II SA/Gl 1975/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 października 2023 r. nr WINB-WOA.7721.347.2023.TA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr. [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Niniejsza sprawa dotyczy inwestycji polegającej na termomodernizacji budynku przy ul. [...] w K., obejmującej ocieplenie przegród zewnętrznych z remontem loggi, balkonów oraz kolorystyką elewacji.

Postanowieniem z 29 listopada 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej jako inwestor), przedłożenie w terminie do 31 marca 2019 r. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych, uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, dotyczącej spełnienia bądź niespełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym budynku, w związku z wykonaniem docieplenia w sposób niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z 7 października 2016 r., nr [...] oraz z wymogami odporności pożarowej określonymi w § 216 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Odpowiadając na to wezwanie inwestor przedstawił postanowienia Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 sierpnia 2019 r.: nr [...] oraz nr [...]. Mocą pierwszego z tych postanowień wyrażono zgodę na zastosowanie proponowanych rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagania wynikającego z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030), polegającego na doprowadzeniu do budynku drogi pożarowej na całej długości o boku budynku w odległości 5 -15 m (§ 12 ust 2), w sposób zamienny - zapewniający niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, wskazany w przedłożonym opracowaniu, poprzez zastosowanie poszczególnych zadań wynikających z przyjętej koncepcji bezpieczeństwa. Równocześnie określono, że pozostałe wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, należy spełnić w sposób bezpośrednio określony w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych. Z kolei drugim z powyższych postanowień (nr [...]) wyrażono zgodę na "spełnienie w budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego" zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących:

- szerokości spocznika przed biegiem schodów na parterze w części mieszkalnej (§ 68a ust. 11),

- wykonania z materiałów niepalnych fragmentów izolacji cieplnej ściany zewnętrznej na wysokości powyżej 25 m od poziomu terenu (§ 216 ust. 8),

- wielkości dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej (§ 227 ust. 1),

- szerokość drzwi na drodze ewakuacyjnej z klatki schodowej oraz prowadzących z tej klatki na zewnątrz budynku (§ 239 ust. 4),

- oddzielenia klatki schodowej przeznaczonej do prowadzenia ewakuacji od poziomych dróg komunikacyjnych lub ewakuacyjnych oraz pomieszczeń przedsionkiem przeciwpożarowym (§ 246 ust. 1),

- oddzielenia piwnicy od klatki schodowej przeznaczonej do prowadzenia ewakuacji przedsionkiem przeciwpożarowym (§ 250 ust. 2),

w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, wskazany w przedłożonym opracowaniu, w szczególności wskutek zrealizowania następujących zadań wynikających z przyjętej koncepcji bezpieczeństwa: (1) zabezpieczenia klatki schodowej przeznaczonej do prowadzenia ewakuacji, poprzez: wydzielenie przestrzeni na każdej kondygnacji od strony korytarzy ścianami o klasie odporności ogniowej REI 60/EI 60 oraz drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej El 30, wyposażonymi w samozamykacze; zamknięcie wejścia do piwnic drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej El 30, wyposażonymi w samozamykacze; wyposażenie w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne, spełniające wymagania normy PN-EN 1838 oraz PN-EN 50172, wykonane w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, (2) zabezpieczenia bocznych klatek schodowych (technicznych) poprzez wydzielenie na każdej kondygnacji od korytarzy ścianę o klasie odporności ogniowej co najmniej El 60 oraz zamknięcie ich dymoszczelnymi drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej EI 30, wyposażonymi w samozamykacze, (3) zamknięciu drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej El 30, wyposażonymi w samozamykacz, wejść do pomieszczeń zsypu na każdej kondygnacji budynku, (4) zamknięcia drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej El 30, wyposażonymi w samozamykacz, wejścia do zespołu pomieszczeń gospodarczych zlokalizowanych na poddaszu oraz wejść do pomieszczeń maszynowni dźwigów od strony klatki schodowej, (5) zastosowania awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego o natężeniu co najmniej 5 luksów w miejscu biegu schodowego prowadzącego z części mieszkalnej na parterze do przestrzeni centralnej klatki schodowej, wraz z wyraźnym oznakowaniem tych schodów znakami bezpieczeństwa - jednoznacznie informującym o zmianie poziomu podłogi (spocznika), (6) zabezpieczenia przejść instalacyjnych w stropie nad piwnicą, parterem w części gospodarczej i garażowej oraz nad ostatnią kondygnacją mieszkalną od strony pomieszczeń gospodarczych poddasza do klasy odporności ogniowej co najmniej El 60, według rozwiązania systemowego, (7) zapewnienia na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m jego wysokości, izolacji niepalnej z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne. Także w tym postanowieniu określono, że pozostałe wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, należy spełnić w sposób bezpośrednio określony w obowiązujących przepisach techniczno- budowlanych i przeciwpożarowych. Inwestor przedstawił również ekspertyzę techniczną uzgodnioną z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, a także opinię w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotyczącą sposobu wykonania termomodernizacji budynku, sporządzoną 29 listopada 2019 r. w odniesieniu do tejże ekspertyzy przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził, że wobec faktu, iż wskazany Komendant nie zanegował zaproponowanego przez inwestora rozwiązania polegającego na zastosowaniu styropianu jako warstwy wyrównawczej nie tylko w obrębie ościeży okiennych, lecz także na ścianach poniżej 25 m wysokości, należy przyjąć, że zaakceptował tę formę wykonania termomodernizacji.

