II SA/Gd 859/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2023 r. znak: WOP.7722.82.2023.MH w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 27 marca 2023 r., ozn.: PINB.5160.23.2021.MM 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego R. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. B. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB, organ odwoławczy) w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r. Starosta Słupski udzielił V. sp. z o. o. (dalej jako: inwestor) pozwolenia na budowę zespołu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...] (wcześniej [...]) przy ul. S. w miejscowości S. Nad działkami objętymi udzielonym pozwoleniem na budowę przebiegała linia napowietrzna 15 kV. Właściciel linii E. S.A. w piśmie z dnia 15 września 2016 r. określił warunki budowy z których wynikała m.in. konieczność zawarcia umowy o przebudowie sieci.

Inwestor nie wykonał przebudowy linii napowietrznej średniego napięcia 15kV zlokalizowanej na przedmiotowych działkach zgodnie z warunkami określonymi przez E. S.A. z dnia 15 września 2016 r., nie zgłosił się do właściciela linii napowietrznej z wnioskiem o zawarcie takiej umowy, natomiast rozpoczął i zakończył proces inwestycyjny budowy osiedla domków pod istniejąca linią napowietrzną 15 kV.

Zawiadomieniem z dnia 9 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim (dalej: organ I instancji, PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania linii napowietrznej energetycznej 15 kV, przebiegającej przez działki nr [..] i [..] przy ul. S. w miejscowości S., gmina Słupsk.

W toku postępowania organ I instancji stwierdził, że zaistniała kolizja spowodowana niewykonaniem przebudowy i nieprzeniesieniem słupa energetycznego znajdującego się na działce nr [..] przez inwestora realizującego budowę osiedla domków w zabudowie szeregowej na działkach nr [..] i [..] w S. Właścicielem linii napowietrznej 15 kV i słupa energetycznego jest E. S.A., zaś właścicielami działek nr [..] i [..] w S. są osoby prywatne.

Decyzją z dnia 23 maja 2022 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) nakazał właścicielowi linii napowietrznej energetycznej 15 kV E. S.A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie następujących czynności w zakresie linii napowietrznej 15 kV, przebiegającej przez działki nr [..] i [..] w miejscowości S., gmina Słupsk w terminie do 31 maja 2023 r., to jest:

wykonanie rozbiórki części linii napowietrznej 15 kV, przebiegającej po działkach budowlanych z zabudową jednorodzinną o numerach [..] i [..] w obrębie ewidencyjnych S., gmina Słupsk,

dokonanie demontażu słupa energetycznego zlokalizowanego na działce nr [..] obręb. ew. S., gmina Słupsk.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 8 września 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego powodem istniejącej kolizji nie jest realizacja linii elektroenergetycznej i słupa energetycznego, a realizacja budowy osiedla domków jednorodzinnych w oparciu o pozwolenia na budowę z dnia 10 stycznia 2017 r. W związku z powyższym zasadne w niniejszej sprawie jest zastosowanie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem PWINB, przyjęcie przez organ I instancji zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu nie wyklucza prowadzenia postępowania na podstawie wskazanych przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu wyjaśnienia wymaga kwestia, czy istniejący stan (tzn. stwierdzona przez organ I instancji kolizja) faktycznie stanowi stan zagrożenia czy też niezgodność z przepisami. W tym celu organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozważyć nałożenie obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy. Następnie zaś, w zależności od wniosków zawartych w przedłożonym opracowaniu, organ I instancji podejmie działania w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji, postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał R. B. oraz K. i M. L. sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej opracowanej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, stwierdzającej czy zlokalizowana na działkach nr [..] i nr [..] obręb S. linia energetyczna 15 kV i słup energetyczny mogą być bezpiecznie eksploatowane, czy odległości od ich budynków mieszkalnych jednorodzinnych są zgodne z przepisami oraz czy tak zlokalizowana sieć energetyczna może zagrażać zdrowiu i życiu. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza powinna wskazywać sposób usunięcia tych nieprawidłowości w celu doprowadzenia istniejącej kolizji do zgodności z przepisami. Zakres koniecznych do wykonania robót należało uzgodnić z właścicielem linii napowietrznej E. S.A. ul. M. w K. w terminie do dnia 31 maja 2023 r.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpoznaniu zażalenia R. B. postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu wyznaczonego na sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2023 r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie PWINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest lokalizacja osiedla domków jednorodzinnych, przy ul. S. w miejscowości S., gmina Słupsk, zrealizowanych w oparciu o decyzje Starosty Słupskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 10 stycznia 2017 r. usytuowanego w taki sposób że powoduje kolizję z istniejącą linią napowietrzną energetyczną 15 kV, przebiegająca przez działki nr [..] i [..] przy ul. S. w miejscowości S., gmina Słupsk. Jak ustalił organ administracji powodem kolizji nie jest realizacja linii elektroenergetycznej i słupa energetycznego, a realizacja budowy osiedla.

Przywołując treść i wykładnię przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia, czy istniejący stan (tzn. stwierdzona przez organ I instancji kolizja) faktycznie stanowi stan zagrożenia czy stan niezgodności z przepisami, konieczne jest dodatkowe ustalenie obecnego, konkretnego stanu faktycznego, który powstał w wyniku realizacji osiedla domów jednorodzinnych szeregowych na terenie, na którym uprzednio przebiegała sieć elektroenergetyczna.

