało zainstalowane przy udziale współwłaściciela jest niezasadny. Uczestnik postępowania nabył bowiem udział w nieruchomości wraz z wszystkimi prawami i obciążeniami, w tym wykonanym uprzednio przyłączem gazowym do nieruchomości i wydanymi zgodami poprzedniego współwłaściciela w tym zakresie, zatem należałoby ocenić w ogóle skuteczność tego sprzeciwu w stanie faktycznym dla tej inwestycji.

Ponadto autor skargi podkreślił, że organ bez głębszej analizy sprawy przyjął a priori, iż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w odniesieniu do nieruchomości objętej współwłasnością, a w konsekwencji powyższego, iż skarżący jako inwestor zobligowany jest przedstawić zgodę drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Skarżący stwierdził, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z różnych stosunków prawnych, które zawierają element korzystania z nieruchomości. Powstanie i ustanie tego prawa należy oceniać stosownie do rodzaju stosunku prawnego, z którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika. Wśród tytułów wymienionych w art. 3 pkt 11 P.b. jest własność, co niewątpliwie odnosi się do współwłasności, która nie jest niczym innym, jak własnością przysługującą kilku osobom. Współwłasność nie jest samodzielną instytucją prawną, a jest stosunkiem pochodnym od własności. Z tego też względu przy definiowaniu pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", ustawodawca nie wymienił współwłasności jako odrębnego tytułu prawnego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku wspólnej własności nieruchomości, należy zatem rozumieć z uwzględnieniem przepisów K.c., a w szczególności art. 199, art. 201 i 209 k.c. To znaczy, że wykonanie określonych czynności (robót budowlanych) w zależności od tego, czy przekraczają zakres zwykłego zarządu, czy też mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli albo zgody większości współwłaścicieli, bądź też może być zakwalifikowane do tzw. czynności zachowawczych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Świętokrzyskiego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Kielce oraz odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...]

Przyczyną, dla której organ odwoławczy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej było uznanie, że skarżący inwestor nie spełnił wymagań art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.1333 - dalej "P.b."), to jest nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W sprawie niniejszej istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne nie są sporne. Poza sporem pozostaje, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność skarżącego i J.B. Z protokołu zawarcia ugody z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt I Ns 1382/07 wynika, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr 484/4, wydzielono dwa samodzielne lokale mieszkalne - lokal mieszkalny nr 1, którego właścicielem jest J.B. i lokal mieszkalny nr 2, którego właścicielem jest skarżący inwestor. Bezsporne jest również, że J.B. nie wyraża zgody na wykonanie inwestycji.

W takim stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie dysponuje zgodą współwłaścicielki nieruchomości, a przedmiotowa inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr 2 .

Spór w sprawie niniejszej dotyczy zatem odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością.

Rozstrzygając tak opisany spór Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że na gruncie obowiązujących przepisów nie zostało sprecyzowane jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, a jakie przekraczają zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W związku z powyższym uzasadnione jest odwołanie się tym zakresie do orzecznictwa sądowego, w którym prezentowany jest pogląd – podzielany przez skład orzekający, że ocena czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 1513/17; z 24 kwietnia 2018rr., sygn. akt II OSK 2745/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 1047/10, wyrok SN z dnia 11 października 1990r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., II OSK 576/05, Lex nr 198321).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zatem w odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Na poparcie przedstawionego stanowiska powołał się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 155/19, nie odwołując się jednak do okoliczności konkretnej – rozpoznawanej sprawy. Już tylko ta wadliwość zaskarżonej decyzji pozwala uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Należy również podkreślić, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b. przez pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Jak już wskazano na wstępie, złożone przez skarżącego oświadczenie było kwestionowane przez uczestniczkę postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Możliwość zakwestionowania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza przy tym, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2115/14; z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 2890/15, z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 222/15 dostępne jak wyżej).

Stosownie do art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W każdym przypadku, gdy inwestor planuje zrealizować określone zamierzenie budowlane, konieczne jest dokonanie oceny, czy z uwagi na jego rodzaj dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwala na jego wykonanie.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przepis art. 201 K.c. stanowi zaś, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, że brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 131/15, dostępny j.w.).

W ślad za orzecznictwem sądowym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę prezentuje stanowisko, że podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09; z 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2745/17; wyrok WSA w Szczecinie z 28 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Sz 977/12, wyroki WSA w Poznaniu: z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 26/19 i z 8 września 2020 r. sygn.. akt II SA/Po 1034/1; dostępne j.w.).

Mając na uwadze przedstawione wyżej orzecznictwo sądowe Sąd wyraża pogląd, że brak jest dostatecznych podstaw aby przyjąć, iż przedmiotowa inwestycja - budowa zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid 484/4, w zakresie i o jej przebiegu wykazanym w projekcie budowlanym, wpłynie w istotny sposób na możliwość korzystania z części wspólnej nieruchomości przez uczestniczkę postępowania oraz spowoduje zmianę jej przeznaczenia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie bez znaczenia jest i ta okoliczność, że planowana inwestycja znacząco poprawi nie tylko standard życia skarżącego, ale także uczestniczki i mieszkańców okolicy, gdyż zapewni polepszenie jakości powietrza, a przez to wpłynie pozytywnie na środowisko. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie zawracano uwagę, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno - gospodarczych wymuszają rozszerzenie zakresu czynności zwykłego zarządu (por. uchwała SN z 25 marca 1994 r. III CZP 182/92, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146; postanowienie SN z 21 listopada 1980 r. III CRN 166/80, OSNCP 1981, nr 6, poz. 111; uchwała SN z 19 kwietnia 2002 r. III CZP 18/02, OSNC 2003, nr 2, poz. 18).

W ocenie Sądu, działania skarżącego zmierzają w istocie do podniesienia jakości nieruchomości, poprzez podejmowanie starań o zachowanie lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym lokal ten się znajduje, w należytym stanie i co do zasady nie przekraczają granic zwykłego zarządu nieruchomością. W sprawie niniejszej brak jest dostatecznych przesłanek pozwalających uznać, że wykonanie przedmiotowej inwestycji może naruszyć interes współwłaścicielki obiektu, negatywnie oddziałując na jej prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie taka czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających w danej sprawie, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 906/09 i 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1513/17 – dostępne jw.). Za trudną do zaakceptowania należałoby uznać sytuację, w której współwłaściciel budynku z uwagi na układ stosunków własnościowych (np. brak kontaktów z innymi współwłaścicielami, którzy nie interesują się stanem budynku lub konflikt) byłby pozbawiony możliwości legalnego wykonania instalacji gazowej, mającej zasadniczy wpływ na poprawę warunków i standardu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym (tak: WSA w Poznaniu w powołanych wyżej wyrokach).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 199 K.c., oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II wyroku.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazane rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.