II SA/Go 362/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Wójt Gminy – działając na podstawie art. 3 pkt 10-11 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako u.ś.r.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – nie przyznał B.W. (dalej jako skarżąca lub strona) świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 stycznia 2021 r. w związku z opieką nad matką K.A., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 5 stycznia 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K.A., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalające stopień tej niepełnosprawności od dnia v grudnia 2009 r. na stałe. Z orzeczenia tego wynika ponadto, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji na skutek choroby. Następnie organ wskazał, że strona wprawdzie spełnia przesłankę określoną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jednak ma ustalone prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ uznał, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ termin powstania znacznego stopnia niepełnosprawności jej matki istnieje od [...] grudnia 2009 r. i na ten dzień matka miała 77 lat. Z u.ś.r. wynika, że świadczenie to przysługuje tylko, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie studiów, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (K 38/13) uznał, że takie różnicowanie prawa do świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, jednak do dnia dzisiejszego nie podjęto inicjatywy ustawodawczej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. B.W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. i wskazał, że matka strony legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym podano, że niepełnosprawność istnieje od 2014 r. (prawidłowo od 2009 r.). Nie oznacza to jednak, że z tego powodu należało odmówić przyznania świadczenia. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę skutków płynących z wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub

w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji powołanego wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro Trybunał stwierdził niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności pominąć. Wyrok TK jest wyrokiem zakresowym. Trybunał uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., będącego przepisem szczególnym

w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało zatem, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Inaczej natomiast - w ocenie Kolegium - przedstawia się sytuacja w odniesieniu do drugiej przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono, że strona pobiera świadczenie emerytalne. Okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyznanie tego świadczenia nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego.

Kolegium podkreśliło, że emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia. Świadczenie to jest przyznawane na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne ma przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Dlatego - w ocenie Kolegium - nie można pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne, to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego Kolegium podkreśliło, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) ani zasady dyskryminacji (art. 18 Konstytucji RP). Cechą wspólną osób, które w oparciu o u.ś.r. mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny), są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. B.W. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa przez:

1. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych,

2. niezastosowanie się do przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2, przez co decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych,

3. niezastosowanie Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, przez co decyzja narusza art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. C Konwencji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad K.A.

Świadczenie, którego skarżąca się domagała - zgodnie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.

o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niesporne było w niniejszej sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad swą matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

z którego wynika, że niepełnosprawność ta istnieje od 77 roku życia wyżej wymienionej.

Trafnie Kolegium w niniejszej sprawie – w przeciwieństwie do organu I instancji - pominęło art. 17 ust.1b u.ś.r., stanowiący, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA

z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r.,

II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20).

Organy obu instancji uznały, iż brak jest ponadto podstaw - stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - do przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia ze uwagi na to, iż ma ona ustalone prawo do emerytury.

Przy niespornym i jasnym stanie faktycznym sprawy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się, ujmując to w pewnym uproszczeniu do tego, czy istnieją szczególne przyczyny przemawiające za "przełamaniem" językowego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego,

o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18,

z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach NSA z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r.,

I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20.

Sąd w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i w 2020 r. wynosiło 1830 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 1200 zł brutto. Aktualnie, zgodnie

z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P.2020.1031) wynosi 1971 zł. Natomiast najniższa emerytura wynosi od 1 marca 2021 r. 1250,88 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej

i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w orzecznictwie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak

i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych

w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zdaniem Sądu nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów

w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W wyrokach z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do

art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Aktualnie dominujące jest jednak w orzecznictwie odmienne stanowisko wskazujące na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego (por. wyroki NSA:

z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 766/20, z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2478/20, NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 303/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 190/21). Podkreśla się w tych orzeczeniach, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego

w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe,

Jednocześnie w powyższych orzeczeniach podkreślono, iż w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna,

o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej jako u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego

i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca,

w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika

z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony

i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy

o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej

z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji

z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej

o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały

o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji

w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).