II SA/Gl 1462/20

O posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie świadczy brak wcześniejszego sprzeciwu ze strony wspólnoty mieszkaniowej wobec zamierzonych, a potem realizowanych robót stanowiących przebudowę ściany zewnętrznej budynku, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie potrzebna jest wyraźna, a nie milcząca, czy dorozumiana, zgoda wspólnoty mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi K.U. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ("PINB"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. dalej w skrócie "PrBud") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) nakazał K.U. (dalej zwanej "skarżącą") doprowadzenie budynku przy ul. [...] w Z. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie pierwotnej szerokość otworu drzwi balkonowych w lokalu mieszkalnym nr 1 znajdującym się w tym budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] r. wszczął postępowanie w sprawie przebudowy elewacji południowej budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Z.. Do wszczęcia zaś tego postępowania doszło w związku z czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi w dniu [...] r., w trakcie których ustalono, że w przedmiotowym lokalu wykonano roboty budowlane obejmujące poszerzenie o około jeden metr otworu drzwi balkonowych. W poszerzonym otworze osadzono stolarkę drzwiową (drzwi balkonowe przesuwne) wraz z montażem kasety rolety zewnętrznej, bez jednoczesnego naruszenia istniejącej konstrukcji ściany zewnętrznej.

Według organu przebudowa przegrody zewnętrznej – ściany elewacji południowej budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 PrBud. W brzmieniu przepisów PrBud, obowiązującym od 11 września 2017 r., przebudowa ta nie była objęta wyłączeniem, wynikającym z art. 29 ust. 2 pkt. 1aa) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 PrBud, gdyż wyłączenie to nie obejmuje przegród zewnętrznych. Ponadto przedmiotowe roboty, jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, wymagały uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Z. w formie uchwały. Według zaś zarządcy przedmiotowej nieruchomości skarżąca nie występowała do wspólnoty o wyrażenie zgody na wykonanie powyższych robót. Z kolei w dniach od [...] r. do [...] r. wspólnota mieszkaniowa podjęła uchwałę nr [...] w sprawie "niewyrażenia zgody na poszerzenie otworu drzwi balkonowych w lokalu przy ul. [...]".

Organ I instancji odnotował także, że wskazana powyżej uchwała wspólnoty mieszkaniowej stanowiła przedmiot powództwa o jej uchylenie, które zostało przez skarżącą wniesione do Sądu Okręgowego w G.. W związku ze sprawą dotyczącą tego powództwa organ postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie administracyjne. Zostało ono następnie podjęte w drodze postanowienia organu I instancji z dnia [...] r., a nastąpiło to po tym, jak prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. oddalił powództwo skarżącej o uchylenie wskazanej powyżej uchwały wspólnoty.

W świetle powyższych okoliczności organ I instancji uznał, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza, aby doszło do legalizacji samowoli budowlanej, której dopuściła się skarżąca i to pomimo, że przedmiotowe poszerzenie istniejącego otworu drzwi balkonowych nie narusza przepisów techniczno-budowalnych.

Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 4 PrBud poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż uchwała wspólnoty mieszkaniowej nr [...] została podjęta już po przeprowadzeniu przez skarżącą remontu oraz po przeprowadzeniu kontroli przez organ. Zarzuciła ponadto, że naruszono art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo, że wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji ŚWINB przedstawił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył i omówił podstawę materialnoprawną decyzji, a przede wszystkim art. 51 ust. 1 pkt. 1 PrBud. Nawiązując zaś do treści art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1aa PrBud stwierdził, że przedmiotowe roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, gdyż skarżąca rozpoczęła ich wykonywanie bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

ŚWINB przyjął, że co prawda art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud nie ma charakteru represyjnego, a organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud mogą być stosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jednak przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 PrBud organ powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku zaś ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada, to uzasadnionym będzie wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud.

Organ odwoławczy przyjął także, że elewacja zewnętrzna jest częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Skoro zaś uchwała nr [...] wspólnoty mieszkaniowej jednoznacznie wskazała, że wspólnota ta nie wyraża zgody na poszerzenie otworu drzwi balkonowych w przedmiotowym lokalu, to jest to równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie miał zatem innej możliwości, niż nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło ŚWINB do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu drugiej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

3. art. 4 PrBud poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż po stronie skarżącej brak było prawa do dysponowania nieruchomością, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skarżąca posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a uchwała nr [...] wspólnoty mieszkaniowej podjęta została po przeprowadzeniu przez skarżącą remontu oraz po przeprowadzeniu kontroli przez Inspektora Nadzoru Budowalnego, a zatem nie obowiązywała w dacie przeprowadzania remontu;

4. art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do przywrócenia stanu poprzedniego podczas, gdy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu i powinny zostać jednoznacznie zakwalifikowane jako remont, a nie przebudowa.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącej remont, polegający na poszerzeniu istniejącego otworu drzwi balkonowych w lokalu nr [...], który to stanowi jej własność, nie narusza w żaden sposób praw osób trzecich. Ponadto roboty te nie doprowadziły do naruszenia konstrukcji ściany zewnętrznej i pozostają bez wpływu na konstrukcję budynku, są przy tym zgodne z przepisami budowlanymi.

Ponadto w związku z rozróżnieniem wynikającym z art. 3 pkt 7a oraz pkt 8 PrBud organ nadzoru budowlanego winien z najwyższą starannością ustalić charakter działań skarżącej tj. czy stanowiły one przebudowę, czy remont, co w sprawie miejsca nie miało.

Skarżąca zaakcentowała, że podjęta przez wspólnotę uchwała jest wyłącznie wyrazem niechęci sąsiadów i ich wrogiego nastawienia. Zauważyła przy tym, że uprzednio skarżąca przeprowadzała remont, którego przedmiotem również były zmiany w oknie, a wspólnota nie zgłaszała wówczas żadnych uwag.

Ponadto organ nie zbadał okoliczności podjęcia uchwały, w sposób nieuzasadniony przyznając prymat uprawnieniom właścicielskim wspólnoty mieszkaniowej.

Skarżąca przytoczyła również fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 2894/12.

Zdaniem skarżącej organ przedwcześnie i nienależycie wydał decyzję zobowiązującą ją do przywrócenia stanu poprzedniego, a na żadnym etapie postępowania nie podejmował działań mających na celu osiągnięcie celów postępowania naprawczego.

Skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji. W związku z tym wnioskiem tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, jest decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie pierwotnej szerokość otworu drzwi balkonowych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w tym budynku.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organy zasadnie nałożyły na skarżącą wskazany powyżej obowiązek. Dla rozstrzygnięcia tego sporu koniecznym jest, po pierwsze, ustalenie, czy zasadnie organy stwierdziły, że wykonanie przez skarżącą wskazanych powyżej robót budowlanych stanowi samowolę budowlaną, co w istocie, w realiach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Po drugie zaś, w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, kluczowe znaczenie ma to, czy na gruncie znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. dalej w skrócie jak dotychczas "PrBud") możliwym było zalegalizowanie tych robót, co wykluczałoby nałożenie na skarżącą obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub przynajmniej czyniłoby nałożenie takiego obowiązku przedwczesnym.

Rozstrzygając pierwszą z powyższych kwestii, należy najpierw wskazać, że w ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane, w wyniku których poszerzono o około jeden metr otwór drzwi balkonowych, jako przebudowę. Jak bowiem wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 7a PrBud przez przebudowę należy bowiem rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Bez wątpienia poszerzenie okna balkonowego o około 1 metr prowadzi do zmiany zarówno parametrów użytkowych, jak i technicznych przedmiotowego budynku. W przypadku otworów drzwi balkonowych wyznacznikiem takich parametrów jest przed wszystkim wielkość otworu, w tym jego szerokość. Skoro uległa ona zmianie, polegającej na zwiększeniu szerokość o około 1 metr, to tym samym istotnej zmianie uległy zarówno walory użytkowe takiego otworu drzwi balkonowych, jak i parametry techniczne. Wbrew zarzutom skargi takich działań nie sposób więc zakwalifikować jako remontu, który sprowadza się do odtworzenia wcześniejszych parametrów użytkowych i technicznych. Nie ma przy tym znaczenia, ilu otworów okiennych, czy balkonowych dotyczy dana zmiana. Dla uznania za przebudowę uznać należy zmianę dotyczącą, tak jak w niniejszej sprawie, nawet tylko jednego otworu drzwi balkonowych.

Dla oceny, czy wykonana przez skarżącą przebudowa wymagała pozwolenia na budowę sięgnąć należy najpierw do art. 28 ust. 1 PrBud, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 PrBud. Dostrzec przy tym od razu należy, że w przepisie tym poczynione zostało istotne zastrzeżenie, wedle którego wymóg legitymowania się pozwoleniem budowlanym nie dotyczy, co do zasady, sytuacji objętych hipotezą art. 29-31 PrBud. W konsekwencji koniecznym przeanalizowanie treści norm wynikających z tych przepisów.