Pismem z 14 czerwca 2020 r. A. L. (dalej jako strona lub skarżąca) będąca właścicielką jednego z lokali znajdujących się w objętych sporną inwestycją budynku wniosła uwagi w sprawie wywodząc, że nie zgadza się z przedłożoną przez inwestora ekspertyzą stanu bezpieczeństwa pożarowego oraz podkreślając, iż wykonana termomodernizacja nie spełnia stosownych norm ani nie przynosi spodziewanych efektów i stanowi realne zagrożenie dla mieszkańców, gdyż w jej wyniku dochodzi do zalań korytarza oraz elewacji.

Decyzją z 11 września 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi sporządzenie i przedstawienie, w terminie do 30 listopada 2020 r., projektu budowlanego zamiennego termomodernizacji przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie robót. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wykonanie ocieplenia ościeży okien styropianem pod wełną mineralną poniżej 25 wysokości obiektu stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, wobec czego koniecznym jest wydanie nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przywołane tu rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (mocą decyzji z 3 listopada 2020 r., nr [...]).

W wykonaniu powyższego nakazu, inwestor 29 stycznia 2021 r. przedłożył organowi pierwszej instancji projekt budowlany zamienny do pozwolenia budowlanego nr [...] z 7 października 2016 r. na wykonanie termomodernizacji budynku położonego przy ul. [...] w K.

Decyzją z 6 maja 2021 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji spornej inwestycji.

Od decyzji tej skarżąca odwołała się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr [...] uchylił ten akt i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że uznanie postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe było co najmniej przedwczesne, gdyż przedłożony projekt zamienny nie został uzgodniony w sposób przewidziany przepisami, zwłaszcza z uwzględnieniem wymagań wynikających z § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1722). Inwestor dostarczył wprawdzie projekt zamienny, jednak nastąpiło to z uchybieniem przepisów prawa, w związku z czym należy przyjąć, że nie została udzielona zgoda na miejscowe użycie styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną przy wykonaniu termomodernizacji w przedmiotowym budynku, mimo tego, iż dokument, podlegający zatwierdzeniu (ekspertyza techniczna stanu bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego obiektu) zawierał adnotację o użyciu styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną. Do projektu budowlanego zamiennego została dołączona także opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotycząca sposobu wykonania termomodernizacji budynku w odniesieniu do wskazanej ekspertyzy, sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, gdzie przyznano, że punkt 7 postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 sierpnia 2019 r. wskazuje wykonanie na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m, izolacji niepalnej (z wełny mineralnej) - z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne, jednak stwierdzono, że "biorąc pod uwagę fakt, że w treści ekspertyzy opisany jest jednoznacznie sposób wykonania termomodernizacji budynku, z użyciem styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną, nie tylko w obrębie ościeży okiennych, ale także na ścianach poniżej 25 m, co nie zostało zanegowane przez organ Państwowej Straży Pożarnej przy rozpatrywaniu wniosku o uzgodnienie przedmiotowej ekspertyzy technicznej, należy uznać, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie, daje podstawę do akceptacji zastosowania styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną, przy wykonanej termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]." Zdaniem organu odwoławczego ze stanowiskiem takim nie sposób się jednak zgodzić, gdyż powołane wyżej postanowienie z 9 sierpnia 2019 r. nie przewiduje użycia styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną w przedmiotowej inwestycji, lecz przeciwnie, określono w nim, że "pozostałe wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, należy spełnić w sposób bezpośrednio określony w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych". W tym stanie rzeczy wskazano na konieczność ponownego rozpoznania sprawy oraz podjęcia działań opisanych w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, zaś w przypadku stwierdzenia niekompletności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, wezwanie inwestora do uzupełnienia go o określoną dokumentację, w tym uzgodnienie czyniące zadość wymaganiom wynikającym z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. Jeśli przy tym organ pierwszej instancji uzna, że inwestor wykonuje lub wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, wdroży postępowanie naprawcze zgodnie z zapisami art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zwrócono przy tym uwagę, że niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 cytowanej regulacji).

Sprzeciw od powyższej decyzji z 27 czerwca 2022 r., wniesiony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez inwestora, został wyrokiem z 19 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 1131/22) oddalony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego spornego przedsięwzięcia o uzgodnienie z właściwym organem stosownie do § 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia z 17 września 2021 r. W odpowiedzi inwestor nadesłał pismo datowane na 28 lipca 2023 r. (data wpływu 31 lipca 2023 r.), w którym wskazał, że przekazuje uzupełniony zgodnie z tym wezwaniem projekt budowlany zamienny w ilości trzech egzemplarzy.

Decyzją z 16 sierpnia 2023 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie "art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.)" umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego "Termomodernizacji budynku (przy ul. [...] w K.): ocieplenie przegród zewnętrznych z remontem loggi, balkonów oraz kolorystyką elewacji". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że 31 lipca 2023 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który został prawidłowo uzgodniony, a tym samym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Niezadowolona z powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia tego aktu. Podkreśliła bowiem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż styropian użyto także poza strefą ościeży okiennych i na całej wysokości budynku (jako warstwę wyrównawczą oraz przy uskokach pionowych elewacji - pasach łączących sąsiednie kondygnacje), a zatem uczyniono to wbrew przepisom przeciwpożarowym i niezgodnie z ustawą - Prawo budowlane, celem ukrycia skutków źle zaizolowanego dachu. Równocześnie zaznaczyła, że w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 sierpnia 2019 r., nr [...] wskazano jednoznacznie na konieczność zapewnienia na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m instalacji niepalnej - jedynie z wyjątkiem obejmującym ościeża okienne. Równocześnie powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 września 2022 r. (oddalający sprzeciw od opisanej wyżej wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z 27 czerwca 2022 r.), gdzie zwrócono uwagę na niedopuszczalną interpretację treści wskazanego postanowienia z wykorzystaniem opinii biegłego, która to interpretacja pozostaje w sprzeczności z treścią tego postanowienia.

