II SA/Go 141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej C. D. na kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez C.D. jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2022 roku w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2022 roku w sprawie odmowy skarżącemu wymiany angielskiego prawo jazdy na odpowiednik polski i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 roku C.D. wystąpił do Starosty o wymianę angielskiego prawa jazdy kat. A,B,BE,B1,C,CE,C1,C1E i wydanie krajowego prawa jazdy kat. A,B,B1 i BE.

Decyzją z dnia [...] lipca 2022 roku organ I instancji odmówił wymiany angielskiego prawa jazdy na odpowiednik polski.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] września 2005 r. Starosta wydał decyzję o cofnięciu C.D. uprawnień do kierowania pojazdami kat. ABCE w związku z orzeczonym środkiem karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm., dalej "u.k.p."), osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem, cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji, podlega sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Wymiana angielskiego prawa jazdy na dokument polski na podstawie art. 14 u.k.p. będzie możliwa po spełnieniu warunków określonych w polskich przepisach dotyczących przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł C.D., zarzucając brak właściwej argumentacji i posługiwanie się przez organ I instancji przepisami prawa, które nie obowiązywały w chwili nabycia praw do uzyskania angielskiego dokumentu prawa jazdy.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 roku na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że art. 14 ust. 1 u.k.p. regulujący wymianę prawo jazdy wydanego za granicą na krajowe nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest bowiem czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się w swej istocie do fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, która ma służyć przede wszystkim celom dowodowym (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Wymiana dokumentu prawa jazdy realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu o przepis art. 14 ust. 1 u.k.p. regulujący kwestię wymiany prawo jazdy wydanego za granicą na krajowe, podobnie jak wymiana polskiego prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, to jest czynność materialno- techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") objęta jest kognicją sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.07.2020 r., II SA/Bd 17/20, LEX nr 3045270). Rozpatrzenie wniosku o wymianę zagranicznego prawa jazdy na dokument krajowy nie następuje zatem w drodze decyzji administracyjnej od której stronie przysługiwałoby odwołanie do organu wyższego stopnia. Czynność ta jest natomiast aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z ww. przepisem, kontroli sądu podlegają inne niż określone w pkt. 1-3 art. 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z treścią art. 53 ust. 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Kolegium stwierdziło zatem, że w rozpatrywanej sprawie Starosta odmówił wymiany dokumentu prawa jazdy stosując nieprawidłowo formę decyzji administracyjnej i błędnie pouczając stronę o przysługujących środkach odwoławczych. Z uwagi na to, że wniosek strony nie podlegał rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Dalsze rozważania Kolegium dotyczyły możliwości wniesienia przez skarżącego skargi na czynność materialono - techniczną Starosty dotyczącą odmowy wymiany prawo jazdy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż środka odwoławczego.

Na powyższą decyzję C.D., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę zarzucając jej naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 u.k.p. poprzez błędne przyjęcie, iż rozpatrzenie wniosku o wymianę zagranicznego prawa jazdy na dokument krajowy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której stronie przysługiwałoby odwołanie od organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy odmowa wymiany prawa jazdy jest rozstrzygana w decyzji administracyjnej, natomiast wymiana prawa jazdy jest uznawana za czynność materialno- techniczną,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, i zaniechanie dokonania ustaleń własnych, polegające na ograniczeniu się jedynie do ustalenia tego, iż wniosek C.D. skierowany do Starosty o wymianę prawa jazdy angielskiego na polski odpowiednik nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej przez co zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...].07.2022r. znak [...] należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy odmowa wymiany prawa jazdy jest rozstrzygana w decyzji administracyjnej, natomiast wymiana prawa jazdy jest uznawana za czynność materialno - techniczną.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest błędna i skutkuje tym, że nie została rozpoznana istota sprawy, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle pochyliło się nad sprawą C.D. w kontekście prawidłowości dotyczącego go rozstrzygnięcia Starosty i merytorycznej oceny podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów, apriorycznie ustalając, iż sam sposób rozpoznania przez Starostę jego wniosku jest dokonany w nieodpowiedniej formie bo w decyzji administracyjnej, a nie jako czynność materialno - techniczna.

