II SA/Gl 1514/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 czerwca 2023 r. nr WINB-WOA.7721.77.2023.ZS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

W dniu 9 lipca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "organ I instancji") wpłynęło pismo A. K., w którym zwrócił się z prośbą o podjęcie działań w zakresie m.in. samowolnie wykonanego otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] nr [...], na działce nr[...], w granicy z jego działką nr [...]

Zawiadomieniem z dnia 9 września 2019 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, położonego w S. na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], obręb Z.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ I instancji, działając m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm, dalej w skrócie: "pr.b."), decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., nr [...] nakazał M. P. (dalej: "skarżący") oraz uczestniczce postępowania – E. P., jako zarządcom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w S. przy ul. [...] nr [...] działka nr [...] obręb Z., w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. zamurowanie cegłą ceramiczną na pełną grubość otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku lub wypełnienie go materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana, lub inne przeszklenie, przy czym powierzchnia wypełnionych otworów nie może przekraczać 10% powierzchni ścian, a klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie nie powinna być niższa niż E 30. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że drewniane okno uchylne w pomieszczeniu łazienki przedmiotowego budynku jest zlokalizowane bezpośrednio przy granicy działki i nie spełnia wymogów ochrony przeciwpożarowej określonych w § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Również w sprawie znajduje zastosowanie § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia, a materiał dowodowy nie wykazał zmiany przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Zdaniem organu I instancji, poprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie zezwalały na lokalizację otworów okiennych w granicy z nieruchomością sąsiednią, zatem okno było wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo zaznaczył, że zastosował się do wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji") z dnia 7 czerwca 2021 roku, nr WINB-WOA.7721.139.2021.DR, mocą której uchylona została uprzednia decyzja organu I instancji z dnia 23 lutego 2021 r., nr[ ...]. Ponownie przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na ustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, daty budowy budynku mieszkalnego i historycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Organ I instancji, pozyskał w dniu 8 września 2021 r. akt zgonu N. P. (zmarła w dniu [...]r.) i S. P. (zmarł w dniu [...] r.). W piśmie z dnia 24 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że zasób archiwalny Wydziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej Urzędu Miejskiego w S., realizującego zadania w zakresie zadań starosty i działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, m.in. za lata 1985 - 2007, nie jest kompletny. Brak jest również kompletnych rejestrów zgłoszeń za lata 1985 - 2007. Pismem z dnia 11 października 2021 r. organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego w S. o udostępnienie dokumentów oznaczonych [...] , prowadzonych dla nieruchomości na działce nr [...]. W dniu 3 listopada 2021 roku wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego w S.[...], w którym przesłano m. in. kopię aktu notarialnego Rep. A Nr[...] . Ponadto, podjęte zostały czynności, celem ustalenia następców prawnych N. P. i S. P., którymi są: Z. P., T. G. i W. K. W dalszych czynnościach pozyskano dane personalne i adresowe krewnych tych osób. Pismami z dnia 14 grudnia 2021 r. i 3 lutego 2022 r. organ I instancji wezwał H. P. (matkę skarżącego) i skarżącego oraz krewnych spadkobierców – J. O. i A. K. do złożenia dodatkowych wyjaśnień. W dniu 8 lutego 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w S. o wyjaśnienie jaki dokument stanowił podstawę zmiany wpisu w rejestrze gruntów i budynków w zakresie własności działki nr[...], oraz wskazanie, co stanowiło podstawę wpisu budynku nr [...] przy ul. S. w S., w roku jego budowy (1950 r.), oraz jego powierzchni (86 m kw.), do rejestru budynków. Z uwagi na brak odpowiedzi, prośbę o udzielenie powyższych informacji ponowiono w piśmie z dnia 29 czerwca 2022 r. W dniu 24 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego, w którym wyjaśnił, że nie jest mu znana data budowy budynku, ale wie, że ma ponad sto lat. W protokole z dnia 2 marca 2023 r. A. K. wskazał, że nie zna daty budowy budynku, ani wykonania otworu okiennego, który na pewno istniał już w roku 2010. Natomiast H. P. podczas przesłuchania w charakterze strony w dniu 28 marca 2022 r. wyjaśniła, że zarządcą przedmiotowej nieruchomości jest jej syn wraz z żoną, tj. skarżący i uczestniczka postępowania. Wyjaśniła, że dom zakupiono w 1897 r. i otwory okienne powstały prawdopodobnie w dacie budowy budynku. J. O. w trakcie przesłuchania w dniu 6 kwietnia 2022 r. potwierdziła, że zarządcą przedmiotowego budynku jest skarżący i uczestniczka postępowania. W zakresie otworów okiennych wskazała, że istniały w budynku, kiedy mieszkała tam N. P. W dniu 29 czerwca 2022 r. organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w S. o udzielenie informacji, czy rozpatrywana jest sprawa w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przy ul. [...] w S., zainicjowana przez skarżącego i uczestniczkę postępowania. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 1 lipca 2022 r. wskazano, że sprawa w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości przy ul. [...] w S. została zarejestrowana pod sygn. akt [...] lecz została prawomocnie zakończona umorzeniem wobec cofnięcia złożonego wniosku. W dniu 4 lipca 2022 roku do organu I instancji wpłynęły przekazane z Urzędu Miejskiego w S. kopie dokumentów dotyczących podstawy wpisu - zmiana w zakresie własności nieruchomości - decyzja z dnia 23 października 2020 r. Jednocześnie wskazano, że wpis budynku do rejestru nastąpił w trakcie modernizacji w 2009 r. Przekazano również kopie dokumentacji dotyczącej rozgraniczenia. W dniu 9 listopada 2022 r. skarżący oświadczył do protokołu, że posiada dokumenty potwierdzające zakup przedmiotowej nieruchomości przez pradziadka – M. K. oraz dokumentację geodezyjną w sprawie granic nieruchomości. Jego zdaniem, otwór okienny został wykonany w momencie budowy budynku, tj. przed I wojną światową.

Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji i jeszcze raz podkreślił, że budynek został zakupiony przez jego dziadka w roku 1919, kiedy nie obowiązywało polskie prawo budowlane i nie było rozgraniczenia działek. Natomiast sprawa zasiedzenia dotyczy zupełnie innej działki a nie tej, na której znajduje się budynek. Stwierdził również nieprawidłowy sposób doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż nie przesłano jej drogą elektroniczną, jak podano w decyzji, ale dopiero w późniejszym terminie - tradycyjną pocztą.

Organ II instancji decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r., nr WINB-WOA.7721.77.2023.ZS, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin realizacji obowiązku do dnia 31 października 2023 r. (pkt 1) oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2). W uzasadnieniu tej decyzji podał, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 - 51 pr.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 1-3 pr.b., który ma zastosowanie do robót budowlanych już zakończonych. Treść art. 51 ust. 7 pr.b. i przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art, 50 ust. 1 pr.b., tj.: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 pr.b. lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno - budowlanym lub w innych przepisach. W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 pr.b., nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pr.b. nie jest ograniczone terminem. W toku postępowania naprawczego organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami pr.b., w tym przepisami techniczno-budowlanymi, czy też przepisami prawa miejscowego. Jeśli efekty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doprowadzą organ do wniosku, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem - wówczas organ zobligowany jest do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania - w wyznaczonym terminie - wskazanych w decyzji czynności lub robót. Po upływie tego terminu organ weryfikuje wykonanie obowiązku i wydaje decyzję stwierdzającą jego wykonanie lub jeśli obowiązek nie został wykonany - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Gdyby jednak organ doszedł do wniosku, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstało takie naruszenie prawa, którego nie da się usunąć, wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu lub jego części, ewentualnie nakazuje przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ II instancji wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ I instancji zrealizował zalecenia decyzji kasacyjnej z dnia 7 czerwca 2021 r. i w następstwie poczynionych ustaleń zasadnie uznał, iż przedmiotowy otwór okienny narusza przepisy warunków technicznych, zatem konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b. i nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Pomimo braku ustalenia daty, jak i inwestora budowy budynku i wykonanego otworu okiennego w ścianie szczytowej w granicy z działką sąsiednią, nałożony decyzją obowiązek jest w pełni zasadny, z uwagi na fakt, iż zarówno poprzednio, jak i aktualnie obowiązujące regulacje prawne nie przewidują prawnej możliwości sytuowania otworów okiennych w ścianie granicznej budynku. W sposób dostateczny ustalono, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie uległ zmianie na przestrzeni lat. Czynności organu I instancji polegały w tym zakresie na poszukiwaniu dokumentów potwierdzających czasookres wykonanych robót budowlanych oraz przesłuchaniu świadków i stron. Nie zachowała się jednak żadna dokumentacja budowlana ani akt administracyjny potwierdzający legalność budowy budynku, przy czym nie można stwierdzić kompletności archiwów właściwych organów do przechowywania tejże dokumentacji. Posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości od wielu lat jest skarżący i uczestniczka postępowania, którzy nią władają, pomimo że nie ma ona uregulowanego stanu prawnego. Biorąc pod uwagę okoliczność, że decyzja organu I instancji wskazuje termin wykonania obowiązku i termin ten niebawem upłynie, konieczne stało się ustalenie na nowo tego terminu i uchylenie decyzji organu I instancji w tej części.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2023 r. skarżący złożył skargę, w której podał, że przedmiotowe okno w łazience powstało w 1919 r., gdy nie istniała jeszcze obecna regulacja pr.b., co więcej organ II instancji nie udowodnił, iż budynek powstał w latach późniejszych, bowiem nie posiada w tym zakresie dokumentacji, ale też pominął zeznania świadka, który wskazał, że budynek istnieje od 100 lat. Dodatkowo, podtrzymał wszystkie twierdzenia i wnioski zawarte w odwołaniu, w tym zastrzeżenia co do oceny przeprowadzonych dowodów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie, jakie okoliczności organy nadzoru budowlanego powinny wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. skarżący złożył kserokopie archiwalnych dokumentów i podał, że przedmiotowy budynek powstał w 1897 r. i już wówczas istniał otwór okienny w ścianie granicznej z sąsiednią działką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu II instancji nakładająca, na skarżącego i uczestniczkę postępowania, jako zarządców budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w S. przy ul. [...]nr[...], działka nr[...], obręb Z., w granicy z działką nr[...], obowiązek zamurowania cegłą ceramiczną na pełną grubość otworu okiennego w ścianie szczytowej lub wypełnienie go materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana, lub inne przeszklenie, przy czym powierzchnia wypełnionych otworów nie może przekraczać 10% powierzchni ścian, a klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie nie powinna być niższa niż E 30, w terminie do dnia 31 października 2023 r.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, w skrócie, jak dotychczas: "pr.b."). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2019 r., z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...). Unormowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (por. art. 51 ust. 7 pr.b.).

Z treści art. 50 ust. 1 pr.b. wynika natomiast, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Na marginesie należy dostrzec, że nowa treść art. 52 ust. 1 pr.b., w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2019 r. również wskazuje, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, nakłada się na inwestora, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że pomiędzy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1-4 pr.b. zachodzi integralny związek. Mianowicie, jak wskazuje się w komentarzach do Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b. stanowi "kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50" (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2009 r., s. 553 oraz Prawo budowlane. Komentarz pod. red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012 r., s. 489). W wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 645/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b.". Jednocześnie odpowiednie zastosowanie trybu określonego w art. 50 i art. 51 pr.b. do robót budowlanych już wykonanych, nie wymaga wstrzymania w drodze postanowienia prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.b. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 222/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 172/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 680/18). Dokonując analizy treści przywołanych przepisów, mających w sprawie zastosowanie należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego może podejmować odpowiednie czynności w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę w kilku sytuacjach:

1) gdy roboty zostały wykonane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia lub warunków projektu budowlanego;

2) z istotnym odstępstwem od warunków określonych w przepisach;

3) gdy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

- przy czym każda z nich samodzielnie stanowi podstawę interwencji organu nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie nie zachowało się pierwotne pozwolenie na budowę, stąd też pierwszy przypadek, w ogóle nie mógł mieć zastosowania. W odniesieniu do drugiej okoliczności przyjdzie zauważyć, że zrealizowanie robót budowlanych nie wyklucza ich kontroli przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 pr.b. Natomiast odnosząc się do trzeciej okoliczności, jeśli roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, wówczas również dopuszczalna jest interwencja organu nadzoru budowlanego. Opisany powyżej tryb znajduje zastosowanie również do robót budowlanych zrealizowanych także przed wejściem w życie obowiązujących w sprawie przepisów pr.b. (por. art. 103 ust. 2 pr.b.). Dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowalnego jest możliwe w razie "istotnego" naruszenia przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno-budowlane, czy przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Norma zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.b. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 678/19; WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 458/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 685/19). Istota decyzji wydanej na tej podstawie polega więc na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt OSK 1783/18). Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć zasadności innego jego rozumowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01; z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07; z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 532/08; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2140/10). Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b. wystarczające jest ustalenie prac koniecznych, aby osiągnąć stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 569/19 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Po 953/19).

W rozpatrywanej sprawie, organ II instancji prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy i sformułował obowiązek nałożony na skarżącego i uczestniczkę postępowania, którego wykonanie prowadzi do usunięcia istniejącego stanu niezgodności z prawem, polegającego na braku możliwości lokalizacji otworów okiennych w ścianach przeciwpożarowych budynków zlokalizowanych w granicy nieruchomości.

Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wskazuje, że pierwszy raz wpisu przedmiotowego budynku do rejestru dokonano w roku 1950 oraz zadeklarowano rok budowy jako 1950 i powierzchnię zabudowy 86 m². Jednakże kwerenda akt Archiwum Państwowego w Katowicach za lata: 1902-1945 i 1945 oraz 1950-1983, nie doprowadziła do odnalezienia dokumentacji dotyczącej jego budowy, jak również garażu i otworów okiennych w ścianie szczytowej tego budynku, niewątpliwie usytuowanego w granicy z działką nr [...].

Przyjdzie zaznaczyć, że H. P. (matka skarżącego) już w roku 1991 była inwestorem adaptacji budynku garażowego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...]nr[...], na działce nr [...]w granicy z działką nr [...](por. wniosek z dnia 27 maja 1997 r., skierowany do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego w S.).

Składając kolejny już drugi wniosek, jako inwestor w miesiącu sierpniu 1997 r. matka skarżącego podała, iż budynek został wybudowany w latach 60-tych XX wieku i początkowo pełnił funkcję pomieszczeń garażowo-gospodarczych i magazynowych, dopiero w roku 1991 został zaadaptowany do innych celów i eksploatowany jest od sześciu lat jako pijalna piwa na 24 osoby oraz spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 1995 r. (Dz. U. nr 102, poz. 506), w myśl którego nie ma obowiązku uzgodnień obiektu pod względem ochrony przeciwpożarowej, bo sala jest połączona z pomieszczeniem bufetowym, z którego drzwi otwierają się na zewnątrz a osobne drzwi posiada zaplecze bufetu oraz magazyn podręczny (por. treść projektu inwentaryzacji pijalni piwa położonej w S. przy ul. [...]nr[...]).

W decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 3 września 1997 r., wydanej na wniosek między innymi matki skarżącego jednoznacznie podano, iż budynek pijalni piwa zaadaptowano z istniejącego garażu i pomieszczenia gospodarczego i wówczas mógł on być użytkowany na czasowy pobyt ludzi, bo nie spełniał wymogu wysokości pomieszczeń. Kolejna rozbudowa budynku miała miejsce w roku 2001. Natomiast modernizacja budynku i ponowny wpis do rejestru nastąpił w roku 2009.

W tym stanie faktycznym i prawnym potwierdzanie daty zakupu wyłącznie działki w 1929 r. przez dziadka skarżącego nie ma wpływu na rezultat przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ zarówno I, jak również II instancji. Dodatkowo, odmienna treść protokołu z dnia 9 listopada 2022 r., zawierającego oświadczenie skarżącego, że budynek został wybudowany przed I wojną światową, nie może stanowić podstawy do uznania, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, przez co naruszyły przepisy obowiązującego prawa.

Nie ulega wątpliwości, że w szczytowej ścianie przedmiotowego budynku obecnie mieszkalnego posadowionego w granicy nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, w pomieszczeniu łazienki, istnieje otwór okienny o wymiarach 40 cm x 60 cm.

Tymczasem, należyte zabezpieczenia przeciwpożarowe obejmuje wszystkie budynki bez względu na datę ich budowy, bowiem kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i trwa przez cały okres jego użytkowania.

Rozważania w tym zakresie dokonane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługują na pełną aprobatę.

Obecnie obowiązujące przepisy pr.b. również zakazują sytuowania otworów okiennych w ścianie budynku posadowionej w granicy nieruchomości, które obniżają odporność pożarową budynku, co wynika z § 12 ust. 6 pkt 2 i § 232 rozporządzenia. Zatem wprowadzenie wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków nie jest działaniem retroaktywnym.

Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, kiedy sąsiednia działka jest działką drogową, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Bezspornie konieczność zachowania strefy oddzielenia strefy oddzielenia pożarowego ograniczającej strefę rozprzestrzeniania się ognia poza teren nieruchomości, przewidywały już, obowiązujące przed dniem 16 lutego 1928 r., przepisy Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, który w art. 676 stanowił, iż właściciel muru niewspólnego, przylegającego do cudzej nieruchomości może urządzać w tym murze otwory do oświetlenia albo okna, zaopatrzone w kratę żelazną i nieruchome ramy. Okna te winny posiadać kratę żelazną o odległości między prętami, co najmniej 1 decymetr. Zgodnie zaś z art. 677 powołanego aktu, otwory te lub otwory do oświetlenia mogą być urządzane na parterze na wysokości co najmniej 26 decymetrów od podłogi albo posadzki pokoju, który ma być doświetlony, a na piętrach na wysokości co najmniej 19 decymetrów od podłogi.

Zakaz sytuowania otworów okiennych w granicy z nieruchomością sąsiednią wynika również z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowalnym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r. nr 23, poz. 202), który stanowi, iż budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ognioochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 cm ponad dach. Natomiast pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. nr 7, poz. 46) ustawodawca w art. 4 ust. 1 nakazał projektowanie i budowanie obiektów budowlanych w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla ludzi i mienia, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej, których warunki, stosownie do odesłania zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy, określały obowiązujące normy państwowe, normatywy techniczne projektowania i inne obowiązujące przepisy techniczno-budowalne. Zgodnie z § 78 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r. nr 38, poz. 196) warunkom technicznym określonym w § 76 i 77 powinny odpowiadać; ściany zewnętrzne, położone przy granicy nieruchomości w zabudowie zwartej lub od strony przeciwległego budynku albo od granicy nieruchomości w odległości mniejszej, niż określono w § 20 ust. 1 i 2. Ściana przeciwpożarowa powinna być wyprowadzona od fundamentów przez całą wysokość budynku. Może być ona przesunięta na poszczególnych kondygnacjach lub odsunięta od granicy nieruchomości przy fundamentach, jeżeli jej części przesunięte łączy strop przeciwpożarowy. Może też dzielić budynek nad lub pod stropem przeciwpożarowym na części, jeżeli podział ten jest potrzebny ze względu na przeznaczenie pomieszczeń lub wielkość strefy pożarowej (§ 76 ust. 3 rozporządzenia).

Otwory w ścianie przeciwpożarowej były dopuszczalne przy zachowaniu następujących warunków: 1) ilość i wielkość otworów powinna być ograniczona do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych, 2) otwory powinny znajdować się w miejscach najmniejszego zagrożenia pożarowego, 3) otwory powinny być zaopatrzone w drzwi samoczynnie zamykające się, wykonane z materiałów niepalnych o odporności ogniowej co najmniej klasy B (§ 76 ust. 5 rozporządzenia). Również obowiązujące pod rządami ustawy z 1961 r. zarządzenie Ministra Rozwoju i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. Nr 130 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane w zabudowie zwartej oraz bliźniaczej wprowadzało obowiązek stosowania na granicy nieruchomości ścian o odporności ogniowej klasy B, bez otworów i wpuszczonych w nią belek z materiałów palnych (§ 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia).

Należy wskazać, że w dacie kiedy obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z jej art. 41 ust. 1 i 2 wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkownie było konieczne jedynie w przypadkach określonych w art. 42 pr.b., tj. jeśli uprzednio obiekt budowlany wybudowano niezgodnie z przepisami, a organ nakazał wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, albo gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Jak już wyżej wskazano, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących by do wydania takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło. Organy obu instancji dążyły do ustalenia, czy istnieją jakiekolwiek dokumenty dotyczące przedmiotowego budynku. Zgodnie z § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. poz. 48) budujący był obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badan i sprawdzeń. Przepisy rozporządzenia nie przewidywały uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu (jedynie § 59 dotyczący zmiany sposobu użytkowania wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego).

Także pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 roku (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229) i wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17, poz. 62) otwory w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego winny mieć zamknięcia zapewniające spełnienie wymagań określonych w § 202 (określającego klasy odporności ogniowej). Ponadto, ustawodawca dopuszczał wypełnienie płaszczyzn ściany luksferami lub cegłą szklaną, jednak na powierzchni nie większej niż 10% ściany, przy czym ogólna powierzchnia otworów zamykanych i wypełnianych luksferami nie mogła przekraczać 25% powierzchni ściany (§ 203 ust. 1 rozporządzenia).

Reasumując, zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia należyte zabezpieczenia przeciwpożarowe obejmują także budynki istniejące w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, zatem kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i trwa przez cały okres jego użytkowania.

Odnosząc się do dodatkowych dowodów należy wskazać, że sprawowanie kontroli, w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oznacza pewnego rodzaju wtórność działań wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wszczęcia z urzędu postępowania i wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji zasadnie skorzystał z przysługującego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej w skrócie: "k.p.a."), uprawnienia do wydania decyzji o charakterze reformatoryjnym, co do terminu wykonania orzeczonego w decyzji organu I instancji nakazu.

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowały obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego, zapewniając stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu. W toku postępowania skarżący był również wzywany do przedłożenia odpowiednich dokumentów. W sprawie nie potwierdziły się zarzuty dotyczące nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego i naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wadliwości zastosowania normy prawnej, stanowiącej materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji.

Prowadząc postępowanie organy obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.