II SA/Go 179/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie składowania odpadów oddala skargę.

1. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], skierowanym do Prezesa Zarządu R Sp. z o.o., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej: "u.i.o.ś."), oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w terminie [...].09. - [...].12.2022r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska na terenie rekultywowanego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...] (działka nr ewid. [...]), udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], zarządził by:

1) Realizować punkt II.2.1 decyzji Marszałka Województwa z dnia [...].03.2022 r. znak: [...] udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...], określający rodzaj działań oraz harmonogram prac związanych z zamknięciem składowiska.

Termin realizacji: bezzwłocznie.

2) Nie przekraczać dopuszczalnego rocznego czasu magazynowania odpadów określonego w pkt. IV decyzji Starosty z dnia [...].10.2021 r. znak: [...].

Termin realizacji: bezzwłocznie.

3) Nie przekraczać maksymalnych dopuszczalnych wartości dla magazynowanych odpadów o kodzie 19 05 03 oraz dopuszczalnych wartości odpadów magazynowanych w tym samym czasie, zgodnie z punktem V decyzji Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak: [...].

Termin realizacji: bezzwłocznie.

4) Prowadzić monitoring wizyjny miejsc magazynowania odpadów zgodnie z art. 25 ust. 6a - 6f ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) oraz dopełnić obowiązek określony w art. 25 ust. 6f tejże ustawy.

Termin realizacji: 31 stycznia 2023 r.

5) Prowadzić monitoring składowiska odpadów zgodnie z częstotliwością określoną w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.04.2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1902).

Termin realizacji: bezzwłocznie.

6) Przedkładać WIOŚ sprawozdania z monitoringu składowiska odpadów zgodnie terminem określonym w art. 124 ust. 5 ustawy o odpadach.

Termin realizacji: I kwartał następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą.

7) Zapewnić możliwość śledzenia chemizmu wód podziemnych z piezometrów P-1, P-2a oraz P-2b usytuowanych w bezpośrednim otoczeniu składowiska.

Termin realizacji: 31 marca 2023 r.

Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 7 kwietnia 2023 r.

1.1. Uzasadniając wydane zarządzenie WIOŚ wyjaśnił, że rekultywacja składowiska zlokalizowanego na dz. nr [...] prowadzona jest na podstawie aktualnie obowiązujących decyzji, tj.:

- decyzji Marszałka Województwa z dnia [...].10.2018 r. znak: [...] udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...] wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...].03.2020 r. znak: [...],

- decyzji Marszałka Województwa z dnia [...].07.2020 r. znak: [...] zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...], zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...],

- decyzji Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie - odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poza instalacjami w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w [...] wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...].08.2019 r. znak: [...] oraz decyzją zmieniającą z dnia [...].10.2021 r. znak: [...].

1.2. Odnośnie do pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że rozpatrując kwestię przestrzegania harmonogramu wykonywania prac rekultywacyjnych w toku kontroli nie stwierdzono: demontażu zbędnych do rekultywacji elementów wyposażenia technicznego składowiska oraz całkowitego usunięcia drzew i krzewów; zakończenia prac związanych z odspajaniem odpadów do rzędnych wskazanych na przekrojach i wbudowywaniem ich w bryłę składowiska (prace były w trakcie w momencie zakończenia kontroli); wykonania izolacji z gliny na terenie całego składowiska - izolacja została wykonana na około 10 % powierzchni rekultywowanego składowiska; rozebrania zbiorników na odcieki. Powyższe stanowi naruszenie pkt. II.2.1 decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa z dnia [...].03.2020 r., znak: [...] określającego harmonogram prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów, zgodnie z którym:

1) prowadzenie prac geodezyjnych na składowisku, rozbiórka fundamentów i sieci podziemnych, usunięcie drzew i krzewów wykonane powinno być w terminie do maja 2022 r;

2) odspajanie odpadów do rzędnych wskazanych na przekrojach i ich wbudowanie w bryłę składowiska powinno być wykonane w terminie do kwietnia 2022 r.;

3) wykonanie izolacji z materiałów słabo przepuszczalnych o gr. 20 cm i zasypanie warstwą ochronno-drenażową z piasku o grubości 10 cm oraz rozbiórka zbiorników na odcieki powinno być wykonane w terminie do maja 2022 r.

1.3. Odnośnie do pkt 2 WIOŚ wyjaśnił, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na terenie rekultywacji magazynowane są odpady:

- w obrębie terenu składowiska (po obrysie kwatery) o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadającym wymaganiom wraz z produktem, który utracił status odpadu – Rekultyraddolem;

- materiał rekultywacyjny Rekultyraddol oraz odpady o kodzie 19 05 03 magazynowane były łącznie - bez rozdzielenia na poszczególne pryzmy;

- w środkowej części kwatery magazynowane były odpady popiołów (odpady o kodzie 10 01 01 oraz 10 01 80);

- gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (odpady o kodzie 17 05 04).

Organ stwierdził, że odpady, które znajdują się na terenie rekultywowanego składowiska, tj. kompost nieodpowiadający wymaganiom, żużle i popioły, gleba i ziemia są magazynowane, gdyż nie została dotychczas wykonana warstwa izolacji z materiałów słabo przepuszczalnych - uszczelnienie górne składowiska. Dopiero z chwilą wykonania uszczelnienia górnego oraz połączenia go z uszczelnieniem bocznym lub dolnym nastąpić może pokrycie warstwą rekultywacyjną, do której wykonania można stosować wyżej wymienione odpady o kodzie 19 05 03, 10 01 01, 10 01 80 oraz 17 05 04.

1.4. Dalej WIOŚ wyjaśnił, że magazynowanie odpadów jest to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 25 ust.4 ustawy o odpadach odpady z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania odpadów wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Organ wskazał też, że w pkt IV decyzji Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie - odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poza instalacjami w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w [...] gm. zmienionej decyzją z dnia [...].08.2019 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...].10.2021 r. znak: [...], wskazano, że: "W ramach wykonywania rekultywacji składowiska na działce nr ew. [...], mając na uwadze specyfikę prowadzonego procesu rekultywacji przewiduje się magazynowanie, stanowiące element przetwarzania odpadów w ramach prowadzonego procesu rekultywacji, na niezamkniętej jeszcze bryle składowiska, odpadów wyszczególnionych w pkt. I decyzji (oprócz odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe) - nie dłużej niż przez 1 rok. Odpady będą magazynowane w pryzmach. W przypadku zaistnienia ryzyka pylenia odpady mogące potencjalnie pylić (z podgrupy 10 01 i 01 04 12) przewiduje się zraszać lub okrywać folią, plandeką lub innym nieprzemakalnym materiałem, bądź też warstwą ziemi przewidzianej do tworzenia okrywy rekultywacyjnej".