W ocenie skarżącego o wadliwości tego stanowiska świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych, które jednoznacznie wskazuje, że odmowa wymiany prawa jazdy (jako negatywne rozstrzygnięcie) jest rozstrzygana w decyzji administracyjnej (por wyroki NSA: z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2083/16, z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 411/15 i z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 753/09 oraz wyroki: WSA w Łodzi z 1 lutego 2022r., sygn. akt III SA/Łd 354/21, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 873/19 i inne). Natomiast wymiana prawa jazdy (jako pozytywne rozstrzygnięcie) jest uznawana za czynność materialno- techniczną (por wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1686/15, wyrok WSA Białymstoku z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 350/22 i inne). Konieczne jest więc uchylenie wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które spowoduje iż będzie ono musiało wydać nową decyzję w ramach której merytorycznie rozpozna odwołanie C.D. od decyzji Starosty z dnia [...].07.2022 znak [...] i przedstawione w nim zarzuty. Umożliwi to również skarżącemu zakwestionowanie niekorzystnej dla niego decyzji organu I instancji, co aktualnie nie jest w żaden sposób możliwe bowiem skarżona niniejszym środkiem odwoławczym decyzja powoduje wycofanie jej z obrotu prawnego. Jednocześnie brak jest podnoszonej przez SKO w uzasadnieniu czynności materialno- technicznej którą C.D. miałby zaskarżyć na mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.

Nadto przedstawiony powyżej stan faktyczny należy uzupełnić o stwierdzenie, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Gorzowie Wlkp. toczyła się sprawa ze skargi C.D. na decyzję starosty z dnia [...] lipca 2022 roku w przedmiocie odmowy wymiany prawo jazdy, które to postępowanie zostało zakończone prawomocnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 roku, którym przedmiotową skargę odrzucono. Sprawa ta toczyła się pod sygnaturą akt II SA/Go 673/22. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje od decyzji organu II instancji, a skoro skarżący zaskarżył decyzję organu I instancji skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę tą należało odrzucić. Jednocześnie w uzasadnieniu tym Sąd powołując się na wymienione w nim orzeczenia – wyroki zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych uznał, że odmowa wymiany prawa jazdy jako negatywne rozstrzygnięcie winna być rozstrzygana w decyzji administracyjnej. Natomiast wymiana prawo jazdy jako pozytywne rozstrzygnięcie jest uznawane za czynność materialno– techniczną.

Kopia ww. postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 stycznia 2023 roku została załączona do skargi

W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazało, że znana jest mu treść ww. postanowienia z dnia 27 stycznia 2023 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie chyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia związanego z możnością wymiany przez skarżącego prawa jazdy uzyskanego za granicą – w Wielkiej Brytanii - na polskie krajowe prawo jazdy. Jak już zostało wspomniane skarżący nie kwestionuje ustaleń poczynionych przez organy.

Kwestię wymiany prawa jazdy normuje art. 14 ust. 1 u.k.p., który stanowi, że osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Rozpatrzenie wniosku strony o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą na polskie prawo jazdy może zakończyć się pozytywnym jego rozstrzygnięciem przez organ i wydaniem polskiego prawo jazdy albo odmową wymiany prawa jazdy.

W pierwszym przypadku w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się nadto stanowisko, zgodnie z którym wymiana dokumentu prawa jazdy realizowana przez wydanie nowego dokumentu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, to jest czynność materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to z charakteru tej czynności. Skoro bowiem wydanie nowego dokumentu następuje w związku z skutecznym złożeniem wniosku o dokonanie wymiany prawo jazdy wydanego za granicą na krajowe - polskie, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie. W tym przypadku (wymiany dokumentu) nie bada się zatem ani nie ustala na nowo uprawnień danej osoby do kierowania pojazdami. W konsekwencji powyższej kwalifikacji, czynność materialno-techniczną wydania nowego dokumentu prawa jazdy należy uznać za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega ona zaskarżeniu w trybie art. 53 § 2 p.p.s.a. do sądu administracyjnego.

