II SA/Go 854/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., znak [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę.

1. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania M.S., jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o pow. 1,6820 ha, położonej w [...], do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...].

1.2. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania z którego wynikało, że inwestor E. spółka z o.o., jako podmiot realizujący zadania z zakresu konserwacji i napraw linii elektroenergetycznych, w oparciu o przepisy art. 124b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; dalej u.g.n.), wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zobowiązanie właściciela do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem wskazanej wyżej linii elektroenergetycznej, w tym słupa tej linii znajdującego się na nieruchomości skarżącej.

Wniosek ten decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. został załatwiony pozytywnie i decyzja ta stała się przedmiotem odwołania strony uwzględnionego decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy, przyjmując prawidłowość zastosowanego trybu przewidzianego art. 124b u.g.n. wobec uprzedniego przeprowadzenia rokowań i nie dojścia stron do porozumienia, zarzucił organowi I instancji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - rodzaju planowanej inwestycji, sposobu jej realizacji oraz zamierzonego efektu. Wskazano również na brak odniesienia się do zarzutów strony skarżącej.

1.3. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji inwestor uzupełnił materiał dowodowy o szczegółowe parametry linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] przebiegającej przez przedmiotową nieruchomość (pismo z dnia [...] lipca 2020 r.). Z zestawienia parametrów tej linii wynika, że po remoncie ilość przewodów, ich rozkład w przestrzeni powietrznej oraz długość i trasa linii nie ulegną zmianie. Nie ulegnie zmianie także lokalizacja słupa na nieruchomości oraz jego parametry (wysokość, rozstaw fundamentów, typ słupa). Zakres prac obejmować ma:

- dojazd do stanowiska słupowego pojazdami niezbędnymi do wykonania prac,

- zdemontowanie starych przewodów linii (3 przewody robocze i 1 odgromowy),

- zdemontowanie starych izolatorów,

- montaż nowych izolatorów,

- naciągnięcie nowych przewodów linii (3 przewody robocze i 1 odgromowy),

- naprawa zużytych elementów konstrukcji słupa,

- naprawa betonowych fundamentów słupa lub w razie stwierdzenia takiej konieczności wymiana całego fundamentu,

- malowanie konstrukcji słupa.

Z oświadczenia inwestora i przedstawionych przez niego dokumentów wynika również, że do remontu omawianej linii zostaną użyte materiały zgodne z obowiązującym prawem, Programem Funkcjonalno- Użytkowym, standardami E. Sp. z o. o., a przede wszystkim z normami: PN-E- 05100-1:1998, PE-EN50341 1:2005 oraz załącznika krajowego PN-EN 50341-3-22:2010. Obecnie przewody robocze i odgromowe są aluminiowo-stalowe i takie też zostaną po remoncie, natomiast zmiana nastąpi jedynie z izolatorów ceramicznych na kompozytowe.

1.4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda wskazał, że celem art. 124b ust. 1 u.g.n. jest stworzenie warunków prawnych do utrzymywania przewodów i urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Istotą uprawnienia przewidzianego tym przepisem jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które wynikają z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 833 ze zm.) i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

W ocenie Wojewody, odnoszącego się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, w stosunku do wydanej powtórnie przez organ I instancji zgody na udostępnienie nieruchomości, zakres prac podany we wniosku inwestora został wykazany, a prace te należy uznać za remont obiektu budowalnego – słupa w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej p.b.). Twierdzenia strony o tym, że zakres prac jest inny – znacznie szerszy, organ uznał za subiektywne i niewykazane podkreślając, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania.

1.5. Z tych względów Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, który w zaskarżonej decyzji uwzględnił wszystkie wyjaśnienia inwestora i planowane do wykonania prace uznał za czynności związane z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 w związku z art. 3 pkt 6 i 7a prawa budowlanego, co uprawniało organ do zastosowania art. 124b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w sprawie i uwzględnienia w wniosku.

2. Na decyzję Wojewody M.S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. przez jego zastosowanie mimo niezaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, w szczególności wobec braku dowodów wskazujących na rodzaj i zakres planowanej inwestycji takich jak dokumenty, ekspertyzy, opinie i oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie o wyjaśnienia i oświadczenia złożone przez inwestora,

2) naruszenie art. 3 pkt 8 p.b. przez jego zastosowanie mimo niezaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie pozwalających na przyjęcie, że prace należy zakwalifikować jako remont, a nie przebudowę, w szczególności wobec braku dowodów wskazujących na rodzaj i zakres planowanej inwestycji takich jak dokumenty, ekspertyzy, opinie i oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie o wyjaśnienia i oświadczenia złożone przez inwestora,

3) naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej polegające na przyzwoleniu prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji bez akt postępowania i tym samym dopuszczenie do prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte.

