II SA/Go 624/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...].

1. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia J.Z., utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przeciwko skarżącej.

1.1. Postanowienie to zapadło w następującym stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych. MOPS dnia [...] stycznia 2001 r. wydał decyzję nr [...] o zwrocie nienależnie pobranych przez skarżącą (w tamtym czasie noszącą nazwisko D.) świadczeń za wskazany w tej decyzji okres – renty socjalnej w kwocie 9.524,00 i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2688,11 zł. W tym samym dniu skarżąca zawarła z MOPS ugodę, w której zobowiązała się do spłaty tego zadłużenia w miesięcznych ratach po 50,00 zł miesięcznie począwszy od lutego 2000 r.

Wobec nierealizowania tych warunków organ I instancji dnia [...] kwietnia 2014 r. wystawił przeciwko skarżącej (noszącej w tym czasie nazwisko S.) tytuł egzekucyjny nr [...] na kwotę 8.762,00 zł wskazując w nim jako podstawę prawną dochodzonej należności z tytułu nienależnie pobranej renty socjalnej – decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...]. Kwota wskazana w tytule wynikała z różnicy wpłat między należnymi a rzeczywiście uiszczonymi.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. zostało w sprawie wszczęte postępowanie egzekucyjne, przy czym pierwsze zawiadomienie o egzekucji skarżąca otrzymała wraz z zajęciem dopiero w dniu 28 września 2021 r.

1.2. Pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżąca (nosząca w tym okresie i nadal nazwisko Z.) wniosła zarzuty przeciwko tej egzekucji, domagając się jej umorzenia z powodu przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Wskazała, że o egzekucji dowiedziała się w dniu 28 września 2021 r., gdy doszło do jej zawiadomienia i zajęcia. W piśmie z dnia [...] października 2021 r. zatytułowanym "aneks do zarzutów" podniosła również zarzut wygaśnięcia obowiązku.

1.3. Postanowieniem z [...] października 2021 r. Dyrektor MOPS postanowił o oddaleniu "zarzutu przedawnienia" w sprawie egzekucji administracyjnej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

1.4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. po raz drugi oddalił zarzut przyjmując, że zarzut strony dotyczy wyłącznie przedawnienia, które w sprawie nie wystąpiło, bowiem znajdująca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414), na podstawie której przepisu art. 34 ust. 4a wydano decyzję o zwrocie nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń, nie przewidywała żadnych okresów przedawnienia.

1.5. Zażalenie na to powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła skarżąca.

1.6. Utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść regulacji z art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie tekst jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 479, dalej u.p.e.a.), zawierającej w szczególności klasyfikację zarzutów egzekucyjnych wskazując, że podane w tych przepisach przesłanki stanowią katalog zamknięty i podkreślając, że tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela.

Dalej wskazano, że zobowiązana powołuje się na zarzut przedawnienia oraz trudną kondycję finansową, przy czym ta druga okoliczność nie może stanowić skutecznego zarzutu w sprawie egzekucyjnej, bowiem ustawodawca nie przewidział takiej przesłanki w art. 33 § 2 u.p.e.a.

Kolegium wskazało, że ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. w art. 40 ust. 1 stanowiła, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają ściągnięciu przymusowemu w trybie egzekucji administracyjnej. Ustawa ta nie zawierała przepisu o przedawnieniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, ani też nie dawała możliwości odstąpienia od wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat, tak jak to czyni, w art. 104 ust. 5 i 7, obecnie obowiązująca ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie tekst jedn. Dz.U.2021.2268).

Jak podkreśliło Kolegium w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, według której o przedawnieniu roszczeń można mówić wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi, skoro więc ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. nie przewidywała przedawnienia roszczenia ustalonego decyzją administracyjną z tytułu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, to tym samym roszczenie to nie uległo przedawnieniu.

2. W skardze wniesionej na to postanowienie z zachowaniem terminu skarżąca J.Z. zarzuciła naruszenie:

- art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż obowiązek zapłaty zwrotu pobranego świadczenia nie istnieje, ponieważ wygasł ze względu na jego przedawnienie;

- art. 7a § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż obowiązek zapłaty zwrotu pobranego świadczenia nie istnieje, ponieważ wygasł ze względu na jego przedawnienie, a jeżeli organy miały wątpliwości w tym zakresie, to powinny je rozstrzygnąć na korzyść strony;

- art. 8 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, ponieważ organy przez wiele lat nie podejmowały żadnych czynności w sprawie i nie informowały o sprawie.

