II SA/Gl 1681/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 26 listopada 2021 r. M.K. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta C. nr [...] z [...] r. w przedmiocie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ulicy [...] w C. Wskazanej uchwale zarzucił rżące naruszenie przepisów prawa materialnego a to jest art. 5 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w związku z art. 12 tej ustawy poprzez jego niezasadne niezastosowanie skutkujące, celowym i świadomym uniemożliwieniem realizacji inwestycji celu mieszkaniowego na stanowiącej jego własność nieruchomości. Rozstrzygnięcie takie zapadło z uwagi na bezprawne zamieszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru ciągu komunikacyjnego. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 112 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 tej ustawy przy rżącym naruszeniu art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 Konstytucji RP poprzez bezprawne pozbawienie możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości gruntowej działki położonej przy ul. [...] w C. W skardze tej skarżący wystąpił o uchylenie przedmiotowej uchwały całości i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przybliżył przebieg obrad na wskazanej sesji Rady Miasta C. jak również wyraził dezaprobatę dla zasad uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest jego nieruchomość i podkreślił, że działania władz miejskich odbyły się z brakiem poszanowania jego własności z jawnym pokrzywdzeniem.

W odpowiedzi na skargę Gmina C. reprezentowana przez radcę prawnego A.T. wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W odpowiedzi tej pełnomocnik Gminy przedstawił przebieg działań podejmowanych przez organy miasta jak również przez skarżącego. Odnosząc się do stanu prawnego podkreślono, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały obowiązują szczególne regulacje prawne nakładające na organ stanowiący gminy określone obowiązki. Przybliżono charakter obowiązującej specustawy w tym zakresie i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślono, że jej postanowienia nie mogą stanowić instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszania gminy do ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowych. W odpowiedzi tej nie podzielono zarzutu skarżącego jakoby Gmina dokonała wywłaszczenia jego nieruchomości, nadto podkreślono, że przy jej podejmowaniu zachowane wszystkie warunki wynikające z obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta C. przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli takiej, na mocy art. 3 § 2 pkt. 6 powoływanej ustawy poddawane są akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ul. [...] w C., podjęta na podstawie art. 7 § 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej specustawą mieszkaniową. Przedmiotowa uchwała z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Ze względu zaś na to, że na jej podstawie o pozwolenie na budowę może ubiegać się każdy, a nie tylko ten, kto był wnioskodawcą, jest ona ogólnym aktem stosowania prawa, tzw. generalnym aktem administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20 CBOSA). Z uwagi na powyższe ustalenia, uchwała ta podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda jednak wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 przywoływanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa.

Przeprowadzona zgodnie z tymi regułami sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a zatem wystąpiły podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak domagał się tego skarżący.

Na wstępie wskazać należy, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co wynika z postanowień art. 15 specustawy mieszkaniowej. Rozpoznawana skarga została wniesiona przez uprawnioną osobę i w prawem przewidzianym terminie, a tym samym podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Stosownie do postanowień art. 7 specustawy mieszkaniowej w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (rady miasta). Zgodnie z ust. 3 tego przepisu przedmiotowy wniosek nie może obejmować terenów wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze, wynikającej z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa powyżej lub o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według ust. 6 przedmiotowego przepisu wniosek, o którym mowa powyżej, może dotyczyć również inwestycji towarzyszącej, jeżeli jest ona objęta tym samym zamierzeniem inwestycyjnym co inwestycja mieszkaniowa. Ustawa w art. 7 ust. 7 przywoływanej ustawy określa elementy, które musi zawierać wniosek, jak również w ust. 8 tego przepisu co do wniosku się dołącza. W poszczególnych ustępach tego przepisu ustawodawca unormował kwestie dotyczące zagadnień o charakterze procesowym, które muszą być dokonane w ramach tej procedury. Istotne jest, że stosownie do postanowień ust. 16 przywoływanego przepisu, do czasu podjęcia uchwały w omawianej sprawie inwestor może modyfikować wniosek. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. Po zakończeniu tego etapu omawianej procedury wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. W przypadku gdy wniosek, dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada również opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego planu. Po myśli ust. 18 przywoływanego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy uchwały przekazuje ją inwestorowi. Elementy omawianej tu uchwały wynikają z treści art. 8 specustawy mieszkaniowej. Z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, jak również zapadłe rozstrzygnięcie, bliższe ich prezentowanie nie jest zasadne, albowiem Rada Miasta C. odmówiła lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a skarga została uwzględniona.

Przy ocenie legalności poddanej kontroli uchwały w polu widzenia należy mieć możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika wprost z treści przywoływanego powyżej art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu kwestionowanej uchwały brak jest co najmniej jednego zdania, w którym odniesiono by się do postanowień studium. Jak było już zaznaczone powyżej Sąd bada jedynie legalność poddanej jego kontroli uchwały, zatem w polu widzenia posiada wyłącznie jej treść i sporządzone do niej uzasadnienie. Z treści kwestionowanej uchwały jak również z jej uzasadnienia nie wynika, czy wnioskowane przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, czy też narusza te postanowienia. Dodatkowo w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały organ stanowiący gminy nie odniósł się w żaden sposób do drugiego z wymaganych, na podstawie przywołanego przepisu elementu, a mianowicie do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy. Podkreślenia wymaga bowiem, że regulacje zamieszczone w specustawie mieszkaniowej nakazują odwoływać się do przywołanych elementów, a nie do postanowień wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak odniesienia się w zaskarżonej uchwale do przywołanych elementów skutkuje tym, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi, albowiem organ stanowiący nie wypowiedział się w stosunku do dwóch wymaganych prawnie elementów. Jak wynika to z treści przywoływanego tu art. 7 ust. 4 przedmiotowej ustawy kontrolowana uchwała podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego oznacza, że kontrolujący jej postanowienia sąd administracyjny nie ocenia wyboru następstwa prawnego, lecz bada jedynie, czy przy podjęciu tego rozstrzygnięcia, organ administracji publicznej miał w polu widzenia wszystkie wymagane prawem elementy. W przypadku takiego aktu jakim jest uchwała, w tym przypadku uchwała odmawiająca lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pod uwagę bierze się wyłącznie odniesienie się do prawem wymaganych elementów, a zatem, czy w uzasadnieniu jej organ podejmujący odniósł się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, jak również czy miał w polu widzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Brak wypowiedzenia się w tym zakresie skutkuje uznaniem, że organ stanowiący dopuścił się istotnego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi.

Oznacza to, że argumentacja zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Odwoływanie się do negatywnej opinii jednego z podmiotów organizacyjnych gminy i do postanowień wynikających z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście brzmienia postanowień przepisów specustawy mieszkaniowej, mogą mieć charakter subsydiarny, natomiast nie mogą stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy podjęcia uchwały, mocą której odmawia się lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Podnoszone w skardze przez skarżącego zarzuty dotycząc możliwości wykorzystania posiadanej nieruchomości nie mogą być uwzględnione, ponieważ nie są związane z istota prowadzonej procedury. Sygnalizowane przez skarżącego niezadowolenie można rozpatrywać na innych płaszczyznach, natomiast w kontekście rozpoznawanej sprawy, podnoszone przez niego okoliczności nie mają normatywnego znaczenia i nie mogą wpływać na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 210 § 1 w związku z art. 200 wyżej wymienionej ustawy.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.