II SA/Gl 1215/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w Gliwicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości tych gruntów (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 z późn. zm. – dalej u.p.p.u.w.) oraz art. 21 ust. 2a tej ustawy w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1., obręb [...] , o pow. 0.3022 ha, w wysokości 8.312,90 złotych.

W uzasadnieniu podano m. in., że na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółki "A" Pismem z dnia 4 września 2019 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należało stwierdzić, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jw. przekształciło się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, to jest z dniem [...] września 2019 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie wysokości opłaty przekształceniowej w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w.). Na podstawie sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego ustalono, że wartość rynkowa prawa własności gruntu, ustalona na dzień przekształcenia, wynosi 831.290 zł.

"A" Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, co wynika z §2 umowy użytkowania wieczystego terenu i sprzedaży budynków z dnia [...] roku. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste terenu o obszarze 4,3294 ha, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, wynosi 23.029 złotych, a także, że wszystkie opłaty roczne za użytkowanie wieczyste zostały zapłacone, poprzez zaliczenie wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była więc ustalona i obowiązywała, nigdy jej bowiem nie uchylono, ani nie zmieniono, z tym, że została w całości zapłacona. W związku z powyższym, organ nie miał podstaw do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej rocznej opłaty przekształceniowej, gdyż dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywała opłata roczna za użytkowanie wieczyste, co więcej, była ona zapłacona.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość rocznej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przyjęte przez prawodawcę w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. konstrukcje prawne przekształcenia oraz obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej zakładają, iż powstają one niezależnie od długości trwania użytkowania wieczystego oraz wysokości i liczby wniesionych już opłat rocznych z tytułu dotychczasowego użytkowania wieczystego. Przyjęty model ma charakter bezwzględny, a ustawodawca przewidział wyjątek w art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Nie dotyczy on sytuacji Spółki. W związku z powyższym organ I instancji był uprawniony do zastosowania art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Jako dowód w przedmiotowej sprawie organ I instancji dopuścił operat szacunkowy. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Decyzja została doręczona bezpośrednio "A" Sp. z o.o., a zatem z pominięciem ustawionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika. Powyższe działanie organu I instancji stanowiło naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. W ocenie organu II instancji - w realiach rozpatrywanej sprawy - powyższa okoliczność nie miała jednak wpływu, zarówno na skuteczność odwołania złożonego przez pełnomocnika oraz nie wywołała negatywnych konsekwencji dla strony, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka, zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postepowania wg norm przepisanych. Zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji nie naruszył zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i odniesienia się do niego, a także brak zawiadomienia skarżącego przez organ II instancji o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i odniesienia się do niego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 21 ust. 2a ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., poprzez błędne uznanie, że co do nieruchomości objętej postępowaniem nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu podano m. in., że organ II instancji zignorował zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. uznając, że brak zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez organ I instancji nie jest jego naruszeniem. Co więcej, organ II instancji sam także nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ ma prawo ustalić wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a na jej podstawie opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie w przypadku, gdy w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność (czyli z dniem [...] września 2019 roku) w stosunku do nieruchomości nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego. Dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w umowie użytkowania wieczystego terenu i sprzedaży budynków z dnia [...] roku i do dnia dzisiejszego rzeczona umowa nie wygasła. Jednocześnie między zawarciem umowy a wydaniem zaskarżonych decyzji powyższa opłata nigdy nie została uchylona czy zmieniona. Skoro opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nie wygasła, to tym samym obowiązywała, zaś skoro obowiązywała, to organ nie mógł ustalić wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie 21 ust. 2a ustawy o przekształceniu. Z żadnych przepisów nie wynika, by opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego przestawała obowiązywać na skutek jej zapłaty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W świetle art. 7 w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty są jedynie podmioty określone w art. 8 ww. ustawy, tj.

1) parki narodowe;

2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy:

a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego,

b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie:

– art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99),

– innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r.

Zgodnie z art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. "Jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1."

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że jedynie wniesienie jednorazowe opłaty rocznej przez osoby fizyczne i podmioty wskazane w art. 8 pkt 2 ww. regulacji, za cały okres użytkowania wieczystego, prowadzi do zwolnienia z obowiązku opłaty.

Jednocześnie z projektu ww. ustawy (rządowy projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, VIII.2673) wynika, że przewidziano tam zasady i tryb odpłatności za takie przekształcenie. Konstruowaniu systemu odpłatności przyświecał cel pogodzenia interesu dotychczasowych właścicieli gruntów, tj. Skarbu Państwa oraz gmin, z interesem użytkowników wieczystych uzyskujących własność tych gruntów. Uwzględniono wynikające z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zalecenia dla ustawodawcy dotyczące dbałości o poszanowanie zasad odnoszących się do mienia publicznego i zapewnienia należnych z niego dochodów. W tym celu właśnie zaproponowano zasadę odpłatności.

Art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. jest już jedynie konsekwencją ustalenia, że opłata jest należna, jak w niniejszej sprawie i służy dookreśleniu jej wysokości. Według art. 21 ust. 2a zd. 2 tej ustawy: "Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1."

Na dzień 1 stycznia 2019 r., o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Z kolei przywołana ustawa w sposób kompleksowy reguluje kwestie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a jej art. 8 zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do wskazanej tam ulgi. Zasadą jest więc odpłatność, a art. 8 ww. ustawy, jako przepis szczególny, nie podlega wykładni rozszerzającej. Z kolei art. 8a ww. ustawy reguluje kwestię zaliczenia dokonanych opłat wniesionych od 2019 r. za użytkowanie wieczyste na poczet opłaty przekształceniowej.

Skoro do przekształcenia doszło według zasad i reguł określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów, to tym samym, konsekwentnie, naliczono wymaganą tymi przepisami opłatę.

Nie można zatem uwzględnić argumentów skargi, że wadliwie zastosowano art. 21 ust. 2a ww. ustawy oraz pozostałe ww. przepisy. Ich wykładnia zastosowana przez organy respektuje zasadę poszanowania mienia publicznego i odpłatności za wyżej opisane przekształcenie. Czym innym jest opłacanie faktu użytkowania wieczystego gruntu należącego np. do Skarbu Państwa, a czym innym poniesienie kosztów odjęcia własności takiemu podmiotowi i przekazania jej innemu. Skoro opłata za użytkowanie wieczyste nie była faktycznie ponoszona, bowiem rozliczono ją za wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju, to tym samym należało ustalić ją zgodnie z art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w.

Rzeczoznawca do operatu dołączył zestawienie nieruchomości porównawczych. Oczywistym jest przy tym, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana (por. np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). Co więcej, na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Stąd ceny koryguje się ze względu na owe cechy różniące oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W niniejszej sprawie wskazano w operacie nieruchomości porównawcze i ich istotne parametry. Dostosowano również wskaźniki korygujące. Innymi słowy, rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, opisał stan prawny nieruchomości. W operacie rzeczoznawca wskazał zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wystarczająco uzasadniony. Z kolei organ dokonał oceny operatu w zakresie, w którym był do tego upoważniony, mając na uwadze, że nie można ingerować w treści i ustalenia wymagające wiedzy specjalnej.

Skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność argumentacji skargi w tym zakresie. Już nawet analiza okoliczności bezspornych i wynikających z dokumentacji urzędowej i notarialnej, która nie jest kwestionowana, daje podstawy do przyjęcia, iż decyzje – co do zasady – były słuszne. Nie można uznać tym samym argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu, który by uzasadniał podważenie decyzji. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom i zasadom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, jak w niniejszym postępowaniu.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 21 ust. 2a ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.