3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

5. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

6. Przepis artykułu 124b ust. 1 u.g.n. wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: konieczności wykonania czynności związanych między innymi z konserwacją i remontami wymienionych w tym przepisie przewodów i urządzeń oraz braku zgody właściciela nieruchomości na udostępnienie urządzenia w celu realizacji tych czynności (por. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właściciela w niniejszej sprawie została bezspornie spełniona.

Jeśli chodzi o przesłankę pierwszą warunkiem uznania planowanych robót jako, przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n., czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 p.b., co oznacza, że roboty (czynności) remontowe wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegać powinny na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego, bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu w tym bez zmiany takich parametrów, jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (por. W. Piątek w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, warszawa 2016, s. 65-66, uw. 13).

Oceniając charakter takich prac uwzględnić należy również publicznoprawne obowiązki operatora systemu przesyłowego, o których to mowa jest w art. 6 pkt 2 u.g.n.), a które to zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa energetycznego obejmują prace gwarantujące bezpieczeństwo i niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz utrzymywanie zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2739/17, CBOSA).

7. Zdaniem sądu w sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że wskazane przez inwestora prace, opisane wyżej w prezentacji stanu sprawy, nie wykraczają poza granice remontu. Prace te polegają bowiem na zdemontowaniu starych przewodów linii (3 przewody robocze i 1 odgromowy) i naciągnięciu w ich miejsce nowych, zdemontowaniu starych izolatorów i montażu nowych izolatorów, naciągnięciu nowych przewodów linii (3 przewody robocze i 1 odgromowy) oraz naprawie zużytych lub uszkodzonych elementów konstrukcji i fundamentów słupa oraz jego pomalowaniu. Prace te, co widać bez specjalnych wiadomości, polegają zatem na wymianie zużytych elementów transmisyjnych: przewodów i izolatorów oraz bieżącej naprawie słupa, na którym przewody są zawieszone. Elementy podlegające wymianie są ważne dla prawidłowego i bezpiecznego przesyłu prądu wysokiego napięcia (110 kv).

8. Z treści odwołania i skargi wynika, że istotą zarzutów strony i jej postawy wobec inwestora i podzielającego jego wniosek organów jest obawa, że zakres prac jest inny, niż wskazywany we wniosku i wykazywany w piśmie inwestora z dnia [...] lipca 2020 r. Odnosząc się do najbardziej spornej kwestii, którą eksponuje skarga, a więc konieczności weryfikowania wniosków i twierdzeń operatora systemu przesyłowego przez organy administracyjne za pomocą ekspertyzy w każdej sytuacji takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazać bowiem należy, że operator jest podmiotem wyspecjalizowanym w prowadzeniu prac objętych wnioskiem i jako profesjonalista realizuje zadania publiczne mające na celu bezpieczeństwo oraz niezawodność funkcjonowania linii elektroenergetycznych. Również organy administracyjne, o czym mowa jest w doktrynie i orzecznictwie, są podmiotami mogącymi posiadać wiadomości specjalne, zdolnymi do weryfikowania twierdzeń związanych z ich właściwością rzeczową. W niniejszej sprawie sporządzenie ekspertyzy było zbędne ze względu na jednoznaczny i dookreślony katalog prac i prostą, jasną ich kwalifikację. Organy nie miały ani potrzeby, ani podstaw do weryfikacji charakteru i zakresu tych prac, tym bardziej że skarżąca nie przedstawiła ani jednego faktu, który stan ten podważył. Wniosek i dołączone do niego po uzupełnieniu podstępowania dokumenty precyzyjnie opisują tło i cel prac oraz parametry linii elektroenergetycznej przed i po remoncie, wobec czego zarzuty skarżącej nie znajdują jakiekolwiek. Zarzuty te w żaden sposób nie zostały skonkretyzowane również na etapie skargi, która koncentruje się na argumentach prawnych, nie wnosząc nic do stanu faktycznego sprawy.

W sprawie nie ma także, w ocenie sądu, wątpliwości co do prawidłowości kwalifikacji prawnomaterialnej oraz trybu procedowania, w tym zachowania gwarancji procesowych strony. Organy spełniły zatem wszystkie wymagania jakie nakładają nań przepisy procesowe, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organ wskazanych w niej przepisów postępowania, ani też naruszenia prawa materialnego. Z tych względów sąd nie dopatrując się również z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących wadą zwykłą lub wadą kwalifikowaną skutkująca kasacją decyzji, oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).