Zaskarżoną decyzją nr WINB-WOA.7721.347.2023.TA wydaną 9 października 2023 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 16 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wpierw zaprezentował treść mających zastosowanie w sprawie przepisów. Na wstępie zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 29 listopada 2018 r., a zatem w świetle art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) stosuje się tu zasadniczo przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie wspomnianej nowelizacji, jednakże z uwagi na charakter postępowania, z mocy art. 28 tej ustawy zmieniającej, ma doń zastosowanie art. 36a ust. 5 - 5b ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu po przedmiotowej nowelizacji, natomiast nie ma zastosowania art. 36a ust. 5a w brzmieniu sprzed tej zmiany. W tym miejscu podkreślono, że podstawą wszczęcia procedury naprawczej uregulowanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest stwierdzenie, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu powołanego art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, a zatem między innymi w przypadku wskazanym w pkt 6 tego unormowania, polegającym na odstąpieniu w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 lub przebudowy, o której mowa w art. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 3 lit. d tej regulacji. Zaznaczono jednak, że po myśli art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, powołanego przepisu art. 36 ust. 5 pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej. Oznacza to, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie występuje w sytuacji, gdy wprawdzie do takiego odstępstwa doszło, jednak zostało ono uzgodnione z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 września 2021 r. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przyznał, że w niniejszej sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od zaprojektowanych rozwiązań, gdyż użyto miejscowo styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną poniżej 25 m wysokości obiektu, a nadto wykonano fragmenty izolacji cieplnej ścian zewnętrznych w obrębie ościeży okiennych z materiału palnego (styropian o grubości 2 cm). Inwestor uzyskał następnie od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zgodę na zastosowanie określonych rozwiązań zamiennych, w tym "zapewnienie na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m jego wysokości izolacji niepalnej z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne", co spowodowało, że izolacja cieplna ścian zewnętrznych w obrębie ościeży okiennych z uwagi na dokonane uzgodnienie przestała stanowić istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, z kolei odstępstwem takim pozostawało nadal użycie styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną poniżej 25 m wysokości obiektu, co tym samym uzasadniało nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ponieważ przedstawiony w tych ramach projekt zamienny nie został uzgodniony w sposób czyniący zadość wymogom wynikającym z § 5 powołanego rozporządzenia z 17 września 2021 r. koniecznym było uzupełnienie tego braku - na co wskazano w opisanej wyżej decyzji organu odwoławczego z 27 czerwca 2022 r. Wykonując wskazania wynikające z tej decyzji inwestor, 31 lipca 2023 r. przedłożył 3 egzemplarze projektu zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, które należy uznać za prawidłowe, na co wskazują pieczęcie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zgodne z wzorem określonym w załączniku do cytowanego wyżej rozporządzenia (który zachował ważność na mocy § 10 nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 sierpnia 2023 r. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1563). W rezultacie, dokonanie powyższego uzgodnienia pozwala na stwierdzenie, że zaistniałe w sprawie odstępstwo od projektu budowlanego ma charakter odstępstwa nieistotnego, a tym samym postępowanie w zakresie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie.

Niezadowolona z powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia norm prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nieobiektywny, bez uwzględnienia interesu mieszkańców budynku stanowiącego przedmiot inwestycji prowadzonej sprzecznie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także poprzez uznanie odstępstwa od projektu budowlanego, polegającego na użyciu łatwopalnego materiału jakim jest styropian do izolacji termicznej na całej wysokości budynku za nieistotne, wbrew postanowieniu Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 sierpnia 2019 r. Nadto strona zarzuciła naruszenie normy prawa materialnego zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, polegające na zaniechaniu zobowiązania inwestora do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu wywiodła, że ekspertyza sporządzona w sprawie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pozostaje w jaskrawej sprzeczności z przywołanym postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r., gdzie wyraźnie wskazano na konieczność zapewnienia na całej wysokości budynku (także poniżej 25 m wysokości) izolacji niepalnej jedynie za wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne, czyli nie dopuszczono użycia styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną, na co dodatkowo wskazuje użyte tam sformułowanie, iż pozostałe wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego należy spełnić w sposób bezpośrednio określony w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych. W tym miejscu skarżąca zwróciła uwagę, że powyższa sprzeczność pomiędzy opinią rzeczoznawcy a postanowieniem Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej została dostrzeżona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 19 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1131/22. W konkluzji stwierdziła, że sporna inwestycja została wykonana z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych oraz norm prawa budowlanego, a w tej sytuacji brak było podstaw do uznania istniejącego odstępstwa od projektu za nieistotne a w rezultacie do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w swojej decyzji stwierdzając, że zarzuty podnoszone przez stronę są bezzasadne i nie ma podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 tej regulacji, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają prawo materialne jak również przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią ust. 1 pkt 3 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (mającym zastosowanie w sprawie na mocy art. 25 wskazanej ustawy zmieniającej, jako że postępowanie zostało tu wszczęte jeszcze przed jej wejściem w życie), w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do treści art. 51 ust. 4 powołanej ustawy, po upływie wskazanego terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i w przypadku jego wykonania wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, z kolei w sytuacji niewykonania tego obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 cytowanej ustawy).

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że zamierzenie budowlane polegające na termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w K. przy ul. [...] zostało zrealizowane w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie którego udzielone zostało w ramach pozwolenie na budowę, zaś odstępstwo polegało tu na użyciu miejscowo styropianu (będącego materiałem palnym) jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną na całej wysokości obiektu (w tym także poniżej 25 m jego wysokości). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzja ma przy tym kwestia, czy powyższe odstępstwo kwalifikuje się jako "istotne odstąpienie" w rozumieniu art. 36a ustawy - Prawo budowlane, albowiem tylko takowe uzasadnia procedowanie w trybie wspomnianego wyżej art. 51 ust. 1 pkt 3 tej regulacji, a następnie na podstawie ust. 4 lub 5 przywoływanego unormowania. Wszelkie inne odstępstwa, pozbawione waloru "istotności" nie stanowią natomiast podstawy do prowadzenia takiej procedury zaś w przypadku, gdy została ona już wszczęta, owa "nieistotność" implikuje konieczność jej umorzenia w trybie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość.

