II SA/Gl 1468/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 202/20 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę o wznowienie postępowania.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 202/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 1 października 2020 r., co zostało stwierdzone postanowieniem referendarza sądowego z dnia 19 listopada 2020 r.

Pismem z dnia 20 listopada 2020 r., obecnie skarżąca "A" Spółka z o.o. w W., wniosła do tut. Sądu skargę o wznowienie postępowania zakończonego opisanym na wstępie wyrokiem. Jako podstawę wznowienia wskazano przesłankę z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. uznając, że doszło do pozbawienia skarżącej możności działania w postępowaniu wskutek naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1. art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie skarżącej statusu uczestnika postępowania na prawach strony w postępowaniu przed sądem pomimo, iż wynik tego postępowania dotyczył jej interesów prawnych;

2. art. 67 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji niedoręczenie skargi, pozostałych pism procesowych oraz wydanego przez Sąd wyroku w sprawie;

3. art. 91 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a. z uwagi na niezastosowanie, a w konsekwencji niezawiadamianie skarżącej o posiedzeniach Sądu.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. wznowienie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach zakończonego wymienionym na wstępie wyrokiem;

2. uchylenie w całości wymienionego na wstępie wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy;

3. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające podstawy wznowienia postępowania. Nie wskazała natomiast jakichkolwiek zarzutów ani wywodów podważających zasadność inkryminowanego wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na charakter podniesionych w skardze zarzutów, nie jest w stanie odnieść się do nich.

W toku postępowania sądowego oznaczono dodatkowo jako uczestników tego postępowania wszystkie osoby i podmioty, które brały udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (art. 33 § 1 p.p.s.a.), w tym również te, które zostały pominięte w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. Skarżącej oraz uczestnikom postępowania doręczono odpisy pism oraz wyroku z uzasadnieniem ze sprawy II SA/Gl 202/20.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r. Sąd połączył badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy (art. 281 p.p.s.a.).

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2021 r. uczestnik postępowania - Stowarzyszenie "B" z siedzibą w R., wyraził swoją aprobatę dla poglądu wynikającego z wyroku tut. Sądu z dnia 15 lipca 2020 r. Wskazało na szereg orzeczeń sądów administracyjnych podzielających takie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego stanowi tryb nadzwyczajny, w którym obowiązują szczególne reguły. Przede wszystkim dotyczy ono wyłącznie orzeczeń prawomocnych (art. 270 p.p.s.a.), podstawy jego wszczęcia i prowadzenia są ściśle określone w ustawie (art. 271-273 p.p.s.a.), na złożenie skargi o wznowienie strona ma określony termin (art. 277 p.p.s.a.), zaś sąd przystępuje do jej załatwienia dwuetapowo: najpierw bada na posiedzeniu niejawnym czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia - w braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę (art. 280 § 1 p.p.s.a), na której rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia (zachowanie terminu, wskazanie ustawowej podstawy wznowienia) z rozpoznaniem sprawy (art. 281 p.p.s.a.). Również rozstrzygnięcia sądu po merytorycznym rozpoznaniu skargi o wznowienie postępowania są ściśle określone przez ustawę (art. 282 § 2 p.p.s.a.), przy czym sąd orzekający w postępowaniu ze skargi o wznowienie nie rozpoznaje sprawy na nowo w całości, ale w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka żądała wznowienia postępowania na podstawie nieważności z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając, że na skutek naruszenia przepisów prawa (art. 33 § 1 p.p.s.a.) była pozbawiona w sprawie II SA/Gl 202/20 możności działania (została pominięta przez Sąd jako uczestnik na prawach strony w całym postępowaniu sądowym). W tym miejscu wskazać jedynie wypadnie, że pozostałe naruszenia, jakich dopatruje się skarżąca, tj. naruszenie art. 67 § 2 i art. 91 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a. stanowią oczywistą konsekwencję pominięcia jej w tamtym postępowaniu.

Wstępna analiza skargi o wznowienie, akt sprawy II SA/Gl 202/20, jak też akt administracyjnych postępowania środowiskowego, uzasadniała oznaczenie jako uczestników niniejszego postępowania wszystkich stron biorących udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również uzasadniała połączenie badania dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 281 p.p.s.a. postanowieniem wydanym w dniu 8 marca 2021 r.

W przypadku podstawy wznowienia z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. polegającej na pozbawieniu możności działania, termin do złożenia skargi o wznowienie wynosi trzy miesiące od dnia dowiedzenia się o orzeczeniu przez stronę, jej organ lub przedstawiciela ustawowego. Termin ten skarżąca zachowała. Sąd dał wiarę twierdzeniom skarżącej, że o wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. dowiedziała się w dniu 25 sierpnia 2020 r. Skarga o wznowienie wniesiona została natomiast w dniu 23 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego), a zatem w ustawowym terminie.

Spełniona została również druga formalna przesłanka dopuszczalności wznowienia tj. wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Skarżąca wskazała bowiem art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i wyczerpująco uzasadniła, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa pozbawiającego jej możności działania w sprawie II SA/Gl 202/20.

Odnosząc się do kwestii wznowienia postępowania, stwierdzić przyjdzie, że wskazana przez skarżącą podstawa wznowieniowa wystąpiła. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją brała udział jako strona – była inicjatorem tego postępowania i tym samym adresatem wydanych decyzji. Nie może być zatem wątpliwości, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek skargi wniesionej prze inną stronę postępowania, winna być jego uczestnikiem na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Stąd też nie ulega wątpliwości, że brak jej uczestnictwa w postępowaniu w sprawie II SA/Gl 202/20 (niedoręczenie odpisu skargi, niezawiadamianie o czynnościach procesowych, w tym o terminie rozprawy oraz niedoręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem) stanowił naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a.

Spełnienie wymogów formalnych skargi o wznowienie i potwierdzenie podstawy wznowienia podanej w skardze o wznowienie oraz wydanie postanowienia na podstawie art. 281 p.p.s.a. skutkowało koniecznością rozpoznania obecnie na nowo sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Z ponownego rozpoznania tej skargi nie zwalnia okoliczność, że obecnie skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania wznowieniowego jakichkolwiek merytorycznych zarzutów pod adresem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie na podstawie art. 276 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując zatem ponownej oceny decyzji będącej przedmiotem skargi w sprawie II SA/Gl 202/20, Sąd w składzie obecnie orzekającym w pełni podziela rozstrzygnięcie i argumentację zaprezentowaną w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. i przyjmuje ją jako własną.

Przypomnieć przyjdzie, że kontroli Sądu w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. została poddana decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "A" na działce nr 1 obręb M.

Sporna kwestia w tej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. z 2019 r., poz. 1839) lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), którego realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Skoro zatem za parametry realizowanego przedsięwzięcia uznaje się równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznaczoną dla pojedynczej anteny, to parametry te pozwalają na zaliczenie przedsięwzięcia do potencjalnie znacząco negatywnie oddziałującego na środowisko, jeżeli po ich zsumowaniu, osiągną progi określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Trafnie też wskazał Sąd w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., że odmienna wykładnia powołanego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, implementowanej do krajowego porządku prawnego ustawą o dostępie do informacji o środowisku, który przewiduje obowiązek poddania ocenie skutków przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne m.in. z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Sprzeczne i zawężające w stosunku do tego podejścia byłoby uwzględnianie w zakresie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcie jedynie poszczególnych jego elementów (pojedynczych anten) bez względu na łączny rozmiar ich oddziaływania.

Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległość i kierunki, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródła tych ustaleń. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą (bądź nie) przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Dla kwalifikacji spornego przedsięwzięcia, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma znaczenia odniesienie się do dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych w środowisku, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Rozstrzygające są bowiem jedynie parametry określone w przepisach omówionego już powyżej rozporządzenia.

Brak tych ustaleń skutkował uchyleniem zaskarżonej decyzji, zaś wskazówki co do dalszego postępowania zostały sformułowane w treści uzasadnienia wyroku z dnia 15 lipca 2020 r.

Wskazać w tym miejscu wypadnie, że przepis art. 282 § 2 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć wydawanych przez sąd administracyjny na skutek rozpoznania skargi o wznowienie postępowania. Katalog ten jest w pełni przystający do podstaw wznowienia określanych mianem restytucyjnych tj. z art. 272-274 p.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy stwierdzona restytucyjna podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia, należy skargę o wznowienie uwzględnić i orzec następczo w sposób wskazany w art. 282 § 2 p.p.s.a. tj. zmienić zaskarżone orzeczenie, ewentualnie gdy zajdą ku temu podstawy - umorzyć postępowanie lub odrzucić skargę. Z kolei w sytuacji, gdy podstawa wznowienia postępowania, która faktycznie zaistniała, miała charakter nieważnościowy (tak jak w niniejszej sprawie - pozbawienie możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa - art. 271 pkt 2 p.p.s.a.), nie jest już takie oczywiste, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno zapaść. W orzecznictwie przewija się pogląd, że w takim przypadku należy zawsze uchylić orzeczenie sądu tzn. także wówczas, gdy podstawa wznowienia nie miała wpływu na wynik sprawy, a następnie orzec w sprawie, w której wyrok na skutek wznowienia uchylono. W przeciwnym wypadku w obrocie prawnym pozostawałoby orzeczenie dotknięte wadą nieważności. Wedle natomiast odmiennego poglądu treść art. 282 § 2 p.p.s.a. nie uwzględnia sytuacji, w której brak wpływu na wynik sprawy stwierdzonej podstawy wznowienia postępowania może wystąpić również w przypadku podstawy nieważnościowej tzn. gdy sąd po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzi, że mimo wady nieważności powinien wydać identyczne orzeczenie z tym, którego skarga o wznowienie dotyczy.

W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego skargę o wznowienie brak jest potrzeby uwzględniania skargi o wznowienie postępowania i uchylania zaskarżonego wyroku mimo prawidłowości zawartego w nim rozstrzygnięcia, ewentualnie brak jest potrzeby uchylania zaskarżonego wyroku i zmiany zawartego w nim rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie po ponownym rozpoznaniu sprawy jeszcze raz w sposób identyczny - gdy można skargę o wznowienie oddalić po ponownym rozpoznaniu sprawy po wznowieniu (w innym składzie) i wyeliminowaniu przyczyny wznowienia oceniając, że mimo wady nieważności końcowe jej rozstrzygnięcie było trafne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2836/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając wszystko powyższe na uwadze skarga o wznowienie postępowania podlegała oddaleniu na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., bowiem wznowione postępowanie w spawie II SA/Gl 202/20, mimo wady nieważności, zakończyło się prawidłowym rozstrzygnięciem sądowym.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.