Organ zaznaczył, że w toku kontroli ustalono, że kontrolowany magazynuje odpady na składowisku od października 2019 (terminy zostały ustalone na podstawie pierwszej karty przekazania odpadów wystawionych przez S Sp. z o. o. [...] - załączonej do protokołu [...] - zał. 15) - czyli od ponad trzech lat. Następnie stwierdził, że określony decyzją Starosty z dnia [...].08.2019 r. znak: [...] oraz jej zmianą z dnia [...].10.2021 r. znak [...] dopuszczalny roczny okres magazynowania został przekroczony dla odpadów przywiezionych oraz magazynowanych w okresie od października 2019 r. do co najmniej połowy 2020 r. (termin końcowy ustalono na podstawie karty przekazania odpadów z rejestru BDO o numerze [...]).

1.5. Co do pkt 3 organ wskazał, że na podstawie sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2019 oraz 2020 a także na podstawie karty ewidencji odpadów o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do ponownego użycia) za rok 2022 (do dnia 6.12.2022 r.) ustalono, że dotychczas na teren składowiska odpadów w [...] przyjęto oraz zmagazynowano:

- 990,07 Mg odpadów o kodzie 10 01 01 - żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04),

- 2 682,7 Mg odpadów o kodzie 10 01 80 - mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych,

- 23,20 Mg odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,

- 26 722,6 Mg odpadów o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania),

WIOŚ zaznaczył, że masa wszystkich odpadów, które są (na dzień zakończenia kontroli tj. [...].12.2022 r.) zmagazynowane na terenie składowiska wynosi: 30 418,57 Mg. Natomiast zgodnie z pkt V. decyzji Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak [...] spółka R Sp. z o. o. może magazynować łącznie w tym samym czasie 11 000 Mg odpadów, natomiast łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku wynosi 182 850 Mg. Dla odpadów, które obecnie są magazynowane na terenie składowiska maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie wynosi:

- 10 01 01 - 3000 Mg,

- 10 01 80 - 3000 Mg,

- 17 05 0 4 - 5 000 Mg,

- 19 05 0 3 - 5 000 Mg.

Przekroczenie ilości dopuszczalnej wartości magazynowanych odpadów o kodzie 19 05 03 oraz przekroczenie dopuszczalnej masy odpadów magazynowanych w tym samym czasie stanowi naruszenie decyzji Starosty z dnia [...].04.2019r. Nr. [...] z późn. zm. udzielającej spółce zezwolenia na przetwarzanie - odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w [...] w zakresie pkt V. Punkt ten wskazuje, że masa poszczególnych rodzajów odpadów, przewidziana do magazynowania w tym samym czasie w przypadku odpadu o kodzie 19 05 03 stanowi 5 000 Mg, natomiast masa odpadów magazynowanych łącznie - 11 000 Mg. Przekroczenie dla magazynowanych odpadów 19 05 03 wynosi: 21 722,6 Mg odpadu (26 722,6 Mg - 5000 Mg). Przekroczenie dla odpadów magazynowanych łącznie w tym samym czasie: 19 418,57 Mg (30 418,57 Mg - 11 000 Mg).

1.6. Odnośnie do pkt 4 WIOŚ odwołał się do treści art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, następnie zaznaczył, że magazynowanie odpadów o kodzie 19 05 03 przez kontrolowaną spółkę przewiduje też samo zezwolenie na przetwarzanie odpadów, wydane zgodnie z wnioskiem kontrolowanej spółki. Zgodnie z pkt IV decyzji Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie - odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poza instalacjami w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w [...] gm. zmienionej decyzją z dnia [...].08.2019 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...].10.2021 r. znak: [...], wskazano, że: "W ramach wykonywania rekultywacji składowiska na działce nr ew. [...], mając na uwadze specyfikę prowadzonego procesu rekultywacji przewiduje się magazynowanie, stanowiące element przetwarzania odpadów w ramach prowadzonego procesu rekultywacji, na niezamkniętej jeszcze bryle składowiska, odpadów wyszczególnionych w pkt. I decyzji (oprócz odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe) - nie dłużej niż przez 1 rok.

Odpady będą magazynowane w pryzmach. W przypadku zaistnienia ryzyka pylenia odpady mogące potencjalnie pylić (z podgrupy 10 01 i 01 04 12) przewiduje się zraszać lub okrywać folią, plandeką lub innym nieprzemakalnym materiałem, bądź też warstwą ziemi przewidzianej do tworzenia okrywy rekultywacyjnej". Sama spółka wnioskując o takie zapisy w zezwoleniu planowała prowadzenie magazynowania. Nadto WIOŚ wskazał, że w toku kontroli inspektorzy WIOŚ zawnioskowali do przedsiębiorców prowadzących instalacje, które przekazywały R Sp. z o. o. odpady o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) o kwalifikację wytwarzanych w instalacji odpadów w zakresie palności. Zgodnie z pismem z dnia [...] listopada 2022r. F Sp. z o. o. wytwarzany w zakładzie w [...] odpad o kodzie 19 05 03 stanowi odpad palny. W związku powyższym spółka R Sp. z o. o. będąca podmiotem przetwarzającym odpady i jednocześnie zarządzająca składowiskiem odpadów, który magazynuje odpady palne zobowiązana jest do przestrzegania przepisów art. 25 ust. 6a-6f ustawy o odpadach, a więc prowadzenia monitoringu wizyjnego.

1.7. Odnośnie do pkt 5 organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, iż zarządzający składowiskiem odpadów przeprowadził badania monitoringu składowiska odpadów niezgodnie z częstotliwością określoną w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów Zakres parametrów wskaźnikowych oraz minimalna częstotliwość badań parametrów wskaźnikowych w poszczególnych fazach eksploatacji składowiska odpadów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1902) dla fazy eksploatacyjnej. Badania oraz pomiary wykonane zostały:

1/ objętość wód odciekowych - dwa razy w roku, zamiast co miesiąc,

2/ skład wód odciekowych - dwa razy w roku, zamiast co 3 miesiące,

3/ osiadanie składowiska - pomiar w odniesieniu do jednego repera, zamiast do dwóch.