Stosownie do treści art. 36a ust. 5 (w stanie prawnym po nowelizacji z 13 lutego 2020 r., a mającym zastosowanie w sprawie z mocy art. 28 tej ustawy zmieniającej), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: (1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; (2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, liczby kondygnacji; (3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; (4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; (5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; (6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; (7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

W rozpoznanej sprawie odstępstwa, do których doszło przy realizacji spornej inwestycji kwalifikowały się jako przypadek wskazany w pkt. 6 powyższego unormowania, natomiast istota sporu sprowadza się do problemu, czy zachodzi przesłanka wyłączająca zastosowanie tego przepisu wskazana w art. 36a ust. 5b pkt 2 lit a ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wspomniany art. 36a ust. 5 pkt 6 tej ustawy nie stosuje się w zakresie odstąpienia od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej. Dokonanie uzgodnień niejako sanuje tu odstępstwo pomiędzy projektem budowlanym a realizacją inwestycji, zaś ich skutek sprowadza się do legalizacji przyjętych przez inwestora rozwiązań obiegających od tych, na podstawie których uzyskał uprzednio pozwolenie na budowę. Instytucja przedmiotowych uzgodnień uregulowana została w § 5 mającego cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 września 2021 r. (mającego zastosowanie w sprawie na mocy § 10 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 sierpnia 2023 r.). Określono tam mianowicie, że uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonuje się w trakcie sporządzania projektów przez projektanta, w toku wzajemnej współpracy z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, polegającej na: (1) konsultacji rozwiązań projektowych w zakresie oceny ich zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej; (2) wymianie uwag i stanowisk w zakresie projektowanych technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego; (3) opracowaniu scenariusza pożarowego dla obiektu budowlanego lub jego części stanowiącej odrębną strefę pożarową, w których przewidziano stosowanie systemu sygnalizacji pożarowej, stałych urządzeń gaśniczych, urządzeń oddymiających lub urządzeń zapobiegających zadymieniu.

Organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na założeniu, że uzgodnienia dokonane w sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych są prawidłowe i stanowią dostateczną podstawę do zastosowania art. 36a ust. 5b pkt 2 lit a ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak chybione. Jakkolwiek organ odwoławczy słusznie zauważył, że wspomniane uzgodnienia czynią zadość formalnym wymogom wskazanym w § 6 powołanego wyżej aktu wykonawczego (przewidującego sposób uzgadniania projektu w postaci umieszczenia na nim odcisku pieczęci według ustalonego wzoru), to jednak nie można uznać, aby spełniały warunki wskazane w § 5 tego rozporządzenia. Po pierwsze - z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji wynika tylko tyle, że przedmiotowe uzgodnienia sprowadziły się zasadniczo wyłącznie do zamieszenia przez rzeczoznawcę takiej pieczęci na projekcie zamiennym, a równocześnie dokumenty zalegające w aktach administracyjnych nie potwierdzają, aby towarzyszyły temu czynności wymienione w pkt 1 - 3, mogące prowadzić do racjonalnych i przekonujących konkluzji, że zastosowane przez inwestora rozwiązanie, rozbieżne z tym przewidzianym w projekcie pierwotnym, będzie czynić zadość wymogom ochrony przeciwpożarowej. Po drugie - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby rzeczoznawca dokonał tych uzgodnień "w trakcie sporządzania projektów przez projektanta", skoro - jak już wspomniano - jedynie zatwierdził wcześniej sporządzony projekt zamienny umieszczając na nim odpowiednią pieczęć. Po trzecie wreszcie - a ma to kluczowe znaczenie dla oceny kwestionowanego przez stronę aktu - uzgodnienia te w dalszym ciągu de facto aprobują rozwiązanie pozostające w ewidentnej sprzeczności ze wskazaniami określonymi w postanowieniu Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 sierpnia 2019 r., nr. [...]. W akcie tym wskazano na konieczność spełnienia w budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących między innymi "zapewnienia na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m jego wysokości, izolacji niepalnej z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne". Dopuszczono tu więc wprawdzie odstępstwo w postaci wykonania ze styropianu fragmentów izolacji cieplnej ścian w obrębie ościeży okiennych, jednak wyraźnie wykluczono zastosowanie materiału palnego (jakim jest styropian) na pozostałych fragmentach budynku poniżej poziomu 25 m. Tymczasem w uzgodnionym z rzeczoznawcą projekcie zamiennym z listopada 2020 r. w dalszym ciągu widnieje wyraźny zapis o "wykonaniu warstwy wyrównawczej ze styropianu poniżej 25 m, pod projektowane ocieplenie płytami z wełny mineralnej" (vide: str. 6 i 11 tego projektu). Nie budzi zatem wątpliwości, że wspomniany wyżej warunek, jasno przecież skonkretyzowany przez organ Państwowej Straży Pożarnej, nie został zachowany i faktu tego nie zmienia opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej opracowana przez rzeczoznawcę 29 listopada 2019 r. gdzie skonstatował on, iż brak negacji przez ten organ zaproponowanego przez inwestora, w przedłożonej ekspertyzie, rozwiązania w zakresie zastosowania styropianu jako warstwy wyrównawczej na wysokości budynku poniżej 25 m, jest tu równoznaczny z dorozumianą zgodą. Taka konkluzja rzeczoznawcy pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią powołanego postanowienia, która w żadnym razie nie daje podstaw do formułowania tego rodzaju twierdzeń. Jak słusznie zauważyła skarżąca, przedmiotowe uchybienie zostało słusznie dostrzeżone już we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z 27 czerwca 2022 r. (uchylającej poprzednią decyzję pierwszosintancyjną z 6 maja 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie), jak również przez tutejszy Sąd, który oddalił skargę na rzeczoną decyzję. Jest więc tym bardziej niezrozumiałe, dlaczego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy oba te organy podjęły rozstrzygnięcie odmienne i uznały zasadność umorzenia postępowania, chociaż stan faktyczny w zakresie zagadnienia mającego podstawowe znaczenie dla tej sprawy nie uległ żadnym zmianom, poza jedynie tym, iż rzeczoznawca po raz drugi uzgodnił ten sam projekt zamienny umieszczając na nim swą pieczęć 28 lipca 2023 r. Warto dodać, że taką samą pieczęć wspomniany rzeczoznawca umieścił na tym projekcie zamiennym wcześniej, a mianowicie 27 stycznia 2021 r. i wtedy organ drugiej instancji - inaczej niż obecnie - nie uznał jej za dostateczne uzgodnienie przedmiotowego projektu zamiennego, a skoro wytknięte wówczas przezeń nieprawidłowości są nadal w pełni aktualne, to w konsekwencji nie wiadomo, czym się kierował nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń względem kolejnych uzgodnień, mimo że dokonane one zostały zasadniczo w takich samych warunkach jak poprzednio. Takie zaś stanowisko nie może zdaniem Sądu zasługiwać na akceptację, gdyż nie sposób uznać za prawidłowe uzgodnień dokonanych wprawdzie przez uprawnionego rzeczoznawcę, jednak aprobujących zawarte w projekcie zamiennym rozwiązania, które w istocie rzeczy kolidują z obowiązującym prawem poprzez brak respektowania wskazań wynikających z postanowienia wydanego przez organ Państwowej Straży Pożarnej w ramach kompetencji przysługujących mu z mocy art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 275).

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oparto je na bezkrytycznym przyjęciu uzgodnień dokonanych przez rzeczoznawcę 28 lipca 2023 r. i nie poddano ich ocenie przez pryzmat zachowania wymogów określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 września 2021 r., ani też z uwzględnieniem kontekstu warunków ustalonych w postanowieniu Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 sierpnia 2019 r. Brak ten doprowadził w efekcie do naruszenia art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, jakoby unormowanie to miało w sprawie zastosowanie, co z kolei doprowadziło do przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i przeprowadzi dalszą procedurę podejmując stosowne czynności w zakresie procedury uregulowanej w art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją akt organu pierwszej instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień wynikających z art. 210 § 1 powyższej ustawy.