II SA/Gl 1628/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.198.2022.AS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 5 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane związane z budową wiaty i traka taśmowego do przecierania drewna wraz z torowiskiem zlokalizowanych na działce nr ew. 1 w K. (pkt 1) oraz zobowiązał inwestora- A. B. (dalej: "skarżący"), w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. do sporządzenia i przedstawienia dokumentów: zaświadczenia wójta o zgodności budowy obiektów budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wskazując, że powinien on zostać sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia do projektowania, będącą aktywnym członkiem właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego m.in. przez skarżącego, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

PINB w dniu 12 stycznia 2021 r. wydał ponownie postanowienie wstrzymujące powyżej opisane roboty budowlane oraz zobowiązał skarżącego do przedłożenia wskazanych dokumentów. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, zostało one utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia 17 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 marca 2021r. o sygn. akt II SA/Gl 553/21 oddalił skargę, wniesioną przez skarżącego na powyższe postanowienie organu odwoławczego z dnia 17 marca 2021 r.

.

W dniu 16 grudnia 2021 r. PINB przeprowadził doraźną kontrolę posesji, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany i stwierdził, że trak do przecierania drewna wraz z wiatą nie zostały rozebrane (protokół k. 26 akt administracyjnych).

Dnia 4 marca 2022 r. PINB zawiadomił strony, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), strony mają możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag. Natomiast w dniu 22 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego (dalej: "pełnomocnik") zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego.

Organ I instancji decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr [...], nakazał J.B. oraz skarżącemu rozbiórkę wiaty i traka taśmowego do przecierania drewna wraz z torowiskiem zlokalizowanych na przedmiotowej działce. Decyzja ta, tak samo jak zawiadomienie z dnia 4 marca 2022 r., została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, na adres: ul. [...], [...] Z.

PINB decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku warsztatowego na należącej do J.B. i skarżącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 w K..

Pismem z dnia 9 maja 2022 r. skarżący, przy pomocy pełnomocnika, złożył odwołanie od powyższej decyzji. Pełnomocnik ten oznaczył adres prowadzonej przez siebie kancelarii: ul. [...], [...] B. W stopce tego pisma zawarto także informacje o filii kancelarii pod adresem: ul. [...], [...] Z. Natomiast na pieczęci umieszczonej na kopercie nadawczej w lewym, górnym rogu wskazano adres siedziby kancelarii pełnomocnika skarżącego (B., ul. [...]) oraz filii tej kancelarii (Z, ul. [...]).

Organ odwoławczy, zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2022 r., poinformował pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wskazał termin do rozpoznania odwołania. Korespondencję zawierającą zawiadomienie skierował na adres Z ul. [...], gdzie nie została ona podjęta w terminie tylko zwrócona jako podwójnie awizowana.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOA.7721.198.2022.AS, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 6 kwietnia 2022 r. i doręczył ją pełnomocnikowi na adres kancelarii w Z.. Korespondencja ta została zwrócona jako podwójnie awizowana i niepodjęta w terminie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2021 poz. 2351, dalej: "pr.b."), która weszła w życie 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Z tego powodu, w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 4 pr.b. w brzemieniu obowiązującym przed wprowadzeniem nowelizacji. Zaznaczył, że postępowanie w takim trybie prowadzone jest w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego i udzielenia formalnej zgody w postaci pozwolenia na budowę oraz dotyczy najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej. Wiata wraz z trakiem taśmowym i torowiskiem została posadowiona na terenie jednostki strukturalnej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem DP, U1 - tereny produkcyjne i usługowe. Nadto, PINB jest w posiadaniu zdjęć lotniczych pochodzących z zasobów Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, poświadczonych przez Marszałka Województwa Śląskiego, wykonanych w dniu 11 sierpnia 1998 r., na których widnieją istniejące do dzisiaj zabudowania w postaci budynku gospodarczego. Nie stwierdzono jednak na zdjęciu istnienia obecnej wiaty, stanowiącej zadaszenie traka. Sięgnięto również do zasobów Geoportalu Województwa Śląskiego i na zdjęciu z 1996 r., obejmującym przedmiotową posesję widoczny jest budynek gospodarczy bez obecnej wiaty, która została ona ujawniona na zdjęciu lotniczym z 2009 r. Stąd też PINB ustalił, że wiata powstała między 1998 r. a 2009 r. Nadto, ustalenia te są spójne z oświadczeniem skarżącego złożonym do protokołu w dniu 6 grudnia 2019 r., że przedmiotową wiatę wybudował bez podstawy prawnej w latach 1998-2000. Ponadto, P.B. złożył do akt sprawy zdjęcie ukazujące teren przedmiotowej działki, na którym znajduje się jedynie budynek gospodarczy. Zdjęcie to opatrzone zostało opinią właściciela zakładu fotograficznego, który stwierdził, że zostało ono wykonane w jego zakładzie w 1999 r. lub w czasie późniejszym. Sam skarżący poinformował, że pod wiatą zamontowany jest trak taśmowy zakupiony w 2006 r.

Pismem z dnia 17 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r. Podał, że wiedzę o wydaniu tej decyzji powziął od uczestnika postępowania, albowiem nie została mu ona doręczona na adres jego kancelarii w B. Wskazał, że zgodnie z odpisem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: "CEIDG") adresem prowadzenia jego działalności jest B. ul. [...] oraz przedłożył z niej wydruk. Natomiast dodatkowym miejscem wykonywania działalności gospodarczej przez pełnomocnika jest Z ul. [...]. Zdaniem pełnomocnika, nigdy nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu odwoławczego. W dalszej części skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu i zarzucił organowi II instancji naruszenie:

- art. 48 ust. 4 pr.b., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o jego treść, podczas gdy prawidłowe byłoby rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 49e pr.b.;

- art. 49f pr.b., poprzez jego niezastosowanie i brak wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a to z uwagi na fakt, że od zakończenia budowy upłynęło 20 lat;

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 49f pr.b., poprzez brak poinformowania o możliwości wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Wobec przedstawionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. organ odwoławczy złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. Podał, że korespondencja skierowana do pełnomocnika skarżącego, zawierająca decyzję z dnia 31 sierpnia 2022 r., została podwójnie awizowana i do dnia 21 września 2022 r. jej adresat nie podjął przesyłki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na wstępie należy zauważyć, że w oparciu o art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.

Stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma procesowe i rozstrzygnięcia doręcza się temu pełnomocnikowi.

Analiza akt administracyjnych zgromadzonych w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że odwołanie w imieniu skarżącego zostało sporządzone przez zawodowego pełnomocnika, jednak w aktach przesłanych do Sądu brak jest stosownego pełnomocnictwa, udzielonego w tym zakresie przez skarżącego.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że pisma kierowane przez pełnomocnika do organu odwoławczego sporządzone są na formularzu zawierającym różne adresy, w tym także inne niż wynikające z CEIDG (tj. Z ul. [...], patrz tzw. "stopka pisma").

Zgodnie z informacją zawartą w CEIDG, główny adres do doręczeń i miejsce wykonywania działalności przez pełnomocnika, to B. ul. [...]. Dodatkowy adres wykonywania działalności to Z ul. [...], czyli adres, na który organy obu instancji dokonywały doręczeń.

Podkreślić także należy, że zawiadomienie organu I instancji z dnia 4 marca 2022 r. o możliwościach wynikających z treści art. 10 k.p.a., jak i decyzja, zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego na adres w Z. ul. [...], co zostało potwierdzone jego osobistym podpisem. Tym samym, ewentualny brak posiadania pełnomocnictwa przez organ I instancji, można by uznać za konwalidowany przez osobisty odbiór korespondencji oraz brak zgłaszania uwag i zarzutów w tym zakresie.

Potwierdza to okoliczność zapoznania się przez pełnomocnika skarżącego z aktami sprawy w dniu 22 marca 2022 r.

Zawiadomienie z dnia 14 czerwca 2022 r. organu odwoławczego o zakończeniu postępowania i wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania odwołania oraz sama zaskarżona decyzja zostały wysłane również na adres w Z., chociaż już w odwołaniu pełnomocnik skarżącego jako swój adres dla doręczeń wskazał adres B., ul. [...].

W treści skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał na okoliczności, w których dowiedział się o wydaniu zaskarżonej decyzji oraz opisał nieścisłości dotyczące doręczania mu korespondencji przez organ odwoławczy. Mimo to w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie odniósł się do sygnalizowanych przez pełnomocnika nieprawidłowości i poinformował, że pismo zawierające zaskarżoną decyzję było podwójnie awizowane i do dnia 21 września 2022 r. pełnomocnik nie podjął przesyłki (odpowiedź na skargę k 7 akt sądowoadministracyjnych).

Bezspornie, w przypadku zapoznania się z zaskarżoną decyzją, pełnomocnik procesowy będący adwokatem powinien sporządzić skargę z należytą starannością i w sposób kompleksowy odnieść się do argumentacji organu odwoławczego, oraz przedstawić zarzuty w zakresie zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego.

W ocenie Sądu okoliczność braku doręczenia zaskarżonej decyzji, jak i zawiadomienia o zakończeniu postępowania odwoławczego z dnia 14 czerwca 2022r., na adres wskazany w odwołaniu przez pełnomocnika skarżącego, ma istotny wpływ na wynik postępowania, co musi skutkować jej uchyleniem. Na organie administracji publicznej ciąży bowiem obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych, zapewniających stronie czynny udział w postępowaniu.

Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności obarcza organy administracji publicznej bezwzględnym obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi na właściwy adres (por. Komentarz do art. 40 Kodeks Postępowania Administracyjnego, Adamiak 2022, wyd. 18/Borkowski/Adamiak, Legalis).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pełnomocnictwo musi być załączone do akt konkretnej sprawy, a organ nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta tej konkretnej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1609/12). W sytuacji powzięcia wątpliwości, co do faktycznego adresu dla doręczeń pełnomocnika, na organie administracyjnym leży obowiązek jego zweryfikowania lub też ustalenia w oparciu o treść udzielonego pełnomocnictwa.

Nie ulega wątpliwości, że bez wezwania do nadesłania pełnomocnictwa oraz ewentualnie sprecyzowania adresu do doręczeń nie można domniemywać istnienia stosunku pełnomocnictwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06). Nadto, od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a jego pominięcie w czynnościach jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne.

Stwierdzona wadliwość procesowa organu odwoławczego musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na jej istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżący nie tylko został pozbawiony możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego, ale również z treścią zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 980,- zł orzeczono w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.) c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1800 z późn. zm.).

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl .