II SA/Gl 1661/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 października 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1823/2024/17251 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z 30 października 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1823/2024/17251 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta K. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 19 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ I instancji odmówił przyznania M. D. , reprezentowanemu przez D. D. (dalej "Skarżąca"), prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2023 r. do 30 kwietnia 2029 r.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 3 oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż D. i K. D. wraz z synem zamieszkują na terenie [...]. K. D. do [...] lipca 2023 r. prowadził własną działalność gospodarczą w Polsce, a od [...] lipca 2023 r. żaden z członków rodziny nie zamieszkuje i nie wykonuje działalności zawodowej w Polsce.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Skarżąca wraz z rodziną nie mieszka w Polsce. Zgromadzone do tej pory dowody mające potwierdzać zamieszkanie w Polsce (np. opinie Niepublicznej Szkoły Podstawowej, Szkoły Podstawowej nr [...], Zespołu Szkół nr [...]) są dowodami datowanymi na 2015 i 2019 r. Kolejne dowody, tj. wydruki historii zdrowia z 10 października 2023 r. i 4 października 2022 r. dotyczące choroby dziecka nie potwierdzają, że konsultacje lekarskie odbywają się stacjonarnie, a za pośrednictwem systemów teleinformatycznych.

Z akt wynika, że Skarżąca wraz z synem wyjechała do [...] już w październiku 2020 r., gdzie syn kontynuuje edukację. Okres pobytu rodziny w [...] nie nosi znamion pobytu krótkoterminowego, a jest zamieszkiwaniem. Uznano, że [...] stała się ośrodkiem życia codziennego rodziny Skarżącej, w którym skoncentrowane są jej plany życiowe.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, podniosła, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co zostało potwierdzone informacją Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z 5 października 2023 r., nr [...] odnoszącą się do świadczenia wychowawczego, przekazaną do Organu I instancji, a także przez Sąd Rejonowy wyrokiem [...]. Syn Skarżącej w [...] przebywa jedynie na czas określony (czas nauki), a jego centrum interesów życiowych są K.. Cała rodzina utrzymuje się z pracy w Polsce, gdzie małoletni wraca, pozostając pod opieką lekarzy.

Organ odwoławczy zaskarżoną obecnie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że małoletni został zaliczony do osób niepełnosprawnych ze stopniem znacznym na mocy orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...]r. Orzeczenie wydano do [...] r. Niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Ustalony stopień datuje się od [...] r.

Skarżąca nie spełnia wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem wraz z dzieckiem nie zamieszkuje przez okres zasiłkowy w Polsce. Od 4 sierpnia 2023 r. żaden z członków rodziny nie podlega ubezpieczeniu społecznemu w Polsce. Zgodnie z pismem Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z 19 sierpnia 2024 r. w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do 31 sierpnia 2023 r. Okresowe przebywanie w danej miejscowości nie może być podstawą do przyznania świadczenia.

Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, w skardze na decyzję Kolegium wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Wniosła o przyznanie oraz wypłatę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Wniosła także o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że jej małoletni syn ma miejsce zamieszkania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy w [...] przebywa jedynie na czas określony, ucząc się, a jego centrum interesów życiowych stanowią K.;

2) art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny przez jego błędną wykładnię i pominięcie, że zamiar stałego pobytu towarzyszy jej małoletniemu synowi i jego rodzicom w odniesieniu do K., a nie N., gdzie tylko czasowo przebywa, ucząc się i jednoznacznie planując powrót;

3) art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia pomimo braku uzyskiwania w [...] jakichkolwiek dochodów i świadczeń na małoletniego syna;

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej decyzji, a to art. 8 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób zupełnie odbiegający od standardów rzetelnej procedury administracyjnej, budzącej zaufanie strony organu poprzez narzucanie Skarżącej jej miejsca zamieszkania, podczas gdy jasno wskazywała we wniosku, że adres w N. jest tymczasowy, związany z nauką małoletniego w szkole, a źródło utrzymania rodziców małoletniego znajduje się w Polsce (D. sp. z o.o., gdzie wspólnikiem większościowym jest K. D., a członkami zarządu są Skarżąca i K. D.).

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to dotknięte jest uchybieniami w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania. Oznacza to, że prawo wniesienia tego środka zaskarżenia przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania, o ile uprawnienia tego przepisy nie przyznają innym podmiotom (np. prokuratorowi, organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu).

Odwołanie powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom przewidzianym w art. 63 k.p.a. dla podań. Odwołanie powinno m. in. zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, a wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów formalnych organ odwoławczy zobowiązany jest - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże bowiem również organ odwoławczy.

Pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnyc[...] Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie.

W dalszej kolejności należy wskazać, że sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą wnioskodawcy, tj. z osobą niepełnosprawną ubiegającą się o przyznanie tego zasiłku. Zasiłek ten przyznawany jest nie "na osobę" niepełnosprawną, lecz samej tej osobie, co wynika wprost z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r."). Nie zmienia tej reguły brzmienie przepisu art. 23 ust. 1 u.ś.r., który określa krąg osób potencjalnie uprawnionych do składania wniosków o świadczenia rodzinne. Przepis ten ma bowiem charakter regulacji ogólnej, dotyczącej wszystkich świadczeń rodzinnyc[...] Wobec tego regulacja ta podlega każdorazowej konkretyzacji w powiązaniu z regulacją szczegółową dotyczącą danego, wnioskowanego świadczenia (w rozpoznawanej sprawie - zasiłku pielęgnacyjnego) oraz z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, z których będzie np. wynikać, czy osoba ubiegająca się o zasiłek może działać samodzielnie, czy przez przedstawiciela.

Wobec powyższego stroną postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest jeden z podmiotów, wymienionych w art. 16 ust. 2 u.ś.r., co oznacza iż może nim być także niepełnoletni, legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności. W takiej sytuacji niepełnoletni reprezentowany jest w postępowaniu przez swojego przedstawiciela ustawowego, którym może być rodzic, opiekun lub kurator. Podkreślić należy, że osoby te jedynie reprezentują niepełnoletniego w postępowaniu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast to niepełnoletni jest stroną tego postępowania i na jego rzecz wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stroną postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest małoletni M. D., który był reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego tj. Skarżącą. Organ I instancji prawidłowo wskazał adresata decyzji z 19 sierpnia 2024 r., tj. małoletniego syna Skarżącej, reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego w osobie Skarżącej.

Jak wynika z treści pisma z 18 września 2024 r. Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła odwołanie od decyzji Organu I instancji. W aktach postępowania administracyjnego brak jest jednak pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącą radcy prawnemu. Nie wiadomo zatem, czy ustanowiony w sprawie pełnomocnik był upoważniony do działania w postępowaniu odwoławczym w imieniu małoletniego, tj. strony postępowania czy tylko w imieniu Skarżącej. W odwołaniu pełnomocnik Skarżącej wskazał, że Skarżąca działa w imieniu własnym, jednakże wnosi o zmianę wadliwego w jej opinii rozstrzygnięcia Organu I instancji dotyczącego małoletniego i przyznanie wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego na syna.

Z uwagi na tak sformułowaną treść odwołania i brak stosownego dokumentu pełnomocnictwa, Organ odwoławczy miał obowiązek sprawdzenia formalnych wymogów odwołania, przy zastosowaniu trybu z art. 64 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy powinien zatem wezwać pełnomocnika Skarżącej do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby upoważnienie do działania w imieniu małoletniego jako strony postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto powinien wezwać pełnomocnika Skarżącej do sprecyzowania czy Skarżąca wnosi odwołanie w imieniu małoletniego syna jako jego przedstawicielka ustawowa.

Pomimo zaistniałych braków formalnych odwołania, Kolegium nie wezwało Skarżącej do ich usunięcia. Kolegium rozpatrzyło merytorycznie wniesione odwołanie, a zaskarżoną decyzję skierowało do pełnomocnika Skarżącej.

Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci np. podpisu, pełnomocnictwa czy innych wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93; 30 lipca 2019 r. II OSK 1893/18 – opubl. w CBOSA).

Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 15, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone uchybienie czyni przedwczesną ocenę zarzutów zawartych w skardze, a odnoszących się do meritum sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ odwoławczy powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braków odwołania zgodnie z art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. i ponownie dokonać formalnoprawnej kontroli dopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta z 19 sierpnia 2024 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd, działając na podstawie art. 206 p.p.s.a., uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania obejmującego koszty zastępstwa procesowego. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że zaskarżona decyzja została uznana za wadliwą z innych przyczyn niż podniesione w skardze.