Kontrolowany podjął dwukrotnie próbę zmierzenia poziomu wód podziemnych oraz zbadania składu wód podziemnych w piezometrach, jednak były one suche - nie dokonano pomiaru oraz poboru prób.

1.8. Uzasadniając pkt 6 wydanego zarządzenia organ wskazał, że zarządzający składowiskiem w [...] przekazał do WIOŚ sprawozdanie z monitoringu składowiska odpadów za 2021 r. dopiero w trakcie trwania kontroli. Stanowi to naruszenie art. 124 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany przekazywać wyniki monitoringu składowiska odpadów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą.

1.9. Co do pkt 7 organ wyjaśnił, że zgodnie z przesłanym sprawozdaniem z monitoringu składowiska odpadów w m. [...] za rok 2021 piezometry P-1, P-2a oraz P-2b pozostawały suche, w związku z czym niemożliwe było dokonanie pomiaru poziomu wód podziemnych oraz badanie składu wód poziemnych. W dniu [...].12.2022 r. inspektorzy WIOŚ dokonali pomiarów głębokości piezometrów P-1, P-2a oraz P-2b zlokalizowanych wokół składowiska odpadów w [...] za pomocą miernika akustycznego (tzw. świstawki hydrogeologicznej). Zmierzone głębokości piezometrów wynosiły:

- piezometr P-2b - 20,65 m p.p.t.

- piezometr P-1 - 1,42 m p.p.t.

- piezometr P-2a - 4,57 m p.p.t.

Głębokość piezometrów P-1 oraz P-2b wskazuje na ich zasypanie - zgodnie ze sprawozdaniem z monitoringu składowiska odpadów za rok 2021 głębokość piezometrów wyniosła odpowiednio 20 m oraz 34,4 m. W ocenie organu powyższe stanowi naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym zarządzający składowiskiem utrzymuje i prowadzi składowisko odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz zachowanie wymagań sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowych, a także wymagań ochrony środowiska, zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska i decyzją zatwierdzającą tę instrukcję.

1.10. WIOŚ odniósł się też do podniesionych przez Spółkę zastrzeżeń do protokołu kontroli. Uznał, że twierdzenia spółki jakoby naruszenie harmonogramu wynikało z braku dostępu do rekultywowanego składowiska stoi w opozycji do prac, które należało zrealizować w związku z zamknięciem składowiska odpadów. Prowadzenie prac geodezyjnych na składowisku, rozbiórka fundamentów i sieci podziemnych, usunięcie drzew i krzewów, odspajanie odpadów do rzędnych wskazanych na przekrojach i wbudowywanie ich w bryłę składowiska nie wymagało dowiezienia na teren składowiska odpadów przeznaczonych do rekultywacji, a więc było w pełni możliwe nawet jeżeli przedsiębiorca napotkał trudności w dowożeniu nowych odpadów przeznaczonych do rekultywacji. Po tym, jak wznowienie prac rekultywacyjnych stało się możliwe w 2022 r. nie dowieziono ani jednego transportu gliny przeznaczonej do wykonania warstwy rekultywacyjnej, co jasno wskazuje na zawinienie Spółki. Zgodnie natomiast z:

- pkt. II.2.1 decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] października 2018r., znak: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa z dnia [...].03.2020 r., znak: [...], w myśl której: "Uszczelnienie górne bryły odpadów projektuje się połączyć z uszczelnieniem bocznym lub dolnym kwatery składowej co pozwoli na całkowite odseparowanie zeskładowanych odpadów od wód odpadowych i poprzez to zaprzestanie powstawania odcieków".

- załącznikiem do decyzji Marszałka Województwa z dnia [...].07.2020 r. znak: [...] zatwierdzającej Instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...] pn."Przekroje składowiska odpadów" (rys. 3);

- projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów innych niż

niebezpieczne i obojętne "D" z lutego 2020r.(rys. 4 i rys. 5);cały teren rekultywowanego składowiska odpadów powinien zostać pokryty warstwą uszczelniającą. Tylko taki sposób izolacji pozwoli na wskazane powyżej "całkowite odseparowanie zeskładowanych odpadów od wód odpadowych Stanowisko kontrolowanej spółki jakoby skarpy składowiska nie miały być pokryte warstwą izolacyjną należy wobec tego uznać za błędne i będące dowolną interpretacją posiadanego zezwolenia.

1.11. Nadto WIOŚ zaznaczył, że protokole kontroli (s. 2 protokołu) uwzględniono kwestię złożenia przez stronę wniosku o zmianę decyzji Marszałka Województwa z dnia [...].10.2018 r. znak: [...]. jednak organ stwierdził, że samo złożenie wniosku do właściwego organu nie uprawnia przedsiębiorcy do dowolnego ingerowania w harmonogram prowadzenia prac rekultywacyjnych.

WIOŚ wskazał też, że w zakresie naruszenia związanego z przekroczeniem dopuszczalnych mas magazynowanych odpadów, czasu magazynowania odpadów, a także prowadzenia monitoringu wizyjnego pełnomocnik spółki wskazuje, że przywiezione odpady o kodzie 19 05 03 zostały przetworzone w ramach rekultywacji, gdyż złożone zostały w miejscach ich docelowego przeznaczenia (w tym na skarpach składowiska), tworząc z nich warstwę określoną w projekcie rekultywacji, cześć z nich rozplantowano, część z nich zmieszano z produktem rekultywacyjnym Rekultyraddol. Zgodnie ze stanowiskiem spółki prace te nie mogą być utożsamiane z magazynowaniem odpadów. W ocenie spółki odpady wykorzystane zostały do budowy warstwy rekultywacyjnej na skarpach składowiska. WIOŚ podniósł, że w pisemnych zastrzeżeniach do protokołu pełnomocnik sam wskazuje na przekroczenie czasu magazynowania niektórych odpadów, jednak usprawiedliwia to przyczynami niezależnymi od kontrolowanej. W ocenie organu takie twierdzenia stanowią niepolegająca na prawdzie linię obrony przed stwierdzonymi w toku kontroli naruszeniami.

