II SA/Gl 777/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Skoczów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.382.2020 w przedmiocie opłat za parkowanie oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 kwietnia 2020 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XV/171/2020 Rady Miejskiej Skoczowa z dnia 18 marca 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr 0050.50.2020 Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia 16 marca 2020 roku, w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Gminy Skoczów, w całości, jako sprzecznej z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowaną uchwałą podjętą na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta Skoczowa zatwierdziła zarządzenie Burmistrza Nr 0050.50.2020 z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Gminy Skoczów. W ocenie organu nadzoru dopuszczalne jest zatwierdzenie przez radę gminy tylko zarządzenia porządkowego burmistrza, które zarówno w dniu wydania jak i w dniu zatwierdzenia odpowiada obu przesłankom określonym w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, tym samym zatwierdzenie przez Radę Miasta Skoczowa zarządzenia Burmistrza Skoczowa pozbawione było podstaw prawnych.

Dokonując analizy pierwszej z wymienionych przesłanek (brak przepisów powszechnie obowiązujących regulujących daną materię) organ wskazał, że tematyka ta co do zasady jest uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020r., poz. 470). Ustawa ta określa sposób korzystania, krąg osób uprawnionych do korzystania oraz zasady korzystania z dróg publicznych. Ponadto wskazuje m.in. kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej ustalenia stref płatnego parkowania, a także wysokości opłat uiszczanych za postój samochodów. Powyższe wpływy mają stanowić przychody Gminy. Wobec tego to Rada gminy, w oparciu o przepisy art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać: a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564), b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe łub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych).

Organ podniósł, że na podstawie ww. przepisu to wyłącznie organ stanowiący uprawniony jest do decydowania o wysokości opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania lub w śródmiejskiej strefie parkowania. Skoro uprawnienie do ustalania ww. opłat, w tym ustalanie zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi należy do kompetencji rady gminy wynikającej wprost z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, to tym samym kwestii tej nie można regulować w drodze przepisów porządkowych wydanych w oparciu o art. 41 ustawy o samorządzie gminnym - a zasadniczo do tego sprowadza się regulacja zatwierdzanego przez Radę zarządzenia Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia 16 marca 2020 r. Organ podkreślił, że wskazane regulacje wyłączają możliwość podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań w zakresie poboru opłat za parkowanie. Dodał, że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie ma na celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniom dla określonych wartości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2003 r., P 10/02). Ponadto Burmistrz jako organ wykonawczy zobowiązany jest do wykonywania uchwał. Nie leży w jego kompetencji decydowanie o czasowym bądź ogólnym niewykonywaniu ich. Jest organem decydującym wyłączenie o sposobie ich wykonania. Organ wskazał, że sam fakt, iż w żadnym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie ma regulacji takiej samej treści, jak zawarta w zatwierdzonym przedmiotową uchwałą zarządzeniu, nie upoważnia do twierdzenia, że zarządzenia te zostały podjęte w zakresie nieuregulowanym. Przeczą temu wskazane wyżej przepisy ustawowe.

Następnie organ podniósł, że w zakresie drugiej z przesłanek (ochrona wartości wymienionych w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazać należy, że z istoty przepisów porządkowych wynika, iż stanowią one regulację o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt (tu: Burmistrz) wydaje przepisy porządkowe w przypadku niecierpiącym zwłoki. Można je zatem wydawać tylko w przypadkach realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację nieprzewidzianą, bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa.

Organ dodał, że obecna sytuacja epidemiologiczna zagraża bezpieczeństwu obywateli, jednak ochrona zdrowia oraz życia obywateli może być realizowana poprzez zastosowanie innych, już obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przedmiotowego przepisu nie jest niezbędne w rozumieniu art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru nie występuje zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania któremu niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych, zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Organ nadzoru podniósł, że niezbędność ochrony wyżej wymienionych dóbr, jest co prawda przesłanką opartą na kryterium ocennym i wymaga posłużenia się pojęciami nieostrymi, jak "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny", ale dla jej pełnego zrealizowania konieczne jest też stwierdzenie "niezbędności" ochrony wskazanych dóbr poprzez wydanie aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Wskazał, że "niezbędność" nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełnienia (poprawienia), regulacji ustawowych w danym zakresie (por. wyrok NSA z 11 lipca 2006r., sygn. II GSK 68/06 CBOSA).

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że w doktrynie zwraca się uwagę na to, iż "bezpieczeństwo publiczne to pojęcie, które nie dotyczy zagrożenia o charakterze jednostkowym, ale powszechnym. Chronione jest więc nie tyle bezpieczeństwo jednostki, ale bezpieczeństwo określonej, większej grupy osób. Zagrożenie bezpieczeństwa publicznego wymaga nie tylko odniesienia realnego, ale terytorialnie powszechnego, nawet w chwili wydania przepisów porządkowych dla danego terenu, zagrożenie to ma charakter jeszcze tylko potencjalny. Bezpieczeństwo publiczne, będące jedną z przesłanek stanowienia przepisów porządkowych, jest to stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, jak też państwo ze swoimi celami, mają zapewnioną ochronę od szkód zagrażających im z jakiegokolwiek źródła. Organ nadzoru wskazał, że taksatywne wyliczenie dóbr chronionych w ustawie o samorządzie gminnym ma na celu zapobieżenie wydawaniu przepisów porządkowych w innym niż określony w ustawie celu (wyr. NSA z dnia 3 grudnia 2004r. sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2005r. Z.9, poz. 109). Ponadto organ nadzoru podniósł, że przy ocenie legalności przedmiotowej uchwały koniczne jest stwierdzenie, iż stosunkowo duża swoboda pozostawiona organom stanowiącym przepisy porządkowe, nie może oznaczać dowolności ich stanowienia.

Przepisy porządkowe - jak wynika z art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy - są szczególną kategorią aktów prawa miejscowego, gdyż mogą być wydawane tylko w wyjątkowych okolicznościach. Wyłącznie bowiem w wyjątkowych okolicznościach może dojść do takiej sytuacji, że niezbędne jest wydanie tych przepisów, aby chronić tak podstawowe dobra jak życie lub zdrowie obywateli oraz aby zapewnić porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. Upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych dotyczy sytuacji nie cierpiącej zwłoki, wymagającej natychmiastowej reakcji, co oznacza, że zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznie działania prawodawczego przez uprawnione organy gminy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2014r" sygn. akt IV SA/Gl 1161/14). Tymczasem z treści uchwały nie wynika, aby w sprawie zachodziła przesłanka upoważniająca Burmistrza Miasta Skoczowa do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, który co do zasady jest wyposażony w kompetencje prawotwórcze.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Gmina Skoczów podniosła zarzut, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego; tj. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w zw. z art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.), polegającego na błędnej wykładni, że kwestia zawieszania poboru opłat została uregulowana w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym rada gminy ustala wysokość opłat, w tym zerową stawkę opłat, a tym samym kwestii tej nie można uregulować w przepisach porządkowych.

Zarzuciła również naruszenie art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie zarządzenia Nr 0050.50.2020 Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia 16 marca 2020 r. nie było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Śląskiego w Katowicach kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego w postaci tzw. przepisów porządkowych jest zatem niedopuszczalność dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe. W orzecznictwie wskazuje się, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie. Przyjmuje się, że w przypadku jedynie ogólnego wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych. Niewątpliwie zatem porządkowy akt prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (por. np. uchwała NSA 6 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako sprzeczny z ustawą, a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 6 marca 1992 r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90). Zdaniem skarżącej Gminy wyłączenie poboru opłat za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest zakresem nieuregulowanym w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.), zwanej dalej również u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefy płatnego parkowania ustala rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania ustala wysokość opłaty za postój pojazdów samochodowych i sposób pobierania opłaty oraz może wprowadzić opłatę abonamentową lub zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 3 i ust. 4 ustawy). Przepisy ustawy o drogach publicznych nie wprowadzają możliwości zawieszenia poboru opłat oraz nie przekazują radzie gminy kompetencji do uregulowania tej kwestii w drodze uchwały. Ustawodawca umożliwił radzie gminy zastosowanie ulgi w postaci zerowej stawki opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, (która jest w istocie zwolnieniem z obowiązku uiszczania opłaty jednakże tylko w odniesieniu do niektórych użytkowników drogi. Ustawa wprowadzając generalną zasadę odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania nie zawiera upoważnienia do ustanowienia czasowego wyłączenia z obowiązku pobierania opłat w strefie płatnego parkowania, ani też nie upoważnia rady do wprowadzenia takiego wyłączenia w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z przepisem art. 13b ust. 1 u.d.p. "opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo." W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu upoważniono rady gminy do wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Z regulacji tych wynika obowiązek pobierania wprowadzonej przez radę gminy opłaty abonamentowej według ustalonych stawek i nie da się z nich wywieść upoważnienia do "czasowego zaniechania poboru opłat za parkowanie (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 1979/16. LEX nr 2169792).

Analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje zatem na brak regulacji sytuacji objętej zarządzeniem Nr 0050.50.2020 Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Gminy Skoczów. Podjęcie zarządzenia nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc w zakresie nieuregulowanym, co oznacza, że w sprawie zachodzi tzw. przesłanka obiektywna do wprowadzenia przepisu porządkowego.

Odnosząc się do drugiej z wymienionych przesłanek tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) warunkującej dopuszczalność stanowienia porządkowych aktów prawa miejscowego, to stanowi ona wynik oceny organu stanowiącego, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić zatem musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr. Życie i zdrowie człowieka mogą być zagrożone przy tym nie tylko działaniami bezpośrednimi, ale również pośrednio, przez stworzenie realnego niebezpieczeństwa katastrof i wypadków bądź narażenie poszczególnego człowieka na uszkodzenie ciała, trwałe kalectwo lub śmierć (wyrok NSA z 28 sierpnia 1991 r., SA/Ka 525/91, ONSA 1991/3-4, poz. 78). Skarżąca wskazała, że rozporządzeniem z dnia 13 marca 2020 r. Minister Zdrowia ogłosił na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS- CoV-2, wprowadzając m.in. liczne ograniczenia w przemieszczaniu się. W ocenie skarżącej gminy, pobieranie opłat za postój pojazdów samochodowych i korzystanie z parkomatów dotykowych i gotówkowych (wyłącznie takie parkomaty rozmieszczone są na terenie Gminy Skoczów) sprzyja rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, gdyż zarówno urządzenia jak i pieniądze stają się nośnikami wirusów, realnie zagrażając zdrowiu i życiu obywateli. Zarządzenie Burmistrza Miasta Skoczowa wyłączające ze stosowania zapisy uchwały dotyczące poboru opłat za postój pojazdów, miało bezpośrednio przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa i zostało wydane w zakresie niezbędnym dla obrony zdrowia i życia obywateli, w sytuacji gdy niemożliwe było skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych, została zatem spełniona przesłanka subiektywna do wydania przepisu porządkowego. Dodatkowo zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki, upoważniający Burmistrza Miasta Skoczowa do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, uzasadniony koniecznością pilnego przeciwdziałania nagle pojawiającemu się zagrożeniu, jakim było ogłoszenie stanu epidemii w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

W odpowiedzi na skargę, organ – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie pełnomocnicy strony skarżącej i organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej również P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.

Ponadto podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 713), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XV/171/2020 Rady Miejskiej Skoczowa z dnia 18 marca 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia 16 marca 2020 roku, w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Gminy Skoczów, w całości, jako sprzecznej z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Według art. 41 ust. 2 tej ustawy - w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Na podstawie art. 41 ust. 3 cytowanej ustawy, zzarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.

U

W przedmiotowej sprawie, uchwałą podjętą na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta Skoczowa w dniu 18 marca 2020 r. zatwierdziła zarządzenie Burmistrza Skoczowa z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Gminy Skoczów. W zarządzeniu tym, Burmistrz Miasta Skoczowa postanowił w § 1, że w związku z zagrożeniem epidemiologicznym związanym z rozprzestrzenianiem się koronawirusa SARS – CoV-2, od 16 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. wyłącza się ze stosowania § 2,3,4,5 uchwały Rady Miejskiej Skoczowa z dnia 18 października 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat.

W związku z treścią cytowanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należało, że zatwierdzenie przez radę gminy, zarządzenia porządkowego wydanego przez organ wykonawczy, może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta Skoczowa stanowi o wyłączeniu stosowania wymienionych w tym zarządzeniu przepisów uchwały Rady Miejskiej Skoczowa dotyczących poboru opłat za postój pojazdów, w okresie od 16 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Zarządzenie Burmistrza Miasta Skoczowa wyłączające ze stosowania zapisy uchwały Rady Miejskiej dotyczące poboru opłat za postój pojazdów, miało bezpośrednio przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa SARS- CoV-2 i zostało wydane w zakresie niezbędnym dla obrony zdrowia i życia obywateli, w sytuacji gdy niemożliwe było skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.

W powyższym zakresie podkreślenia zatem wymagało, że – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. - przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" (P10/02, OTKA 2003 r. Nr 6, poz. 62).

W cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślana jest - jako szczególnie istotna przesłanka wprowadzenia przepisów porządkowych - bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, będąca powodem stanowienia przepisów porządkowych.

Przedmiotowe Zarządzenie Burmistrza Miasta Skoczowa wyłączające ze stosowania zapisy uchwały Rady Miejskiej dotyczące poboru opłat za postój pojazdów, nie spełnia przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych i korzystania z parkomatów dotykowych i gotówkowych – nie można mówić o zachowaniu bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. Jak bowiem trafnie podniósł organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, przepisy porządkowe można wydawać tylko w przypadkach realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa.

Podzielić należało ocenę organu nadzoru, że nie występuje zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania któremu niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych, zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Zasadnie organ nadzoru podniósł, że niezbędność ochrony wyżej wymienionych dóbr jest przesłanką opartą na kryterium ocennym i wymaga posłużenia się pojęciami nieostrymi, ale dla jej pełnego zrealizowania konieczne jest też stwierdzenie "niezbędności" ochrony wskazanych dóbr poprzez wydanie aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Trafnie organ ten wskazał, że "niezbędność" nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełnienia (poprawienia), regulacji ustawowych w danym zakresie (por. wyrok NSA z 11 lipca 2006r., sygn. II GSK 68/06 CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta Skoczowa, w okresie od 16 do 31 marca 2020 r. wyłączyło stosowanie wymienionych w tym zarządzeniu przepisów uchwały Rady Miejskiej Skoczowa dotyczących poboru opłat za postój pojazdów. Natomiast Burmistrz jest organem wykonawczym, a zatem jest zobowiązany do wykonywania uchwał i nie należy do jego kompetencji decydowanie o czasowym niewykonywaniu uchwał, a do tego sprowadza się zarządzenie zatwierdzone uchwałą zakwestionowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ponadto omawiane zarządzenie wyłącza stosowanie wymienionych w nim przepisów uchwały Rady Miejskiej Skoczowa, która została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020r., poz. 470), określającego kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej ustalenia stref płatnego parkowania, a także wysokości opłat uiszczanych za postój samochodów i sposobu pobierania opłat. Z uwagi na to, że uprawnienie do ustalenia tych opłat, w tym ustalenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, należy do kompetencji rady gminy wynikającej wprost z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, to zagadnień tych nie może regulować organ wykonawczy gminy w drodze przepisów porządkowych, na podstawie art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji – tym bardziej -nie może organ wykonawczy, przy zastosowaniu art. 41 tej ustawy, wyłączać stosowania przepisów uchwały organu stanowiącego, która została podjęta na podstawie wymienionego upoważnienia ustawowego.

Wobec tego, prawidłowo stwierdził organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym zatwierdzenie przez Radę Miasta Skoczowa zarządzenia Burmistrza Skoczowa, pozbawione było podstaw prawnych.

Bezpodstawne były zatem zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a także art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wskazanym na wstępie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z powyższych przyczyn - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę należało oddalić.