II SA/Gl 872/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Katowicach Adama Terlikowskiego sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr IFIII.4131.1.18.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr WOJEWIFHI.4131.1.18.2023, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40-dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w C. (Uchwała).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miasta C. podjęła Uchwałę, która została przekazana organowi nadzoru w dniu 10 marca 2023 r. Natomiast w dniu 17 marca 2023 r. Wojewoda otrzymał dokumentację prac planistycznych, celem dokonania oceny zgodności Uchwały z prawem.

W dniu 6 kwietnia 2023 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze oraz poinformował stronę skarżącą o możliwości złożenia wyjaśnień. Organ nadzoru stwierdził, że Uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w zakresie § 3 ust. 6 pkt 4 lit. d tiret drugie Uchwały oraz § 4 ust. 3 pkt 4 lit. d tiret drugie Uchwały. We wskazanych przepisach ustalono, że obsługa komunikacyjna (budynków inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej) będzie realizowana przez drogę publiczną - ul. [...] w K., za pośrednictwem drogi wewnętrznej - ulicy [...] w C..

Zdaniem organu nadzoru przyjęte przez stronę skarżącą rozwiązanie zgodne jest z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.- dalej "specustawa mieszkaniowa"). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, inwestycję mieszkaniową można realizować na terenie który ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd lub pośrednio poprzez drogę wewnętrzną, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m. Ze wskazanym wyżej przepisem koresponduje art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej, który wymaga by wójt, burmistrz czy prezydent miasta wystąpił o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego.

Brak uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej - ul. [...] w K., uznany został przez organ nadzoru za istotne naruszenie art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej, co skutkowało wszczęciem postępowania nadzorczego.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego strona skarżąca poinformowała, że teren objęty inwestycją mieszkaniową i inwestycją towarzyszącą przy ul. [...] w całości znajduje się w granicach administracyjnych miasta C., nie graniczy z działkami obejmującymi ul. [...] ani z jej pasem drogowym, obsługa drogowa odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...] w C. oraz poprzez istniejący zjazd z ul. [...]. Ponadto inwestycja nie zakłada przebudowy ani zmiany lokalizacji zjazdu z ul. [...]. Wobec powyższego inwestycja nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ nadzoru zweryfikował te informacje i uznał, że nie znajdują one potwierdzenia w dokumentacji z postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. Wskazał, że strona skarżąca wystąpiła o uzgodnienie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. tylko do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C. (MZUiM).

Zdaniem Wojewody strona skarżąca nie otrzymała z MZUiM uzgodnienia, bowiem pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. MZUiM, przekazał informację, że skomunikowanie terenu przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej jest możliwe za pośrednictwem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach nr 1, 2, 3 z drogą publiczną ul. [...] w K.. Podkreślił, że strona skarżąca nie wystąpiła o uzgodnienie wniosku do zarządcy drogi publicznej - ul. [...] w K.. Zdaniem organu nadzoru skoro ustawodawca nakazał w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, by inwestycja mieszkaniowa miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd lub pośrednio poprzez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie inwestycji winno być wydane przez zarządcę drogi publicznej, która będzie obsługiwała komunikacyjnie przedmiotową inwestycję.

Wojewoda zauważył, że na konieczność uzyskania takiego uzgodnienia wskazała Miejska Komisja [...] w C., w punkcie 3 uwag Komisji, zamieszczonych w jej opinii z dnia 30 stycznia 2023 r. Na konieczność dokonania uzgodnienia z MZUiM w K. wskazał również Wiceprezydent K. w piśmie z dnia 3 lutego 2023 r.

Zdaniem Wojewody uzyskanie uzgodnienia zarządcy drogi publicznej jest ważne, gdyż inwestycja mieszkaniowa, prócz generowania ruchu ponad 1000 samochodów, skutkować będzie również ograniczeniem w sposobie użytkowania pasa drogowego ulicy [...] w K., spowodowanym przebudową/rozbudową skrzyżowania ulicy [...] i [...] oraz budową przyłączy sieci ciepłowniczej i kanalizacji telekomunikacyjnej, znajdujących się w pasie drogowym ul. [...]. W tym zakresie Wojewoda odwołał się do dokumentacji postępowania, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. Wskazał, że w § 3 ust. 5 pkt 6 i pkt 7 Uchwały ustalono, że włączenie budowanej sieci ciepłowniczej nastąpi w rejonie ul. [...], a także budowana sieć kanalizacji telekomunikacyjnej włączona zostanie również w rejonie ul. [...] w K., co musi ingerować w pas drogowy tej ulicy, a tym samym ograniczy sposób użytkowania pasa drogowego. Dokumenty dołączone do postępowania, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, wskazują na związki przyczynowo skutkowe inwestycji mieszkaniowej i wynikających z niej wymienionych wyżej prac. Nadto w piśmie z dnia 1 kwietnia 2022 r. T. sp. z o.o. wskazuje miejsce włączenia - komorę znajdującą się przy ul. [...], po jej wschodniej stronie. Także wynikająca z inwestycji mieszkaniowej konieczność i usytuowanie projektowanej do wybudowania, podziemnej linii telekomunikacyjnej i studni telekomunikacyjnych, zlokalizowanej w rejonie ul. [...], oznaczone zostały na projekcie koncepcyjnym, dołączonym do wniosku inwestora. Ponadto, konieczne do realizacji działania wynikające z inwestycji mieszkaniowej, wskazane zostały w § 3 ust. 5 pkt 6 , pkt 7 Uchwały. Zatem w ocenie Wojewody konieczne do wykonania prace związane są i wynikają bezpośrednio z realizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. Każda z nich ingeruje i ogranicza sposób zagospodarowania pasa drogowego ul. [...], a tym samym wypełnia przesłankę art. 7 ust. 14 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Przepisy te wskazują bezpośrednio konieczność uzgodnienia inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej z zarządcą ul. [...] w K.. Obowiązek taki wynika również pośrednio z art. 21 specustawy mieszkaniowej, który wskazuje iż zarządca drogi związany jest uchwałą o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim uzbrojenia terenu wchodzącego w skład inwestycji. Brak uzgodnienia inwestycji mieszkaniowej, dotyczącego ul. [...] w K., doprowadził do tego, że Rada Miasta C. podjęła uchwałę, której skutki wiążą zarządcę drogi publicznej w K., mimo iż do zarządcy tego nie wpłynął wniosek o uzgodnienie inwestycji, w zakresie o jakim mowa w art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej. Podkreślił, że ustawodawca art. 25 ust. 1 specustawy mieszkaniowej związał organ wydający pozwolenie na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tak więc uchwała podejmowana na podstawie specustawy mieszkaniowej, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji. Nie można ich więc dowolnie zmieniać po uchwaleniu uchwały, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak zamierza uczynić to inwestor kwestionujący konieczność uzyskania uzgodnienia z zarządcą ul. [...] w K..

W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że brak uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi publicznej - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego - w sposób istotny narusza art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej. Uznał, że Uchwała narusza wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy, w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia stało się konieczne i uzasadnione, a zatem należało orzec, jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 11 kwietnia 2023 r. w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności Uchwały po upływie 30 dni od dnia przekazania uchwały organowi nadzoru; art. 7 ust. 14 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uzależnieniem realizacji inwestycji mieszkaniowej od jej uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, w sytuacji, gdy uzgodnienie to nie jest wymagane. Wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu nadzorczego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazała, że organ nadzoru zgodnie z treścią art. 91 u.s.g. był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, a więc do dnia [...] r. Tymczasem Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 11 kwietnia 2023 r., a więc w 32 dniu od dnia otrzymania uchwały. Zdaniem strony skarżącej chociaż dni poprzedzające dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego były dniami wolnymi od pracy, to uprawnienie Wojewody do uchylenia przedmiotowej uchwały nie podlegało przedłużeniu w myśl art. 57 k.p.a.

Odnosząc się do meritum sprawy strona skarżąca wskazała, na nieprawidłowe zastosowanie przez organ nadzoru art. 7 ust. 14 pkt 3 w związku z 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Nie podzieliła twierdzeń organu nadzoru, zgodnie z którymi planowana inwestycja powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego, wobec czego powinna zostać uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej, przedmiotem uzgodnienia jest inwestycja, która przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego, powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego. Wykorzystanie przez planowaną inwestycję drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wypełnia żadnej z powyższych przesłanek, wobec czego art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie, a planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi.

Nie zgodziła się z zarzutami organu nadzoru, jakoby przedmiotowa inwestycja ograniczała sposób zagospodarowania ul. [...] z powodu rozbudowy skrzyżowania na ul. [...] i [...] oraz z uwagi na konieczność budowy kanalizacji telefonicznej i przyłączy sieci ciepłowniczej znajdujących się w pasie drogowym ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej wykonywane prace przy ulicy [...] i [...] nie są ani objęte, ani wymuszone przedmiotową inwestycją, wobec czego nie sposób mówić o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej. W szczególności inwestycja nie przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego ul. [...], nie przylega do niej i nie prowadzi do konieczności jakiejkolwiek ingerencji w pas drogowy tej ulicy.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody, że przyłączenie inwestycji do sieci musi ingerować w pas drogowy ul. [...], a tym samym ograniczy sposób użytkowania pasa drogowego strona skarżąca wyraziła zdanie, iż są one nieuzasadnione na tym etapie postępowania. W koncepcji urbanistyczno-architektonicznej inwestycji mieszkaniowej określono, że wszelkie planowane sieci, przyłącza czy instalacje zostaną zrealizowane, a kolizje istniejących sieci, przyłączy czy instalacji z planowaną zabudową zostaną usunięte na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 1 ust. 2 specustawy mieszkaniowej. Nadto zaznaczyła, iż usytuowanie komory przyłączeniowej sieci ciepłowniczej nie determinuje konieczności ingerencji w pas drogowy ul. [...] w K.. W tym zakresie powołała się na treść załączonego do skargi pisma T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 18 kwietnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że sposób obliczania terminów reguluje art. 57 k.p.a. stosowany do rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiednio na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie, bowiem uchwała przekazana została Wojewodzie w dniu 10 marca 2023 r., a zatem upływ 30 dnia nastąpił w dniu 9 kwietnia 2023 r. Natomiast 9 i 10 kwietnia 2023 r. były dniami wolnymi od pracy, a zatem zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. ostatnim dniem terminu jest 11 kwietnia 2023 r.

Podtrzymał również dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Odwołał się do dokumentacji postępowania, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w C. akcentując, że dokumenty dołączone do postępowania wskazują na związki przyczynowo skutkowe inwestycji mieszkaniowej i wynikających z niej prac, a konieczne do wykonania prace związane są i wynikają bezpośrednio z realizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. Każda z nich ingeruje i ogranicza sposób zagospodarowania pasa drogowego ul. [...], a tym samym wypełnia przesłankę art. 7 ust. 14 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Obowiązek uzgodnienia inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej z zarządcą ul. [...] w K. wynika również pośrednio z art. 21 specustawy mieszkaniowej, który wskazuje iż zarządca drogi związany jest uchwałą o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim uzbrojenia terenu wchodzącego w skład inwestycji. Ponadto, przepis ten ustala terminy na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nakłada kary za niewywiązanie się z nich. Wobec powyższego [...] zarządca drogi publicznej pozbawiony został możliwości jakiegokolwiek wpływu na inwestycję realizowaną w C., mimo iż ul. [...] będzie obsługiwać ją komunikacyjnie, a wskazane wyżej media zlokalizowane będą w pasie drogowym tej ulicy. Podkreślił, że ustawodawca art. 25 ust. 1 specustawy mieszkaniowej związał organ wydający pozwolenie na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tak więc uchwała podejmowana na podstawie specustawy mieszkaniowej, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji. Nadto ustawodawca zobligował właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej - w art. 25 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 specustawy mieszkaniowej, by przed wydaniem pozwolenia na budowę, albo decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki lub terenu, czy też projektu architektoniczno-budowlanego, sprawdzał ich zgodność z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W tym też celu nakazuje, by do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć tę uchwałę.

W piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. Prokuratura Regionalna w K. zgłosiła udział w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Uznała za niezasadne zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą wnosząc o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę dodatkowo wnosząc o pominięcie dowodu z pisma spółki T. z dnia 18 kwietnia 2023 r. Prokurator wnosił jak w piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. dodatkowo wskazując na sprzeczność inwestycji z zapisami studium zagospodarowania dla tego terenu.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że specustawa mieszkaniowa nie przewiduje wymogu zgodności inwestycji ze studium, a jedynie wymaga, żeby inwestycja nie była z nim sprzeczna. Stwierdził dalej, że pismo T. z dnia 18 kwietnia 2023 r. wskazuje na stan faktyczny, który miał miejsce przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu uczyniono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 kwietnia 2023 r. wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40-dalej "u.s.g."), którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w C. (Uchwała). Zatem w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zdaniem strony skarżącej po upływie wskazanego terminu kompetencja nadzorcza Wojewody wygasa, a w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stosowania art. 57 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła zatem, że czynność nadzorcza Wojewody podjęta w dniu 11 kwietnia 2023 r. nastąpiła już po upływie terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż termin ten nie może być przez organ prowadzący postępowanie przedłużony.