Natomiast w sytuacji gdy organ administracji uznaje, że wniosek strony o wymianę prawa jazdy z powodu utraty uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi nie może być uwzględniony, to w ocenie Sądu, winien wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjna, którą strona może zaskarżyć do organu II instancji składając odwołanie w trybie art. 127 k.p.a. i następne i w dalszej kolejności ewentualnie do sądu administracyjnego w trybie art. 52 p.p.s.a.

Za przyjęciem tego stanowiska przemawia fakt, że powyższe rozstrzygnięcie jest oparte na przepisach prawa, zewnętrzne, władcze i zawiera jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną podmiotu składającego wniosek o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą na prawo jazdy polskie tj. stwierdzające, że zgodnie z regulacjami prawnymi obowiązującymi w Polsce, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego nie posiada on uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Decyzja taka określa w tym zakresie uprawnienia wnioskodawcy, a właściwie ich brak. Powyższy pogląd znajduje oparcie w generalnej regule, zgodnie z którą w przypadku, gdy ustawodawca upoważnia jakiś organ do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, ale nie wskazuje wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Nie zawsze określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcie mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadania rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Istotnym jest, aby istniała norma prawa materialnego, która określa sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczył expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (uchwała 7 sędziów NSA z 24 maja 2012roku, sygn. akt II GSP 1/12). Za decyzyjną formą załatwienia sprawy w której organ odmawia wymiany prawa jazdy wydanego za granicą na prawo jazdy polskie przemawia wynikająca z konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawo jednostki do procesu oraz sprawiedliwości proceduralnej, co wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wydanie decyzji odmawiającej wymiany prawa jazdy gwarantuje w najlepszy sposób prawo strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji i realizuje w pełni zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zapewnia możliwość poddania rozstrzygnięcia ostatecznego kontroli sądowoadministracyjnej. Umożliwia także w pełni realizację postanowień art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności, który to przepis statuuje fundamentalną zasadę sprawiedliwości proceduralnej, w tym prawa do skutecznego wniesienia środka odwoławczego. Skuteczny środek odwoławczy w rozumieniu Konwencji to taki środek który umożliwia zbadanie, czy kwestionowana decyzja była zgodna z prawem i miała materialne uzasadnienie.

Uznając zatem, że organ administracji publicznej winien w realiach niniejszej sprawy wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej odmowę wymiany prawa jazdy wydanego za granicą na prawa jazdy polskie jak trafnie uczynił organ I instancji zgodnie z art. 127 k.p.a. i następne skarżącemu przysługiwał od powyższej decyzji środek odwoławczy i sprawa winna zostać ponownie rozpatrzona przez organ II instancji tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tym samym stanowisko Kolegium, zgodnie z którym organ I instancji winien odmówić dokonania wymiany prawa jazdy w formie czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i wynikające z tego konsekwencje co możliwości jej zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie.

Tym samym uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania toczącego się przed organem I instancji należy zakwalifikować jako błędne i stanowiące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zatem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystępując do ponownego rozpoznania sprawy winno uwzględnić powyższe rozważania i przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy wobec skutecznego złożenia odwołania przez skarżącego od decyzji organu I instancji, czyli rozstrzygnąć, czy zachodziły przesłanki do wydania odmownej decyzji w przedmiocie dokonania wymiany posiadanego przez skarżącego prawa jazdy wydanego za granicą na prawa jazdy polskie.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 , art. 205 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu tych kosztów kwotę 697 zł, tj. 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.) oraz 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego.