II SA/Gl 1417/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2020 r. T. S., obecnie skarżący, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] mocą której przyznano wnioskodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem skarżącego nie został on pouczony przez organ o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, z uwagi na nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym orzeczono niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydanej decyzji. Wskazano również, iż kwestionowana decyzja posiada wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa z uwagi na niezastosowanie powyższego wyroku Trybunału poprzez umyślne ograniczenie praw zagwarantowanych w Konstytucji, w tym zasadę równego traktowania. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 6 i art. 9 k.p.a. z uwagi na niepouczenie go o możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia z pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe uchybienie zarzucono również rażące naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zdaniem skarżącego wraz z wnioskiem o zasiłek z tytułu opieki nad matką przedłożył dokumentację, która uprawniałaby go również do przyznania korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z uwagi na zaniedbanie przez organ obowiązku informacyjnego zostało mu przyznane świadczenie niższe.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący wnioskiem z dnia 10 października 2017 r. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką, który został uwzględniony, a rozstrzygnięcie w tym zakresie jest w pełni zgodne z żądaniem strony, dlatego brak podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium okoliczność niepoinformowania strony o przysługującym jej korzystniejszym świadczeniu, nie może stanowić podstawy do uznania decyzji za wyczerpującej powyższą przesłankę, gdyż obowiązki informacyjne ciążące na organie nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu działania, a dotyczą jedynie uprawnień strony w ramach prowadzonego postępowania. Zdaniem Kolegium w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie zaistniały również inne przesłanki powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący powielił twierdzenia i zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. Nadto wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, zadaniem organów jest przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru świadczenia aby nie doznać szkody. Powołano się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie obowiązku informacyjnego organów. Wskazano, iż uzasadnienie decyzji Kolegium jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony stwierdza, iż organy są obowiązane do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a z drugiej strony wskazuje, iż obowiązki informacyjne organu nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielono dotychczasowe stanowisko zawarte, iż brak podstaw by uznać, iż decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że naruszenie prawa powoduje nieważność aktu administracyjnego tylko wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Podzielono również stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało przyznane stronie na jej wyraźny wniosek, a organ nie miał obowiązku jej wzywać, po uprzednim pouczeniu, jakiego świadczenia się domaga, czy też jakie wybiera. Wskazano, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania o wyborze optymalnego sposobu postępowania.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpaniu i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie czy i w jakim zakresie w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;

- art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie przekazania informacji o spełnieniu przez skarżącego przesłanek do dwóch świadczeń rodzinnych;

- art. 9 k.p.a. polegające na niewyczerpującym informowaniu skarżącego o okolicznościach prawnych i faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie prawa będącego przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności w odniesieniu do zagwarantowania aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w szczególności w zakresie możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia rodzinnego.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez dokonanie interpretacji powyższych przepisów w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

W treści uzasadnienia powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczących w głównej mierze obowiązku informacyjnego organu w zakresie przysługującego stronie prawa do korzystniejszego świadczenia rodzinnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznano je za chybione wskazując, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ nie jest uprawniony do uzupełnienia postępowania dowodowego oraz merytorycznego rozpoznania sprawy materialnej, jak to ma miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a jego rola sprowadza się jedynie do oceny czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast tryb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 156-159 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta C. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w związku z niedopełnieniem obowiązku informacyjnego w zakresie przysługującego stronie korzystniejszego świadczenia rodzinnego. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Chodzi o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18).

Wbrew twierdzeniom skarżącego niedopełnienie obowiązku informacyjnego nie wypełnia również przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wada nieważności decyzji z mocy prawa musi bowiem wynikać z treści przepisu szczególnego. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa, możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 402/15).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać w tym miejscu przyjdzie, iż postępowanie nieważnościowe nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, a w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może bowiem dotyczyć jedynie ustalenia czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, w tym postępowaniu, nie mogą być podnoszone zarzuty, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana pomimo niewłaściwego przeprowadzenia postępowania, a tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Zatem, prowadzące postępowanie nieważnościowe organy nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie do oceny badanej decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1372/20).

W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, iż uchybienia wskazane w zarzutach skargi nie wyczerpują przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, a stanowią one uchybienia, które można skutecznie podnosić na etapie odwoławczym. W niniejszym przypadku skarżący nie skorzystał jednak z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania i w związku z powyższym decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy stała się prawomocna.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego odnośnie niezastosowania przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, należy wskazać, iż wyrok ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Orzeczono w nim bowiem o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Powyższa kwestia nie pozostaje w jakimkolwiek związku z procedowaną sprawą. Tym samym dopatrywanie się naruszenia przez organ przepisów postępowania w związku z pominięciem tej kwestii pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl