II SA/Gl 1717/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz – Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 września 2022 r. nr SKO.4117.45.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 września 2022 r., SKO.4117.45.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia 17 marca 2022 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Gminy i Miasta K. (dalej "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. odmówił A. D. (dalej "skarżąca") wydania zaświadczenia potwierdzającego, że akt własności ziemi z dnia [...], nr [...], sporządzony przez Zastępcę Naczelnika Miasta i Gminy K., jest ostateczny. Wskazany akt własności ziemi stwierdzał nabycie z mocy prawa przez W. A. i jego żonę I. A. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów pod poz. rej. [...] jako działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 o powierzchni 3,6589 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz wyjaśnił, że z posiadanej dokumentacji archiwalnej w sprawie wynika, że wskazany akt własności ziemi nie posiada klauzuli ostateczności. Organ pierwszej instancji nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi doręczenie tego aktu stronom, a tym samym brak jest dowodów ostateczności aktu. Prowadzone przez organ pierwszej instancji ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu nie dają podstaw do wydania zaświadczenia w żądanym przez skarżącą zakresie.

Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 217 i art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") poprzez odmowę wydania zaświadczenia podczas gdy materiał dowodowy wskazuje, że sporny akt własności ziemi został wydany, nie został zaskarżony, a zatem jest ostateczny. Celem uzupełnienia materiału dowodowego skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza z dnia [...] nr [...] o odmowie sprostowania aktu własności ziemi z dnia [...], nr [...] oraz z kwestionariusza z dnia [...]. Skarżąca zauważyła, że w postanowieniu o odmowie sprostowania aktu własności ziemi Burmistrz wskazał, że: "W aktach nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego doręczenie aktu własności ziemi, jednak fakt posiadania przez spadkobierców oryginału aktu świadczy jednoznacznie o tym, że w.w. akt został doręczony".

Postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Burmistrza. W ocenie Kolegium analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sprawie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Mianowicie Burmistrz ustalił, że w aktach uwłaszczeniowych będących w posiadaniu Urzędu Gminy i Miasta w K. znajduje się kwestionariusz z dnia [...] podpisany przez W. A. oraz sporządzony na jego podstawie akt własności ziemi z dnia [...], nr [...] wydany przez Zastępcę Naczelnika Miasta i Gminy K. Brak jest dokumentów potwierdzających doręczenie wskazanego aktu własności ziemi stronom. Ponadto w aktach uwłaszczeniowych Urzędu znajdują się: oświadczenie o darowiźnie w 1970 r. działki "[...]" (bez daty), oświadczenie o użytkowaniu działki "[...]" (bez daty), kwestionariusz z dnia [...] podpisany przez A. A. oraz akt własności ziemi z dnia [...], nr [...] wydany przez Zastępcę Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych działającego z upoważnienia Naczelnika Powiatu w M. Akt własności ziemi z dnia [...] stwierdzał nabycie z mocy prawa przez A. A. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów pod poz. rej. [...] jako działka nr 9 o powierzchni 0,2116 ha. Brak jest dokumentów potwierdzających doręczenie wskazanego aktu własności ziemi adresatowi tego aktu. Ponadto w aktach organu pierwszej instancji znajduje się informacja z rejestru gruntów sporządzona w dniu 5 lutego 2021 r. dotycząca działki nr 9 o powierzchni 0,2116 ha. Z informacji tej wynika, że działka ta stanowi własność A. A., a podstawę wpisu stanowi dokument [...]. Jednocześnie Kolegium analizując akta organu pierwszej instancji ustaliło, że tylko w dyspozycji skarżącej znajduje się akt własności ziemi nr [...] zawierający skreślenia dotyczące działki 9 i powierzchni (3,4473 ha zamiast pierwotnej 3,6589 ha), opatrzone pieczątką Urząd Miasta i Gminy K. z adnotacją "poprawiono data [...]" oraz podpisem geodety M. S. Ponadto ustaliło, że tylko w dyspozycji skarżącej znajduje się akt własności ziemi o numerze [...] z klauzulą prawomocności.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji słusznie podniósł, że skoro z posiadanej przez niego dokumentacji archiwalnej nie wynika, że akt własności ziemi z dnia [...], nr [...] o treści wynikającej z tego aktu został doręczony stronom to fakt ten stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność wskazanego aktu własności ziemi. W tej sytuacji uznano, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zasadne i z tych przyczyn utrzymano je w mocy. Jednocześnie organ odwoławczy powołał się na treść wyroków NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie I OSK 1518/12 i z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 3157/18.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 19 września 2022 r., oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza z dnia 17 marca 2022 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała m. in. na naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czyli przepisów obligujących organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto na naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje, że akt własności ziemi został wydany, nie został zaskarżony, a zatem jest ostateczny. Skarżąca wskazała, że Burmistrz w wydanym wcześniej postanowieniu o odmowie sprostowania aktu własności ziemi nr [...] wprost wskazał, że: "W aktach nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego doręczenie aktu własności ziemi, jednak fakt posiadania przez spadkobierców oryginału aktu świadczy jednoznacznie o tym, że w.w. akt został doręczony". Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy okoliczności tej nie wziął w ogóle pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że są one zgodne z prawem.

Wyjaśnić należy, że przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki. W pierwszym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W drugim przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli wnioskodawca powoła się na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia to organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wykazała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia.

Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). K.p.a. nie rozstrzyga jaki charakter powinno mieć takie postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 oraz z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1270/15). Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Obowiązkiem organu jest zbadanie całości zasobów posiadanych przez urząd tego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2017 r., II SA/Op 354/17). Jednocześnie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, co wynika wprost z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a. Zaświadczenie wydawane przez organ nie może opierać na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15). Zastrzec należy, że przepisy szczególne mogą przewidywać obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które nie ogranicza się do badania danych znajdujących się tylko w posiadaniu organu administracji. Przypadek ten nie ma jednak zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Podsumowując należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne ("może przeprowadzić") i zostało zawężone do "koniecznego zakresu" tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Z tych względów w jego ramach nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00 oraz z dnia 11 kwietnia 2018 r., II GSK 2579/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2016 r., III SA/Gl 125/16).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że akt własności ziemi z dnia [...], nr [...] nie zawiera urzędowej adnotacji wskazującej na jego ostateczność. Z dokumentów archiwalnych zgromadzonych przez organ pierwszej instancji nie wynika, że wskazany akt własności ziemi stał się ostateczny. Co więcej na ich podstawie nie można stwierdzić, czy został w ogóle doręczony osobom wymienionym w nim jako właściciele nieruchomości (w aktach administracyjnych znajdują się dwa oryginalne egzemplarze aktu własności ziemi bez skreśleń i poprawek). Zwrócić uwagę także należy, że w dyspozycji skarżącej znajduje się akt własności ziemi nr [...] o innej treści niż w aktach archiwalnych urzędu organu pierwszej instancji tj. zawierający skreślenia dotyczące działki 9 i nadpisanie nowej powierzchni zamiast pierwotnej.

Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W ramach postępowania wyjaśniającego organ nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przezeń dokumentacji, znajdującej się w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że nie mogą poświadczyć, że ww. akt własności ziemi jest decyzją ostateczną. Fakt ten nie wynika z prowadzonej przez organ pierwszej instancji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Faktu tego nie potwierdzają także inne dane uzyskane w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie (tj. dane wynikające z dokumentacji archiwalnej obejmującej akta uwłaszczeniowe dotyczące ww. aktu własności ziemi). W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia organy nie miały kompetencji do badania prawidłowości aktu własności ziemi (tzn. który z dwóch wydanych aktów własności ziemi z tej samej daty, tak samo oznaczony, dotyczący tej samej osoby, natomiast różniący się m. in. łączną powierzchnią działek jest prawidłowy). Podstawą wydania zaświadczenia nie mogą być dane dostarczone przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (w niniejszej sprawie oświadczenie skarżącej, że jako spadkobierca właścicieli nieruchomości wymienionych w akcie własności ziemi posiada oryginał aktu własności ziemi). W postanowieniu z dnia [...] o odmowie sprostowania aktu własności ziemi Burmistrz wprawdzie stwierdził, że "fakt posiadania przez spadkobierców oryginału aktu świadczy jednoznacznie o tym, że w.w akt został doręczony" jednakże następnie dodał, że znajdujący się w dokumentach archiwalnych Urzędu Gminy i Miasta K. akt własności ziemi nr [...] różni się od aktu, którym dysponuje skarżąca. Akt własności ziemi znajdujący się w archiwum Urzędu nie zawiera skreśleń ani żadnych dodatkowych adnotacji. Wobec tego treść aktu, którym dysponuje skarżąca nie znajduje potwierdzenia w aktach uwłaszczeniowych Urzędu, zaś w aktach archiwalnych Urzędu brak jest dowodów doręczenia aktu własności ziemi nr [...] bez skreśleń i adnotacji, adresatom tego aktu. W tych okolicznościach zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia.

Dodać należy, że brak możliwości potwierdzenia, że ww. akt własności ziemi jest ostateczny nie obligował Burmistrza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia tego faktu lub stanu prawnego. Nakładanie na organ obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r., I OSK 1280/06).

Końcowo Sąd stwierdza, że nie dostrzegł w zaskarżonych postanowieniach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w treści uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.