W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania od organu na jej rzecz według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.

z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

5. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co ma istotne znaczenie dla wyniku kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

6. W sprawie nie jest sporne, że zarzut dotyczący prowadzonej egzekucji został wniesiony w terminie. Zasadą zarzutów jest to, że mogą być oparte tylko na podstawach wymienionych w ustawie, czyli w kontrolowanej sprawie obowiązującym w dacie złożenia zarzutu oraz wydawania postanowień art. 33 § 1 u.p.e.a.

W zależności od powołania przez dłużnika określonej podstawy zarzutu nastąpić miała jego procesowa lub materialnoprawna ocena. Zgłoszony przez dłużnika zarzut wyznacza granice, przedmiot sprawy oraz zakres niniejszej kontroli sądowej.

Analizując treść środka prawnego zgłoszonego przez zobowiązaną (skarżąca w niniejszej sprawie) organy nieprawidłowo przyjęły, że zarzut odnosi się wyłącznie do kwestii przedawnienia. Jak wynika z zarzutów i przede wszystkim ich uzupełnienia z dnia [...] października 2021 r. zarzut został sformułowany ogólnie jako przedawnienie i jako wygaśnięcie obowiązku (w całości), co odpowiada kwalifikacji zawartej w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Wygaśnięcie to dla skarżącej związane było z przedawnieniem, ale czego, tzn. czy prawa do wydania decyzji, czy jej egzekwowania, czy jeszcze innymi elementami dawności, nie ma znaczenia, bo ustawa choć wymaga wskazania przez zobowiązanego zarzutu, nie wymaga od niego podania argumentacji prawnej, jak i w ogóle konkretyzacji zarzutu "wygaśnięcie obowiązku", w którego zakres wchodzą również inne, niż przedawnienie, zdarzenia prawne.

Obowiązkiem organów w granicach zarzutu wygaśnięcia obowiązku było zatem zbadanie sprawy pod kątem wszystkich przypadków wygaśnięcia, jakie mieszczą się w przesłance z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., tym bardziej, że strona nie była reprezentowana przez zawodowego prawnika. Inne rozumienie i wymaganie dalszej konkretyzacji tego zarzutu i specjalistycznej wiedzy prawnej od jednostki (obywatela), jest nie do pogodzenia z rudymentarnymi zasadami państwa prawa, które obowiązują również w tej wyspecjalizowanej dziedzinie, jaką jest egzekucja administracyjna.

7. Wskazać należy, że wystawienie tytułu egzekucyjnego i wszczęcie egzekucji nastąpiło już pod rządami innego stanu prawnego, niż kształtował wydanie decyzji o zwrocie należności z dnia [...] stycznia 2001 r. wydanej na podstawie art. 34 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. (por. art. 160 i 161 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst pierwotny Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593, aktualnie Dz.U. z 2021 r., poz. 2268). Także przepis art. 150 nowej ustawy przewidywał, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się już jej przepisy (z zastrzeżeniem art. 150a, który nie dotyczy sprawy).

Co najistotniejsze, zgodnie z art. 149 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., z dniem jej wejścia w życie, czyli 1 maja 2004 r., wygasły wszystkie decyzje wydane na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.

(z wyjątkiem decyzji enumeratywnie wymienionych w tych przepisach, z których żadna nie jest decyzją wydaną na podstawie art. 34 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.). Jasne jest zatem, że decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r., po dniu 1 maja 2004 r. jako wygasła, nie mogła stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji w niniejszej sprawie.

8. Z tych względów zarzut egzekucyjny zobowiązanej, wystarczająco przez nią skonkretyzowany jako "wygaśnięcie obowiązku", jest zasadny, co powinno prowadzić do jego uwzględniania i umorzenia w całości egzekucji prowadzonej przeciwko zobowiązanej na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. wygasłej z mocy prawa przed dniem wystawienia tytułu egzekucyjnego (art. 33 § 2 pkt 5 w zw. z art. 34 § 4 pkt 3 lit. a p.p.s.a.). Kwestia ugody, która znajduje się w aktach sprawy egzekucyjnej nie ma dla tego skutku znaczenia, gdyż tytuł wykonawczy nie opiera się na tej ugodzie (ma ona zresztą charakter cywilnoprawny). Argument Kolegium odwołujący się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II PZ 1/12 jest zupełnie nietrafny, bo dotyczy on ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i nie ma w ogóle związku z niniejszą sprawą.

9. Mając to na uwadze i stwierdzając istotne naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego (wygaśnięcia obowiązku zwrotu należności jako skutek wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw.

z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić oba wydane w sprawie postanowienia.

W ponowionym postępowaniu organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym orzeczeniu, w szczególności wyrażonymi w pkt. 8 tego uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.).