W tym zakresie organy słusznie zwróciły uwagę na treść art. 29 ust. 2 pkt. 1aa) PrBud w brzmieniu obowiązującym od 11 września 2017 r., z którego wynika, że pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku wielorodzinnego, o ile nie dotyczy ona m.in. przegród zewnętrznych. Zatem gdy przedmiotem przebudowy jest ściana zewnętrzna budynku wielorodzinnego, to sytuacja taka nie podlega wyłączeniu spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle zatem przywołanej tutaj regulacji prawnej roboty wykonane przez skarżącą objęte były wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jednak poczynić zastrzeżenie, że organy nie wskazały daty, w której skarżąca wykonała przedmiotowe poszerzenie otworu drzwi balkonowych. Jest to bez wątpienia uchybienie wobec obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Niemniej w realiach rozpoznawanej sprawy uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy. Zważywszy, że jak wynika z oświadczenia samej skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] r. (k.18 akt administracyjnych organu I instancji), skarżąca jest właścicielem przedmiotowego lokalu od [...] r., to powiększenie otworu drzwi balkonowych nastąpiło w okresie pomiędzy tą datą, a datą czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ w dniu [...] r. Analiza przepisów PrBud obowiązujących w całym tym okresie, przy uwzględnieniu licznych zmian stanu prawnego, wskazuje, że w okresie tym roboty polegające na poszerzeniu otworu okna balkonowego zawsze wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołane przez organy brzmienie art. 29 ust. 2 pkt. 1aa) PrBud zostało wprowadzone w drodze ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1529) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 11 września 2017 r. Jednak także we wcześniej obowiązującym stanie prawnym, obejmującym okres, w którym skarżąca była już właścicielem przedmiotowego lokalu mieszkalnego, przebudowa przegrody zewnętrznej budynku nie była wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dla porządku odnotować również należy, że w ramach nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) treść art. 29 PrBud uległa zmianie, wedle której regulacja prawna, dotycząca przebudowy znalazła się w ust. 4 pkt 1 ppkt a tego przepisu, zgodnie z którym, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Jednocześnie należy przy tym zauważyć, zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych PrBud wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji przepisy PrBud stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem organ odwoławczy prawidłowo przywołał znajdujące zastosowanie w sprawie brzmienie art. 29 ust. 2 pkt. 1aa) PrBud

Pomimo zatem braku wskazania dokładnej daty, w której skarżąca wykonała przedmiotowe poszerzenie otworu drzwi balkonowych nie budzi wątpliwości to, że działania te, stanowiąc przebudowę ściany zewnętrznej budynku jednorodzinnego, wymagały pozwolenia na budowę. Wobec zaś braku takiego pozwolenia przedmiotowa przebudowa zasadnie została uznana za samowolę budowlaną.

Skoro zaś przedmiotowe powiększenie szerokość otworu drzwi balkonowych stanowiło samowolę budowlaną, to zasadnym jest postawienie dalszego pytania, czy stwierdzona przez organy nadzoru budowlanego samowola mogła zostać zalegalizowana.

Odpowiadając na tak postawione pytanie należy przyznać słuszność organom, że legalizacja zaistniałej samowoli budowlanej wymagała posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ściany zewnętrzne budynku stanowią bez wątpienia części wspólną nieruchomości. Wyjaśnić przy tym należy, że przez nieruchomość wspólną należy rozumieć grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1910). Na gruncie istniejącego orzecznictwa oraz poglądów doktryny przyjmuje się, że do nieruchomości wspólnej należą takie elementy, jak fundamenty, dach, ściany nośne, klatka schodowa, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. (wyr. WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/G 1115/09). Nie budzi więc żadnych wątpliwości to, że zewnętrzna elewacja budynku stanowi element nieruchomości wspólnej. Nie służy bowiem do wyłącznego korzystania właścicieli lokali. W konsekwencji każda ingerencja w elewację budynku stanowi ingerencję w jego konstrukcję przeznaczoną do użytku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Nie ma przy tym znaczenia, że zrealizowany otwór drzwi balkonowych służy do wyłącznego użytku skarżącej jako właściciela lokalu. właścicieli lokali.

Właściciel znajdującego się w budynku wielorodzinnym lokalu mieszkalnego, w którym ma dojść do poszerzenia otworu drzwi balkonowego (a zatem do przebudowy ściany zewnętrznej budynku), w celu wykazania, że legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może ograniczyć się do powołania się na przysługujące mu prawo własności danego lokalu lecz powinien posiadać zgodę pozostałych właścicieli tego budynku, przy czym w przypadku budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa zgoda taka wymaga uchwały tej wspólnoty. Wynika to z art. 22 ust. 3 pkt. 5 ustawy o własności lokali, zgodne z którym udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali.

W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca nie wykazała, że w odniesieniu do spornej przebudowy uzyskała kiedykolwiek zgodę wspólnoty mieszkaniowej. Co prawda, skarżąca w toku postępowania przywoływała okoliczność uzyskania zgody od dewelopera, jednak nie poparła tego twierdzenia żadnymi dowodami, a przede wszystkim zgoda taka, gdyby nawet została udzielona, nie uchylała obowiązku uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej. Przede wszystkim zaś wspomniana wspólnota mieszkaniowa podjęła przywoływaną już wcześniej uchwałę nr [...] w sprawie "niewyrażenia zgody na poszerzenie otworu drzwi balkonowych" w przedmiotowym lokalu. Wobec prawomocnego oddalenia przez Sąd Okręgowy w G. powództwa o uchylenia tej uchwały jej byt prawny i skuteczność nie mogą być obecnie dalej podważane, co już z samej zasady wyklucza, aby w ramach kontrowanego postępowania administracyjnego organy mogły ponownie badać prawidłowość tej uchwały, a podnoszone w tym zakresie zarzuty przez skarżącą nie mogły odnieść skutku.

Ponadto wbrew zarzutom skargi nie ma znaczenia to, że wspomniana uchwała wspólnoty nr [...] została podjęta już po wykonaniu przez skarżącą przedmiotowej przebudowy. O posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie świadczy brak wcześniejszego sprzeciwu ze strony wspólnoty mieszkaniowej wobec zamierzonych, a potem realizowanych robót stanowiących przebudowę ściany zewnętrznej budynku, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie potrzebna jest wyraźna, a nie milcząca, czy dorozumiana, zgoda wspólnoty mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 22 ust. 3 pkt. 5 tej ustawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy posiadania takiej zgody skarżąca nie wykazała. Podjęta zaś uchwała wskazuje przede wszystkim, że takiej zgody skarżąca od wspólnoty nie uzyska. Tym samym, brak podstaw do tego, aby zakładać, że będzie możliwa legalizacja stwierdzonej przez organy samowoli budowlanej.

Wbrew zarzutom skargi bez znaczenia jest także to, że wspólnota uprzednio nie sprzeciwiała się wykonaniu przez skarżącą robót dotyczących innych okien. Roboty te nie stanowią bowiem przedmiotu obecnego postępowania.

Słusznie organ odwoławczy przyjął, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnotować przy tym należy, że niegdyś przyjmowano w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 PrBud, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania, czy inwestor realizując budowę, posiadał takie prawo. Stanowisko to jednak uległo istotnej zmianie, po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10. Po podjęciu tej uchwały w orzecznictwie wykształciła się dominująca linia orzecznicza, wedle której brak możliwości zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym (na co zwrócił uwagę organ I instancji) nie oznacza, że organ nadzoru w ogóle nie może tego prawa badać. Należy w związku z tym przyjąć, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2017r., II SA/Lu 275/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., II OSK 368/13; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 83/13). W związku z tym, jeśli nie budzi wątpliwości organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie naprawcze, że inwestor prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie posiadał, nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót, lecz konieczne staje się wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud.

W kontekście zaś przytoczonego w skardze fragmentu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2894/12 stwierdzić należy, że wyrok ten dotyczy innego, niż w niniejszej sprawie, stanu faktycznego. Przede wszystkim zaś wyrażone w nim stanowisko zostało sformułowano w ramach kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, a zatem decyzji wydanej w trybie nadzwyczajny, w ramach którego kryteria oceny legalności rozstrzygnięcia administracyjnego muszą przede wszystkim uwzględniać ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności. Stanowi to istotną różnicę w porównaniu do realiów rozpoznawanej sprawy.

W świetle dotychczasowych rozważań żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. Sąd nie stwierdził przy tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane zaś powyżej uchybienie, dotyczące braku ustalenia daty, w której skarżąca dokonała przedmiotowej przebudowy pozostaje bez wpływu na zakwalifikowanie tej przebudowy jako samowoli budowlanej. Ponadto wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy w wystarczającym zakresie wyjaśnił zarówno podstawy faktyczne, jak i prawne swojej decyzji, a strona miała możliwość zapoznania się z motywami działania organu II instancji i zrozumienia istoty rozumowania przyjętego przez ten, co zresztą znalazło wyraz w treści zarzutów sformułowanych w skardze jak i jej uzasadnieniu.

Skoro zatem żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie został uznany za zasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.).