II SA/Gd 872/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., nr SKO Gd/2187/22 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję.

M.S. (dalej: strona, skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 września 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 22 marca 2022 r., w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 1 lutego 2021 r. M. S. zwróciła się do Gdańskiego Centrum Świadczeń z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę swoich dzieci – Z. oraz M. S. Organ I instancji, w piśmie z dnia 3 lutego 2021 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na oboje dzieci na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.

W dniu 29 września 2021 r. do Gdańskiego Centrum Świadczeń wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na Z. S. złożony przez jej ojca wraz z oświadczeniem, że od sierpnia dziewczynka zamieszkuje na stałe z nim. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy u ojca dziecka – M. S., jak i u matki – M. S. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że Z. S. od sierpnia 2021 r. zamieszkuje z ojcem, który sprawuje nad nią wyłączną opiekę. W rezultacie organ I instancji, ostateczną decyzją z 15 listopada 2021 r., uchylił M. S. prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 września 2021 r. do 31 maja 2022 r. przyznane na córkę Z. S. oraz odmówił prawa do świadczenia wychowawczego w tym okresie.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 22 marca 2022 r. organ I instancji ustalił, że pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko Z. S. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 września 2021 r. w kwocie 500 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz orzekł o zwrocie tego nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 25 ust. 2 pkt 6, art. 25 ust. 1 i 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 924 ze zm.), organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni w piśmie z dnia 3 lutego 2021 r. została pouczona o obowiązku niezwłocznego zgłaszania organowi wszelkich zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym o zmianie miejsca faktycznego pobytu dziecka. W związku z niesprawowaniem przez wnioskodawczynię faktycznej opieki nad córką od sierpnia 2021 r. organ uznał, że wypłacone stronie świadczenie za wrzesień 2021 r. w łącznej kwocie 500 zł należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane.

W odwołaniu od tej decyzji M. S. stwierdziła, że świadczenie nie było nienależne, gdyż całą otrzymaną kwotę świadczenia wychowawczego przekazała na utrzymanie dziecka, w szczególności na opłacenie szkoły, do której uczęszcza córka.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 7 września 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium, z uwagi na fakt, że w sprawie bezspornie ustalono, że córka wnioskodawczyni w spornym okresie zamieszkiwała i przebywała pod stałą opieką ojca a strona, mimo stosownego pouczenia, nie poinformowała o zmianach wpływających na prawo do świadczenia wychowawczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że na nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze składa się wypłacona na córkę za okres od 1 do 30 września 2021 r. kwota tego świadczenia wraz z odsetkami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ córka nie przebywała w spornym okresie u matki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. stwierdziła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Ponownie wyjaśniła, że cała otrzymana kwota świadczenia wychowawczego została przekazana na utrzymanie córki, w szczególności na opłacenie jej szkoły.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 września 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 22 marca 2022 r., wydaną w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 924 ze zm.) – w skrócie "ustawa".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy.

Stosownie natomiast do treści art.25 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl zaś art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Ustalony w niniejszej sprawie przez organy administracji stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przez skarżącą kwestionowany. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy pobrane przez skarżącą w okresie

od 1 do 30 września 2021 r. świadczenie wychowawcze na córkę należy uznać za (podlegające zwrotowi) świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu przepisów powołanej wyżej ustawy.

Przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane wynikająca z treści art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma charakter nieostry. Określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy. Wszystkie wiążą się bowiem z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach.

Wobec tego należałoby uznać, że przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia (tak: wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21).

W ocenie Sądu wprawdzie organy mają rację, że niesprawowanie bezpośredniej opieki nad dziećmi oznacza zmianę sytuacji rodzinnej strony powodującą brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci, niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy - dotyczącej przecież nie przyznania świadczenia wychowawczego, lecz nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, organy administracyjne zatraciły cel regulacji, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze).

Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały szerzej przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w którym wskazano, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z powyższym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 232/23; wszystkie przywoływane w niniejszej sprawie orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją tak ukształtowanego normatywnego określenia celu świadczenia jest konieczność ustalenia w tej sprawie, czy pobrane przez skarżącą świadczenie wychowawcze za okres od 1 do 30 września 2021 r. zostało – tak jak to wskazuje skarżąca, przekazane na rzecz pokrycia wydatków związanych z utrzymaniem córki skarżącej, w szczególności na pokrycie kosztów jej nauki w szkole. Dopiero bowiem w razie ustalenia, że środki te nie zostały przeznaczone przez skarżącą na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (córki), konieczne byłoby uznanie ich za świadczenie nienależnie pobrane.

Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ukształtowała świadczenie wychowawcze jako uprawnienie o charakterze osobistym, nierozerwalnie związanym z wnioskodawcą. Wolą ustawodawcy było skierowanie świadczeń wychowawczych - jako należnych osobie małoletniej - do rąk jej rzeczywistego opiekuna. Znajduje to wyraz w tych regulacjach prawnych, które przewidują konieczność złożenia wniosku przez drugiego rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, w razie śmierci rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, którym zostało przyznane świadczenie albo z wniosku których toczyło się postępowanie. Podobnie, w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, konieczne jest ustalenie kto sprawuje opiekę. Niewątpliwie ustalenia we wskazanym zakresie muszą mieć zatem wpływ na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego osoby je pobierającej. Jednakże w kontekście instytucji świadczenia nienależnie pobranego konieczne wydaje się powiązanie tego aspektu świadczenia osobistego z czerpaniem korzyści z tych środków i pobraniem świadczeń niezgodnie z celem ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem sytuacji konkurujących ze sobą uprawnień albo konieczności ustalenia świadczenia w niższej wysokości wobec przysługiwania świadczenia obojgu osobom uprawnionym, a zatem takich sytuacji, w których pobranie świadczenia wychowawczego przez jedną osobę rzutuje na uprawnienia innej osoby w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1929/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 28/22).

W niniejszej sprawie organy wydały decyzje zobowiązujące do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego (świadczenia wychowawczego) bez ustalenia, czy skarżąca, zgodnie ze złożonym oświadczeniem, faktycznie przeznaczyła przedmiotowe środki na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem córki, w szczególności na opłacenie szkoły, do której uczęszcza dziecko. W konsekwencji - nie zbadały należycie, czy przedmiotowe świadczenie zostało przez skarżącą "nienależnie pobrane" w rozumieniu

art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy. W związku z tym należało stwierdzić, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).

Powyższe uchybienie związane było z dokonaną przez organy błędną wykładnią pojęcia świadczenia nienależnie pobranego, która doprowadziła do błędnej oceny zaistnienia okoliczności uzasadniających uznanie świadczenia pobranego przez skarżącą za takie świadczenie.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszył wskazane powyżej przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy.