II SA/Gl 713/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/100/2022/3877/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "SKO" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 11 lutego 2022 r. nr SKO.UL/41.7/100/2022/3877/RS, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust.1, ust. 2 art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 741-dalej "u.p.z.p."), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735-dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań R.S. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej w Z. (skarżąca) reprezentowanej przez zarząd, od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla G. i M. P. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego na gastronomiczny (z konsumpcją na miejscu i ze sprzedażą na wynos) przy ul. [...] w Z., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Z. (organ I instancji) decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] na wniosek G. i M. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego na gastronomiczny (z konsumpcją na miejscu i ze sprzedażą na wynos) przy ul. [...] dz. nr 1. w Z. (k.m. 7, obręb Z.; [...]).

R. S. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił jej naruszenie art. 9 K.p.a. i art. 10 K.p.a W uzasadnieniu wskazywał na wadliwość przeprowadzonego postępowania. Stwierdził, że wobec opisanych wadliwości odwołanie jest zasadne.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 10 K.p.a., art. 9 K.p.a, a także: nie uwzględnienie jej uwag podnoszonych w trakcie postępowania; wydanie decyzji na podstawie nierzetelnej i wadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu; jak również błędnego postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 marca 2022 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie swego stanowiska akcentując, że decyzja organu I instancji została wydana przed skutecznym doręczeniem skarżącej pisma informującego o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami i materiałami. Zdaniem skarżącej inwestor w trakcie postępowania świadomie wprowadził organ I instancji w błąd wskazując, że wycofuje się z działalności produkcyjnej na rzecz gastronomicznej.

SKO decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., na skutek wskazanych odwołań, uchyliło decyzję z dnia 28 lutego 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie SKO organ I instancji zasadnie stwierdził spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

SKO wskazało dalej, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a inwestorzy nie będą mogli uzyskać pozwolenia na budowę dla innego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron SKO stwierdziło, że pismem z dnia 23 lutego 2022 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego. Zawiadomienia te zostały doręczone stronom dnia 28 lutego 2022 r. W tym samym dniu organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie SKO niewątpliwie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Podkreśliło, że pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. inwestor zmienił wniosek, a strony postępowania o tym fakcie nie zostały poinformowane przez organ I instancji, co w połączeniu z naruszeniem art. 10 K.p.a. uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dodatkowo wskazało, że jeśli w sprawie stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa nieruchomości reprezentowana przez zarząd, a wspólnota nie posiada lokalu swej siedziby ale wskazała adresy zamieszkania członków zarządu, uprawnionych do jej reprezentowania w toczącym się postępowaniu, wówczas organ obowiązany jest dokonywać doręczeń do rąk uprawnionego członka zarządu. Mając na uwadze powyższe uchybienia przy wydaniu decyzji pierwszej instancji, SKO uznało, że koniecznym stało się wydanie decyzji opartej na treści art. 138 § 2 K.p.a.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO z dnia 11 kwietnia 2022 r. wniosła skarżąca reprezentowana przez zarząd, żądając uchylenia decyzji SKO z dnia 11 lutego 2022 r. Wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia i wniosła o rzetelne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdziła, że SKO słusznie uznało za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zauważyła dalej, że SKO nie odniosło się do zarzutów podnoszonych w punktach 3, 5 i 6 odwołania. Zdaniem skarżącej SKO pominęło to, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nierzetelnie i wadliwie sporządzoną analizę funkcji oraz istniejącej zabudowy, a także zagospodarowania terenu. Wyraziła opinię, że na etapie pierwszego postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy winny zostać rozpatrzone wszystkie kwestie podnoszone przez skarżącą.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji SKO, którą SKO, którą uchyliło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 28 lutego 2022 r. ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Tytułem wstępu wskazać należy, że decyzje kasacyjne, jak w niniejszej sprawie, zostały poddane szczególnej kontroli sądowadministracyjnej, objętej instytucją sprzeciwu przewidzianą w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przewidziany został krótszy, bo 14 dniowy termin do zaskarżania tych decyzji-art. 64c ust. 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym - p.p.s.a. a sądowa kontrola ograniczona została do oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a - 64 e p.p.s.a.

Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ I instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 566/22). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Zauważyć należy, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por.; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Sąd podzielił wnioski SKO wskazujące na to, że prawidłowe jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję SKO nie naruszyło art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji (art. 15 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie jednym z powodów uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO było naruszenie przepisów postępowania dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy w kwestii zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny (z konsumpcją na miejscu i sprzedażą na wynos) przy ul. [...] dz. nr 1. w Z.. Nie jest kwestionowane, że pismem z dnia 15 grudnia 2021 r inwestor zmienił wniosek, a strony o tym fakcie nie zostały poinformowane przez organ I instancji. Nadto decyzja organu I instancji została wydana przed skutecznym doręczeniem skarżącej pisma informującego o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami i materiałami. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem skarżącej SKO winno było odnieść się do podnoszonej w odwołaniu kwestii m.in. nierzetelnie i wadliwie sporządzonej analizy funkcji, istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć jednak należy, że powyższe zagadnienia są kwestią materialnoprawną, której Sąd rozpoznający sprzeciw nie może rozstrzygać, ze względu na ograniczony zakres kontroli decyzji kasacyjnych (art. 64a p.p.s.a.). Na tym etapie Sąd rozpoznający sprzeciw, nie przesądza wyniku sprawy oraz prawidłowości skarżącej w tym zakresie.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw. Taka sytuacja jednak nie zaszła w niniejszej sprawie.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 10 K.p.a. uzasadniała, w ocenie Sądu, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

Wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzecznia.nsa.gov.pl.