1.12. W odniesieniu do zarzutu spółki odnośnie braku sporządzenia protokołu oględzin organ wskazał, że nie było takiego obowiązku. Wynika to z tego, że:

a) zgodnie z art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Jednym z rodzajów kontroli pozaplanowych są kontrole interwencyjne i taki właśnie charakter miała ta o numerze [...]. W myśl art. 9a ust. 1 u.i.o.s. kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Co prawda, zgodnie z art. 48 ust. 8 Prawa przedsiębiorców z czynności oględzin winno sporządzać się protokół to jednak w myśl art. 65 pkt 3 prawa przedsiębiorców przepisów rozdziału 5 tej ustawy nie stosuje się do kontroli prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie gospodarki odpadami. Jak wynika z protokołu kontroli taki właśnie był zakres co prowadzi do wniosku, że obowiązek sporządzenia protokołu oględzin był wyłączony przez ustawodawcę;

b) nawet jeżeli przyjąć że zakres powyższej kontroli był inny niż wskazany w pkt a, to zgodnie z art. 9a ust. 2 ust. 1 u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48. art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art.58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.

2. Na powyższe zarządzenie spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę zarzucając mu naruszenie:

- art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych zawartych w protokole kontroli, w tym okolicznościach faktycznych, które nie zostały przez kontrolujących należycie zweryfikowane, co odnosić należy w szczególności do zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcia przedstawionych przez skarżącą okoliczności faktycznych, w tym kluczowej dla dotychczasowego przebiegu prac rekultywacyjnych okoliczności, to jest uniemożliwienia skarżącej realizacji prac rekultywacyjnych zgodnie z harmonogramem w okresie od marca 2020 r. aż do końca 2021 r. ze względu na zablokowanie dostępu do rekultywowanego składowiska dla samochodów ciężarowych, a także jedynie pobieżnego odniesienia się w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego do zastrzeżeń do protokołu kontroli, wniesionych przez skarżącą,

- art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które w sposób błędny identyfikuje obowiązki ciążące na skarżącej na podstawie obowiązującego prawa lub udzielonych jej pozwoleń, co z kolei doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszeń.

Wobec podniesionych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

2.1. W motywach uzasadnienia skargi spółka podniosła, że konieczność uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego uzasadniają dwie kwestie. Po pierwsze, organ w zarządzeniu pokontrolnym nie wziął pod uwagę okoliczności związanych z przekroczeniem terminów prac wynikających z harmonogramu. Pominął bowiem konieczność wstrzymania przez spółkę na długi czas prac rekultywacyjnych z przyczyn całkowicie od niej niezależnych, a związanych z brakiem dostępu do terenu rekultywowanego składowiska. Okoliczności te przy tym były i są organowi znane. Po drugie zaś, decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] została uchylona decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...] i obecnie nie stanowi źródła obowiązków dla skarżącej.

Spółka wyjaśniła, że z uwagi na niezadowolenie lokalnej społeczności z faktu rozpoczęcia rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów, co wiązało się m. in. ze wzmożonym ruchem samochodów ciężarowych, doszło do zablokowania przejazdu samochodów, a następnie nawet do ataków na pracowników i mienie skarżącej. Na skutek podejmowanych przez przeciwników spółki działań i dużego rozgłosu medialnego związanego z tą sprawą, zmieniona została również lokalna organizacja ruchu drogowego, w wyniku czego samochody ciężarowe całkowicie utraciły możliwość dojazdu na teren składowiska [...]. W konsekwencji w okresie od marca 2020 r. aż do końca 2021 r. spółka praktycznie nie miała możliwości realizacji prac zgodnie z założeniami ujętymi w harmonogramie. Powyższe okoliczności potwierdza choćby fakt, odnotowany przez organ, że przez cały 2021 r. na teren rekultywowanego składowiska nie zostały dowiezione żadne odpady. W ocenie spółki oczywistym jest, że kilkunastomiesięczna przerwa w dostępności składowiska dla transportu samochodowego z oczywistych względów musiała wpłynąć na opóźnienie realizacji rekultywacji w stosunku do założonych terminów.

2.2. Skarżąca wskazała przy tym, że harmonogram realizacji poszczególnych faz rekultywacji (działań składających się na te fazy), został określony w decyzji udzielającej zgody na zamknięcie składowiska (decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] udzielająca zgody na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...], zmieniona decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] - obecnie uchyloną). Zmiana harmonogramu dokonana w 2020 r. zbiegła się więc w czasie z zamknięciem dostępu do terenu składowiska dla samochodów ciężarowych, które wymusiło na spółce wstrzymanie prowadzenia prac rekultywacyjnych. Jednocześnie brak było wówczas możliwości dokonania choćby przybliżonej oceny, kiedy realizacja prac stanie się na powrót możliwa. Przeszkody w tym zakresie zostały usunięte w 2022 r. i obecnie skarżąca przy wsparciu organów wznowiła prace przy rekultywacji składowiska. Jednocześnie skarżąca wskazała, że złożyła w październiku 2022 r. do Marszałka Województwa wniosek o zmianę harmonogramu realizacji rekultywacji, w celu dostosowania go do rzeczywistych możliwości realizacji rekultywacji oraz ustaleń poczynionych w tym zakresie z zainteresowanymi organami. W dniu [...] stycznia 2023 r. została wydana decyzja Marszałka Województwa znak [...] uchylająca decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] oraz zmieniająca decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2018 r. znak [...] udzielającą zgody na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...]. Decyzja z dnia [...] stycznia 2023 r. określiła nowy harmonogram realizacji poszczególnych faz rekultywacji, w związku z czym nie można w dalszym ciągu uznawać, że skarżąca działa z naruszeniem harmonogramu prac związanych z zamknięciem składowiska.

