II SA/Go 157/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.B. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A.B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2020 r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną babcią J.B.. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej u.ś.r.).

Z akt sprawy wynika, ze wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. A.B. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej babcią J.B.. Organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

2. Od decyzji organu I instancji A.B. z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz to, że dzieci J.B. nie mogą sprawować nad nią opieki, a jedyną osobą, która taką opiekę może sprawować jest skarżąca.

3. W uzasadnieniu negatywnej dla strony decyzji Kolegium opisało przebieg sprawy i przytoczyło treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. W rozważaniach wskazano, że w bezspornie ustalonym stanie faktycznym istota rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny, czy strona będąca wnuczką osoby wymagającej opieki ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak podało Kolegium kwestia taka była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Z przytoczonego w uzasadnieniu wyboru orzecznictwa wynika, zdaniem Kolegium, że legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (czyli w tym przypadku dzieci J.B.) i daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki (czyli w tym przypadku jej wnuczce). Ponieważ ten warunek w odniesieniu do syna i córki J.B. wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie został spełniony, skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Dzieci J.B. nie posiadają bowiem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiadają stałe dochody (syn J.B. otrzymuje rentę i pracuje dorywczo, a córka jest na emeryturze).

Podkreślono też, że złożone oświadczenia, że dzieci te nie mogą sprawować nad nią opieki nie są dostateczną okolicznością przyjęcia takiej niemożności. To nie rodzina decyduje bowiem o tym, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a przepis prawa. Obowiązek alimentacyjny może być realizowany nie tylko przez osobiste starania, lecz np. również przez opłacenie osoby trzeciej, która zapewni opiekę.

4. Skargę na te decyzje wniosła w terminie A.B. zarzucając im:

1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na:

- pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna ma córkę i syna, na których, jako spokrewnionych w pierwszym stopniu, spoczywa obowiązek opieki nad matką;

- uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córki i syna względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie zaktualizował się wynikający z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez stronę i realnych możliwości sprawowania przez dzieci – B.W. i R.B. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia J.B., a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony, któremu nie sprzeciwł się organ (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

7. W sprawie nie ma sporu co do stanu fatycznego. Kontrowersje i spór dotyczy zatem wyłącznie kwestii prawnych związanych z omówioną przez Kolegium przesłanką uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dotyczącą wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Tylko dla jasności, bo organy wyraźnie do tego się nie odnoszą, należy wskazać, że dla powstania i realizacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie nie ma znaczenia moment czasowy powstania niepełnosprawności przez J.B.. Jest to bowiem bezpośrednia konsekwencja skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, zgodnie z którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przysługuje również w sytuacji powstania, u osoby podlegającej opiece, niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia.

8. Jeśli chodzi o kwestię sporną nie jest ona tak jednoznacznie postrzegana, jak wskazuje się na to w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Powołane tam orzeczenia NSA nie są bowiem jedynym poglądem i na dodatek stanowiskiem genetycznie starszym w orzecznictwie. Wykładnia przedstawiona przez Kolegium została zakwestionowana w nowszym orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wykładnia językowa art. 17 ust.1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wskazuje się w nim, że formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego też ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny bliski krewny (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16 i 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19; CBOSA). Pogląd ten jest akceptowany i konsekwentnie stosowany przez tutejszy sąd również w innych orzeczeniach (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 lutego 2021 r., II SA/Go 855/20 i 9 grudnia 2020 r., II SA/Go 644/20; CBOSA).

9. Zdaniem Sądu ustalenie Kolegium, że opiekę, nawet pośrednio mogą sprawować dzieci J.B. nie ma oparcia w stanie faktycznym i nie zostało wykazane zgodnie z regułami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika bowiem, że A.B. jest jedyną osobą, która może i faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią. Niesporne jest również to, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (prowadzonej działalności gospodarczej). Dowody te przeprowadził bezpośrednio organ I instancji i nie były one uzupełniane przez Kolegium. Ich odmienna ocena jest dowolna i nie znajduje oparcia w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Kolegium nie uwzględniło bowiem ani zakresu koniecznej opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną, któremu raczej nie będzie w stanie podołać osoba chorująca, przebywająca na rencie i zamieszkująca daleko od matki (syn R.B.), jak i osoba w wieku emerytalnym, zamieszkując również w innym miejscu i dodatkowo opiekującą się niepełnosprawnym mężem (córka J.B.). Nie można również podzielić argumentacji organu odwoławczego, że osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym może pokryć koszty sprawowania opieki, nie znając i nie badając szczegółowo warunków majątkowych i dochodowych takiej osoby. Nie można bowiem abstrahować od treści art. 135 § 1 k.r.o., który zakres świadczeń alimentacyjnych uzależnia nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego, ale także od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że konieczne jest rozważanie całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji, aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2616/20 i wyrok WSA w Olsztynie z 23 lipca 2020 r. II SA/Ol 343/20; CBOSA).

10. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błedną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium, a z uwagi na charakter naruszeń i tło sprawy również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania, obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.