Sąd w składzie rozpoznającym nie podziela przedstawionego poglądu. Ze względu na charakter prawny terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ulega wątpliwości, że termin ten nie może być przedłużany. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił jednak problem przedłużenia tego terminu, na co wskazuje również organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, lecz obliczenia w sposób prawidłowy jego biegu. Kwestia ta nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym, a art. 91 ust. 5 u.s.g. stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, że również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się dnia ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Analiza przepisów u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie uregulowano w niej odrębnie zasad i trybu obliczania terminów. W tej sytuacji konieczne jest - zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g - pomocnicze stosowanie przepisów k.p.a., w tym spornego art. 57 § 4 k.p.a. Jeżeli bowiem nie wyłączono przepisów k.p.a. w sposób wyraźny z zastosowania ich w przypadku orzekania przez organ nadzoru, a wręcz odmiennie - nakazano ich odpowiednie stosowanie - nie ma żadnych przeszkód, aby przy liczeniu biegu 30 dni stosować zasady obliczania przewidziane w k.p.a., o ile nie pozostają one w sprzeczności z charakterem i istotą rozstrzygnięcia nadzorczego. Taka wykładnia obliczania terminu nie rozszerza w sposób nieuprawniony kompetencji nadzorczych wojewody. Co prawda termin, w którym organ nadzoru może skorzystać ze swoich uprawnień ma charakter materialny, prekluzyjny, ale przyjęta tutaj wykładnia nie zmienia takiego charakteru tego terminu. Oznacza ona jedynie, że po upływie tak obliczonego terminu organ nadzoru traci uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia). Natomiast odrębną kwestią jest sposób liczenia tego terminu. Jeżeli zostanie on obliczony przy uwzględnieniu art. 57 § 4 k.p.a., wówczas utrata kompetencji nastąpi następnego dnia powszedniego, w którym to dniu organ nadzoru będzie władny jeszcze realizować swoje prerogatywy. Co prawda, rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi wyraz stosowania przepisów ustrojowych regulujących wewnętrzną stronę działania organów samorządu, niemniej prezentowana wykładnia nie zmienia istoty tych działań. Ma jedynie na celu zapewnienie możliwości realnego sprawowania funkcji nadzorczych przez wojewodę. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że uprawnienie zagwarantowane w drodze ustawy byłoby iluzoryczne, bowiem organ nie byłby w stanie realizować owego prawa z racji braku aparatu pomocniczego jakim jest praca urzędu wojewódzkiego.

Kontrolowana w niniejszej sprawie Uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 10 marca 2023 r. i wobec tego trzydziestodniowy termin do stwierdzenia przez Wojewodę jej nieważności upływał dnia 9 kwietnia 2023 r. Natomiast 9 i 10 kwietnia 2023 r. były dniami ustawowo wolnymi od pracy (Wielkanoc i Poniedziałek Wielkanocny). Zatem Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze dniu 11 kwietnia 2023 r. zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie uwzględnił załączonego przez stronę skarżącą pisma spółki T. z dnia 18 kwietnia 2023 r. jako, że wskazane pismo nie było przedmiotem oceny Wojewody przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznał również, że dodatkowe zarzuty podniesione przez Prokuratora na rozprawie dotyczące niezgodności Uchwały ze studium zagospodarowania terenu inwestycji nie miały wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ostatni z cyt. przepisów stanowi wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są bowiem jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79).

Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy inwestycję mieszkaniową można realizować na terenie który ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd lub pośrednio poprzez drogę wewnętrzną, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m. Ze wskazanym wyżej przepisem koresponduje art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej, który wymaga by wójt, burmistrz czy prezydent miasta wystąpił o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego. Po analizie dokumentacji projektowej inwestycji mieszkaniowej słusznie zdaniem Sądu Wojewoda wskazał, że Uchwała w sposób istotny narusza art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej bowiem nie uzgodniono inwestycji (mieszkaniowej i towarzyszącej) z zarządcą drogi publicznej w zakresie, w jakim projektowana inwestycja mieszkaniowa i inwestycja towarzysząca powodują ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego, biegnącej w K. drogi publicznej - ulicy [...]. Zdaniem Wojewody inwestycja ta winna być uzgodniona z zarządcą tej drogi - Prezydentem Miasta K. (MZUiM w K.), a Uchwała w sposób istotny narusza art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody zostało poprzedzone szczegółową analizą dokumentacji projektowej i znajduje uzasadnienie w przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisach.

Na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa stwierdzonych w treści Uchwały należało uznać jej sprzeczność z prawem i zaakceptować w całości stanowisko Wojewody. Oznacza to zaistnienie podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji wyroku.