2.3. Nadto skarżąca podniosła, że zarządzenie opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych, które nie zostały przez organ w całości rozważone. Wskazała, że stanowczo zaprzecza, jakoby magazynowała odpady o kodzie 19 05 03 na terenie kwatery składowiska i nie rozpoczęła procesu ich przetwarzania. Magazynowanie (co potwierdzają zapisy w ewidencji prowadzonej przez spółkę) dotyczy tylko odpadów o kodach 10 01 01, 10 01 80 oraz 17 05 04 - konieczność ich magazynowania wynika z faktu, że stosowane one będą dopiero razem z ustabilizowanymi osadami ściekowymi, które na tym etapie rekultywacji jeszcze nie są wykorzystywane. Wskazane magazynowane odpady są przy tym obojętne i nie wykazują żadnych negatywnych oddziaływań. W ocenie spółki brak jest też podstaw do stawiania jej zarzutu, że doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy odpadów przewidzianych do magazynowania w przypadku odpadów przywiezionych na teren składowiska w okresie od października 2019 r. do grudnia 2020 r. Jak bowiem wynika z zapisów w ewidencji, ilość magazynowanych odpadów 10 01 01, 10 01 80 oraz 17 05 04 nie przekracza wielkości dopuszczonych zezwoleniem. Spółka wskazała, że w aktualnej sytuacji możemy mieć do czynienia z ewentualnym przekroczeniem czasu magazynowania dla części odpadów o kodach 10 01 01 i 10 01 80, niemniej sytuacja ta nie powstała z przyczyn leżących po jej stronie, lecz stanowi bezpośredni skutek działań osób trzecich, które doprowadziły do opisanego wyżej wstrzymania prowadzenia rekultywacji na bardzo długi okres czasu (od marca 2020 r. przez cały 2021 r.), a wstrzymanie to nastąpiło już po dowiezieniu na teren rekultywacji pierwszych partii odpadów 10 01 01, 10 01 80.

Organ nie wziął przy tym pod uwagę okoliczności, że na teren rekultywacji odpady 19 05 03 nie tylko przywieziono, ale również rozpoczęto proces ich przetwarzania w ramach rekultywacji. Odpady o kodzie 19 05 03 złożono w miejscach ich docelowego przeznaczenia w tym na skarpach składowiska), tworząc z nich warstwę w miejscach określonych w projekcie rekultywacji, cześć z nich rozplantowano. Cześć z nich zmieszano z produktem rekultywacyjnym Rekultyraddol. W ocenie spółki prace te nie mogą być utożsamiane z magazynowaniem odpadów. Spółka stwierdziła, że nie sposób przyjąć, że odpady znalazły się w tych miejscach, w których się obecnie znajdują, jedynie na potrzeby ich "czasowego przechowania", skoro zasadniczo odpady te docelowo pozostaną w tych samych miejscach. Spółka podkreśliła, że nie ulega wątpliwości, iż w odniesieniu do przywiezionych na teren składowiska odpadów o kodzie 19 05 03 rozpoczęła proces ich przetwarzania, co oznacza, że nie sposób traktować ich jako odpadów magazynowanych. Skarżąca wskazała przy tym, że nie zgadza się z argumentem organu, jakoby brak wykonania warstwy izolacyjnej z materiałów słabo przepuszczalnych przesądzać miał o tym, że odpady znajdujące się na rekultywowanym terenie są tam jedynie magazynowane.

2.4. Nadto skarżąca podniosła, że obecnie, zgodnie z brzmieniem decyzji, nadanym decyzją zmieniającą z dnia [...] stycznia 2023 r., spółka w ogóle nie jest obowiązana do wykonania warstwy izolacji z materiałów słabo przepuszczalnych - uszczelnienia górnego składowiska, a na przygotowanej bryle składowiska może być bezpośrednio tworzona warstw rekultywacyjna. Upadła więc argumentacja organu, że przed utworzeniem uszczelnienia górnego nie mamy do czynienia z przetwarzaniem dozwolonych decyzją odpadów.

Spółka stwierdziła, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie potwierdza faktu magazynowania wszystkich dowiezionych na teren rekultywacji odpadów (w tym odpadów dowiezionych w 2019 r. i na początku 2020 r.). W szczególności zaś tezy tej nie potwierdziły oględziny przeprowadzone przez organ w dniach [...].10.2022 r. i [...].11.2022 r. Z oględzin organ nie sporządził przy tym protokołu, lecz jedynie notatkę służbową (a więc dokument wewnętrzny, do treści którego spółka nie miała możliwości złożenia stosownych uwag lub zastrzeżeń bezpośrednio po dokonanych czynnościach dowodowych). Dodatkowo, w udostępnianych spółce załącznikach do Protokołu znajduje się notatka służbowa z [...].11.2022 r., w której poczyniona jest jedynie wzmianka o czynnościach z dnia [...].10.2022 r., w którym to dniu przedstawiciel spółki rzekomo miał wypowiadać się o magazynowaniu odpadów o kodzie 19 05 03 (brak natomiast odrębnej notatki z [...].10.2022 r.). Spółka zaprzeczyła, że tego rodzaju wypowiedź miała miejsce. Wskazała, że jej przedstawiciel w żadnym razie nie mógł poinformować o magazynowaniu odpadów bowiem spółka od samego początku (już w latach 2019 - 2020) wyraźnie stała na stanowisku (o czym wprost informowała właściwe organy, w tym organ), że niezwłocznie po przywiezieniu odpadów na teren rekultywacji następuje rozpoczęcie procesu ich przetwarzania i stan faktyczny na rekultywowanym składowisku w tym zakresie się nie zmienił.

2.5. Skarżąca podniosła też, że bezpodstawne pozostają zarzuty organu co do naruszenia obowiązku prowadzenia monitoringu wizyjnego rekultywowanego składowiska i co do bezzasadności demontażu kamer. Obecnie bowiem na terenie prowadzonej rekultywacji co do zasady mamy do czynienia z odpadami przetworzonymi, a nie magazynowanymi. Nadto wskazała, że twierdzenia organu odnośnie rzekomego charakteru palnego odpadów kierowanych na teren rekultywacji, nie zostały poparte stosownym materiałem dowodowym. Za taki dowód nie można bowiem uznać pisma od jednego z kontrahentów spółki, wskazującego, iż wytwarzany przez niego odpad o kodzie 19 05 03 ma charakter palny. Teza ta nie została w żaden wiarygodny sposób zweryfikowana. Po pierwsze, organ nie wykonał żadnych własnych badań parametrów odpadów 19 05 03 znajdujących się na terenie rekultywacji pod kątem ich palności. Po drugie pominął, że spośród ośmiu odpowiedzi odnośnie palności odpadów 19 05 03 jedynie jeden podmiot wskazał na taką ich cechę, pozostali zaś dostawcy (odpowiadający za praktycznie całość odpadów 19 05 03 przetworzonych w ramach rekultywacji przez Spółkę) wskazali, że stanowią one odpady niepalne. Po trzecie zaś, odpady 19 05 03 zostały przetworzone a nie zmagazynowane (w ramach przetworzenia zostały m.in. wymieszane ze środkami rekultywacyjnymi i rozprowadzone na rekultywowanym terenie czaszy i skarp składowiska).

2.6. Odnosząc się natomiast wytycznych zawartych w pkt 7 zarządzenia spółka podniosła, że wskazany termin nie jest wystarczający, aby umożliwić jej racjonalne przeprowadzenie koniecznych robót w tym zakresie, w tym wybór korzystnej oferty. Skarżąca zaznaczyła, że podjęła przy tym starania w celu uzyskania dostępu do archiwum geologicznego (dokumenty z tego archiwum są bowiem potrzebne w celu przeprowadzenia prac dotyczących piezometrów kwestionowanych przez organ), jednak dostęp do tego archiwum okazał się niemożliwy do końca stycznia 2023 r. Skarżąca podniosła, że zarządzenie pokontrolne, wymieniając obowiązki i działania, które powinien podjąć kontrolowany, nie powinno być sformułowane w taki sposób, który spowoduje narażenie kontrolowanego na poniesienie niezasadnie wysokich kosztów. Tymczasem organizacja wymaganych do realizacji zarządzenia pokontrolnego prac w taki sposób, aby zostały zrealizowane w ciągu dwóch miesięcy, wymaga poniesienia przez skarżącą znacznych kosztów, wyższych z powodu krótkiego terminu realizacji. Jako racjonalny termin wykonania tego punktu zarządzenia można więc było wskazać dzień 30 czerwca 2023 r., natomiast wyznaczony w zarządzeniu termin należy uznać za nieadekwatny, nie pozwalający skarżącej na realizację tego zarządzenia.

3. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie z daleko idącej ostrożności procesowej uwzględnienie skargi w zakresie pkt 1 zaskarżonego zarządzenia, choć - zdaniem organu - zmiana zezwolenia (zgodny na zamknięcie) już po dacie zakończenia kontroli oraz po doręczeniu zarządzenia pokontrolnego nie świadczy o tym, że strona wykonywała prace rekultywacyjne zgodnie z nałożonymi na nią obowiązkami w czasie kiedy treść zezwolenia obowiązywała w określonej formie. Organ podkreślił, że ustalając stan faktyczny sprawy dokonał przełożenia obowiązujących w okresie prowadzenia kontroli zezwoleń, które uzyskała spółka (stanu wymaganego) na to co stwierdzili inspektorzy kontrolujący na rekultywowanym składowisku odpadów (stan zastany). Zarządzenie wydane zostało jeszcze przed zmianą zezwolenia, która nastąpiła na wniosek spółki złożony dopiero w trakcie kontroli.

3.1. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę WIOŚ podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Nadto wskazał, że pomimo zaskarżenia zarządzenia w całości pełnomocnik strony w żaden sposób nie odnosi się w jaki sposób miałyby być wadliwe pkt 5 i 6 tego aktu. WIOŚ zaznaczył przy tym, że w dniu podpisania protokołu przedstawiciel spółki przyjął grzywnę w formie mandatu karnego w kwocie 500 zł za powyższe naruszenie (pkt 3 Ip. 1 protokołu numer [...]).

Natomiast odnośnie do zarzutu dotyczącego pkt 7 zaskarżonego zarządzenia organ wskazał, że strona nie kwestionuje zasadności samego naruszenia. Zaznaczył jednocześnie, że i w tym przypadku, w dniu podpisania protokołu przedstawiciel spółki przyjął grzywnę w formie mandatu karnego w kwocie 500 zł za stwierdzone naruszenie (pkt 3 Ip. 2 protokołu numer [...]). W ocenie organu termin dwumiesięczny, liczony od dnia doręczenia zarządzenia pokontrolnego tj. [...] stycznia 2023 r. do wskazanego dnia jego realizacji tj. [...] marca 2023 r. jest obiektywnie wystarczający. WIOŚ podkreślił, że o fakcie stwierdzenia tego naruszenia spółka dowiedziała się przynajmniej w dniu zapoznania się z protokołem kontroli tj. w dniu [...] grudnia 2022 r.

3.2. Zaznaczył też, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] doręczonym w dniu 18 listopada 2020 r. nakazano spółce "zapewnienie możliwości śledzenia chemizmu wód podziemnych z wszystkich otworów obserwacyjnych uwzględnianych w posiadanym systemie monitoringu wód podziemnych" a więc zachowanie tożsame z tym, które jest omawiane powyżej. Powyższe zarządzenie nie zostało zaskarżone, a na prośbę strony, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. termin realizacji tego zadania został zmieniony z dnia [...] grudnia 2020 r. na dzień [...] stycznia 2021 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. (doręczonym w dniu 10 lutego 2021 r.) spółka wskazała, że już wcześniej złożyła wniosek o sporządzenie przez geologa opinii dotyczącej piezometrów i obecnie nadal oczekuje na realizację tego zlecenia. Wobec powyższego WIOŚ stwierdził, że strona nie wykazała się skutecznym działaniem w zakresie utrzymywania piezometrów nie tyle w okresie bieżącym, a co najmniej od końca 2020 r. (biorąc pod uwagę zarządzenie pokontrolne wydane w przeszłości).

3.3. Nadto wskazał, że terminy realizacji poszczególnych punktów zarządzeń pokontrolnych należy traktować jako terminy instrukcyjne (w przeciwieństwie do terminu przedłożenia informacji o ich realizacji, którego niezachowanie stanowi wykroczenie z art. 31a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Podkreślił też, że zarządzenie pokontrolne nie stworzyło dla spółki nowego obowiązku w zakresie właściwego utrzymywania piezometrów. Taki obowiązek spółka miała od początku wejścia w rolę zarządzającego składowiskiem oraz w trakcie prowadzenia prac rekultywacyjnych. Zarządzenie pokontrolne stanowi dla spółki środek sygnalizacyjny, że go nie dochowała i powinna doprowadzić do stanu pożądanego. WIOŚ wskazał jednocześnie, że terminy realizacji poszczególnych punktów mogą być modyfikowane na wniosek kontrolowanych o czym spółka wiedziała, ponieważ w przeszłości sama miała te terminy przedłużane. Natomiast w niniejszej sprawie taki wniosek nie został złożony, a o niemożliwości jego wykonania we wskazanym terminie WIOŚ dowiedział się z treści skargi na zarządzenie pokontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

5. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia [...] stycznia 2023 r. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z ww. przepisami na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (pkt 1 ust. 1 art. 12 u.i.o.ś.). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska

o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. (ust. 2 art. 12 u.i.o.ś.). Natomiast zgodnie z art. 31a ust. 1 kto:

1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska

o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień,

2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem,

podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

6. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska.

Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (por. wyrok NSA 9 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2163/21).

7. W orzecznictwie przyjmuje się również, że sąd dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2022 r., III OSK 1091/21 oraz 20 września 2022 r., III OSK 1242/21; CBOSA). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2479/17).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21).

8. W ocenie Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne spełnia powyższe wymogi. Niewątpliwie WIOŚ był organem właściwym do wydania zaskarżonego zarządzenia. Nadto, pomiędzy ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli nr [...], a zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym istnieje logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanymi do spółki zaleceniami. Treść zarządzenia nie uchybia przy tym obowiązującym przepisom prawa.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wskazując, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych zawartych w protokole kontroli oraz, że kwestionowane zarządzenie w sposób błędny identyfikuje obowiązki ciążące na spółce na podstawie obowiązującego prawa lub udzielonych jej pozwoleń.

W ocenie Sądu zarzuty te są chybione. Po pierwsze z tego względu, że - jak już wyżej wyjaśniono - protokół kontroli i ustalenia kontroli nie mogą być przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Tym samym Sąd nie może weryfikować prawidłowości ustaleń kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., akt III OSK 1727/21). Po drugie dlatego, że analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy wskazuje, że sformułowane przez organ zalecenia – wbrew argumentacji skarżącej – prawidłowo nawiązują do obowiązków skarżącej wynikających z obowiązującego prawa i wiążących ją – na moment wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego – decyzji.

9. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że skoro decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] została uchylona decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] i obecnie nie stanowi źródła obowiązków dla spółki świadczy o wadliwości zaskarżonego zarządzenia. Powyższa decyzja zmieniająca została bowiem wydana już po wydaniu i doręczeniu stronie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Trudno zatem zarzucać organowi brak odniesienia się do jej postanowień, skoro w momencie kierowania do spółki spornego zarządzenia pokontrolnego decyzja ta jeszcze nie istniała w obrocie prawnym. Fakt wydania decyzji zmieniającej może rzutować na aktualność spornego zarządzenia w kontekście ewentualnej zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego co do realizacji nałożonych na spółkę obowiązków. Pozostaje on jednak bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia. Ta bowiem jest dokonywana przy uwzględnieniu decyzji i przepisów obowiązujących w momencie wydawania zarządzenia pokontrolnego.

Na dzień [...] stycznia 2023 r. (tj. na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego) – jak słusznie wskazał organ - w obrocie prawnym funkcjonowały:

- decyzja Marszałka Województwa z dnia [...].10.2018 r. znak: [...] udzielająca zgody na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...] wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...].03.2020 r. znak: [...],

- decyzja Marszałka Województwa z dnia [...].07.2020 r. znak: [...] zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...], zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...],

- decyzja Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak: [...] udzielająca spółce zezwolenia na przetwarzanie - odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poza instalacjami w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w [...] wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...].08.2019 r. znak: [...] oraz decyzją zmieniającą z dnia [...].10.2021r. znak: [...].

W konsekwencji ciążące na spółce obowiązki wynikające z tych decyzji stanowiły przedmiot kontroli organu.

W tej sytuacji organ zasadnie przyjął, że skoro w toku kontroli nie stwierdzono: - demontażu zbędnych do rekultywacji elementów wyposażenia technicznego składowiska oraz całkowitego usunięcia drzew i krzewów,

- zakończenia prac związanych z odspajaniem odpadów do rzędnych wskazanych na

przekrojach i wbudowywaniem ich w bryłę składowiska (prace były w trakcie w momencie zakończenia kontroli),

- wykonania izolacji z gliny na terenie całego składowiska - jak wskazywano powyżej izolacja została wykonana na około 10 % powierzchni rekultywowanego składowiska.

- rozebrania zbiorników na odcieki,

to Spółka naruszyła harmonogram prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów określony w pkt. II.2.1 decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] października 2018 r., nr: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa z dnia [...].03.2020 r., nr: [...], gdzie nakazano:

1) prowadzenie prac geodezyjnych na składowisku, rozbiórka fundamentów i sieci podziemnych, usunięcie drzew i krzewów wykonane powinno być w terminie do maja 2022 r.

2) odspajanie odpadów do rzędnych wskazanych na przekrojach i ich wbudowanie w bryłę składowiska powinno być wykonane w terminie do kwietnia 2022 r.

3) wykonanie izolacji z materiałów słabo przepuszczalnych o gr. 20 cm i zasypanie warstwą ochronno-drenażową z piasku o grubości 10 cm oraz rozbiórka zbiorników na odcieki powinno być wykonane w terminie do maja 2022 r.

Jak słusznie zauważył organ prowadzenie prac było możliwe nawet jeżeli spółka napotkała trudności w dowiezieniu nowych odpadów przeznaczonych do rekultywacji.

10. W ocenie Sądu WIOŚ, uwzględniając ustalenia kontroli oraz treść pkt IV decyzji Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie - odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poza instalacjami w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w [...] gm. zmienionej decyzją z dnia [...].08.2019 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...].10.2021 r. znak: [...], oraz treść art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, zasadnie stwierdził, że spółka przekroczyła dopuszczalny roczny okres magazynowania odpadów i zalecił, by tego czasu nie przekraczać.

Bez znaczenia dla oceny tych okoliczności jest argument spółki, że magazynowane odpady są obojętne i nie wykazują żadnych negatywnych oddziaływań. Bez znaczenia jest także to, że zdaniem skarżącej magazynuje ona tylko odpady o kodach 10 01 01, 10 01 80 oraz 17 05 04. Skoro skarżąca przekroczyła dopuszczany czas magazynowania odpadów, to rolą organu było zasygnalizowanie skarżącej, by tego czasu nie przekraczała.

11. Odnośnie odpadów o kodzie 19 05 03 Sąd podziela stanowisko organu, że skoro materiały o tym kodzie nie zostały przetworzone w celu, w jakim przewiduje to decyzja wyrażająca zgodę na zamknięcie składowiska (obowiązująca w dniu wydania zarządzenia), to należy przyjąć, że są one magazynowane. Magazynowanie odpadów o kodzie 19 05 03 przewiduje też obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Natomiast z protokołu kontroli wynika, że inspektorzy WIOŚ uzyskali od jednego z przedsiębiorców, którzy przekazywali spółce odpady o kodzie 19 05 03, że wytwarzany przez tego przedsiębiorcę odpad przekazany skarżącej stanowi odpad palny. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżąca, zgodnie z art. 25 ust. 6a- ust. 6f ustawy o odpadach winna prowadzić monitoring wizyjny miejsc magazynowania tych odpadów.

12. Spółka podnosiła też, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie potwierdza faktu magazynowania wszystkich dowiezionych na teren rekultywacji odpadów. Wskazuje też, że organ z oględzin przeprowadzonych w dniach

[...].10.2022 r. i [...].11.2022 r. nie sporządził protokołu, lecz jedynie notatkę służbową tj. dokument wewnętrzny, co do treści którego spółka nie miała możliwości złożenia stosownych uwag lub zastrzeżeń. Skarżąca pomija jednak fakt, że przeprowadzona kontrola miała charakter kontroli interwencyjnej, a tym samym, zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy o odpadach, organ nie miał obowiązku przeprowadzania protokołu z oględzin. Dokonane podczas wspomnianych oględzin ustalenia zostały opisane w protokole kontroli, a spółka odniosła się do nich w złożonych zastrzeżeniach do protokołu kontroli. Organ ustosunkował się do tych zastrzeżeń zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Strona miała zatem możliwość odniesienia się do przeprowadzonych oględzin i zostały one przez organ ocenione.

13. Z protokołu kontroli wynika również, że spółka przekroczyła ilości dopuszczalnej wartości magazynowanych odpadów o kodzie 19 05 03 oraz przekroczyła dopuszczalną masę odpadów magazynowanych w tym samym czasie, określone w pkt V decyzji Starosty z dnia [...].04.2019 r. znak [...]. Tym samym WIOŚ słusznie zalecił, by dopuszczalnych w ww. decyzji wartości Spółka nie przekraczała.

Zasadnie też wskazał, by skarżąca prowadziła monitoring składowiska odpadów zgodnie z częstotliwością określoną w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, skoro w protokole kontroli stwierdzono uchybienia spółki w tym zakresie.

Nadto uwzględniając, że z treści protokołu kontroli wynika, że skarżąca dopiero w trakcie trwania kontroli przekazała sprawozdanie z monitoringu, a zatem z naruszeniem art. 124 ust. 5 ustawy o odpadach, organ miał podstawy, by nakazać spółce przedkładanie takich sprawozdań zgodnie z terminem, który ww. przepis określa.

14. Z protokołu kontroli wynikają też trudności w odczytach z piezometrów tym samym brak jest podstaw, by kwestionować to, że organ wskazał, aby spółka zapewniła możliwość śledzenia chemizmu wód podziemnych z piezometrów P-1, P-2a oraz P-2b usytuowanych w bezpośrednim otoczeniu składowiska. W złożonej skardze spółka ww. zaleceń co do zasady nie podważa, podnosi jednak, że określony w zarządzeniu pokontrolnym termin realizacji tego zalecenia nie jest wystarczający, by umożliwić jej przeprowadzenie koniecznych robót w tym zakresie.

Powyższa argumentacja nie świadczy jednak o wadliwości kontrolowanego zarządzenia. Z przedłożonej przez organ odpowiedzi na skargę wynika, że w razie trudności z realizacją wskazanego zalecenia we wskazanym terminie może ona wystąpić do organu z wnioskiem o jego wydłużenie. Co więcej, należy mieć na uwadze, że spółka obowiązana była utrzymywać piezometry w należytym stanie niezależnie od przeprowadzonej kontroli czego nie uczyniła. Trudno zatem przyjąć, by wykonania stosownych prac w tym zakresie było dla skarżącej zaskoczeniem. Zwłaszcza, że z informacji udzielonych przez organ wynika, że już podczas poprzedniej kontroli nakazano spółce "zapewnienie możliwości śledzenia chemizmu wód podziemnych z wszystkich otworów obserwacyjnych uwzględnionych w posiadanym systemie monitoringu wód podziemnych", jednakże spółka nie podjęła skutecznych działań w tym zakresie.

15. Podsumowując oceną prawną zasadność skargi podkreślić w szczególności należy, że uchylenie stanowiącej główną podstawę odniesienia dla założeń i ustaleń kontroli decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2022 r., [...] decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2023 r., [...] nie ma wpływu na istotę i zakres kontroli sądowej, która dokonywana jest na moment wydawania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.) czyli moment, w którym decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2022 r., obowiązywała. Mając na uwadze rozważane wyżej (w punktach od 9 do 14 uzasadnienia) okoliczności stwierdzić należało, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Wskazać jednak należy, że to, iż pewna część zastrzeżeń organu mogła stać się w świetle nowej decyzji już nieaktualna nie mogła być badana i oceniona przez sąd w niniejszej sprawie ze względu na wskazane ograniczenie wynikające z art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie ma w tym żadnego zagrożenia dla interesu skarżącej, gdyż zarządzenie pokontrolne nie ma mocy decyzji administracyjnej. Organ ochrony środowiska przed wszczęciem jakiekolwiek postępowania zmierzającego do nałożenia na spółkę jakiekolwiek władczego obowiązku wywodzonego z przedmiotowego protokołu kontroli będzie musiał odnieść się do zmienionego stanu – ukształtowanego nowa decyzją (decyzjami). To zaś w gruncie rzeczy czyni bezprzedmiotowymi część zarzutów skargi.