PWINB wyjaśnił, że regulacje w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji zabudowy w pobliżu (w sąsiedztwie) linii elektroenergetycznych określone są w szeregu aktów prawnych oraz znajdują odniesienie w Polskich Normach (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, PN-EN 50341-1:2005/A 1:2010, PN-EN 50341-3:202/AC:2009, PN-E 05100-1:2000). W ocenie organu odwoławczego, przy tak szerokim zakresie regulacji w różnych aktach prawnych, konieczne jest wyjaśnienie wątpliwości w stosownym opracowaniu, co do stanu faktycznego, będącym konsekwencją realizacji osiedla domów jednorodzinnych. Powyższe uzasadnia zatem zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W dalszej kolejności, ustosunkowując się do zarzutów zażalenia PWINB za kluczowe uznał ustalenie adresata nałożonego obowiązku. Przywołując treść art. 81c ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo nałożył przedmiotowy obowiązek na uczestnika procesu budowlanego - którym jest obecny właściciel nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że R. B. jest właścicielem działki nr [..] obręb S., zaś K. i M.L. są właścicielami działki nr [..] obręb S. Tym samym obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej został prawidłowo nałożony na obecnych właścicieli nieruchomości.

Końcowo PWINB wyjaśnił, że wobec upływu w trybie zażaleniowym pierwotnego terminu przewidzianego do dnia 31 maja 2023 r., konieczne jest wyznaczenie nowego terminu. W związku z powyższym postanowienie organu I instancji zostało uchylone w części dotyczącej terminu sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej i określono nowy termin wykonania obowiązku – do dnia 30 listopada 2023 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. B. wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji, w zakresie, w jakim odnoszą się do skarżącego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") albowiem PWINB utrzymał zaskarżonym postanowieniem w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego obowiązek wykonania jego kosztem przedmiotowej ekspertyzy technicznej, podczas gdy to PINB doprowadził z własnej winy do utrwalenia stanu kolizji domu jednorodzinnego na działce nr [..], obr. S. z napowietrzną linią energetyczną tam zlokalizowaną, gdyż zaniechał obowiązkowej kontroli po zgłoszeniu przez inwestora zakończenia realizacji tej inwestycji (w szczególności nie stawił się fizycznie na terenie budowy, aby ją skontrolować). W rezultacie, obarczanie w stanie faktycznym sprawy skarżącego obowiązkiem poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze sporządzeniem ekspertyzy, wobec braku wykonania ustawowych obowiązków przez PINB, należy uznać za działanie na jego szkodę. Uzasadnia to też wniosek, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

R. B. zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. b) ustawy Prawo budowlane polegające na tym, że PWINB nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia tej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie ustalił oraz nie wziął pod uwagę, że PINB nie dokonał kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego dotyczących przedmiotowej inwestycji, a w szczególności w zakresie zgodności zagospodarowania jej terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani w trakcie, ani po zakończeniu realizacji inwestycji, mimo ustawowego obowiązku. Nie wniósł także sprzeciwu wobec zgłoszonego zakończenia tej inwestycji, mimo oczywistych i rażących naruszeń w tym zakresie.

Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na tym, że PWINB utrzymał nakaz wykonania ekspertyzy przez skarżącego, na jego koszt podczas, gdy to organy nadzoru budowlanego, winne zaistnienia całej sytuacji, w tym zaniechań w zakresie kontroli inwestycji, jako organy fachowe, dysponują wystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i finansowymi, aby ustalić stan faktyczny w tej sprawie i przeprowadzić przedmiotowe ekspertyzy.

W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie narusza także art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na fakt, że PWINB utrzymał nakaz wykonania ekspertyzy przez skarżącego, na jego koszt, ze szkodą dla tej strony, podczas, gdy to organy nadzoru budowlanego nie ustaliły faktów, który uzasadniałby nałożenie tego obowiązku, w szczególności nie wykazały, że w stanie faktycznym tej sprawy zaistniała przesłanka "powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego" z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiąca, według organów, podstawę do nałożenia na skarżącego jako strony w/w obowiązku.

Końcowo podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie przez PWINB uzasadnienia bez odniesienia się do kluczowych zarzutów przedstawionych w zażaleniu, co w sposób rażący narusza przepisy k.p.a. w tym przedmiocie i daje podstawę do stwierdzenia, iż organ nie rozpoznał istoty zażalenia.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie z dnia 14 lipca 2023 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB") wydane po rozpoznaniu zażalenia R. B., na mocy którego organ ten uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu wyznaczonego na sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2023 r. W pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej jako: "P.b.") Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowalnych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Postanowienie, o którym wyżej mowa ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). Nałożenie wskazanego obowiązku, polegającego na dostarczeniu stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21).

Ze względu na to, że w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciami nieostrymi takimi jak: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). Przesłanką zastosowania art. 81c P.b. są "uzasadnione wątpliwości" co do jakości: 1) wyrobów budowlanych lub 2) robót budowalnych, albo 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej powinien wskazać czego wątpliwości dotyczą, wyjaśnić z jakich powodów uznał je za "uzasadnione", a ponadto powinien precyzyjnie określić zakres oceny technicznej (ekspertyzy). Zakres ten, jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, został określony w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że żadne inne okoliczności nie mogą być jej przedmiotem. Innymi słowy, organ administracji powinien wykazać, że nałożenie obowiązku było uzasadnione ze względu na wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego (tak: D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, SIP Lex dostęp: 27.03.2024 r.; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 1336/18).

Rozwiązanie przewidziane w art. 81c P.b. daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Przepis ten jako nakładający obowiązek nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją kwalifikowane ("uzasadnione") wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki nałożenia obowiązku w danym konkretnym stanie faktycznym.

Jednocześnie też skorzystanie z tej instytucji może odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 192/12). Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń co od jakości wyrobów budowlanych, wykonanych robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest np. w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. powinien być zatem stosowany tylko wówczas, gdy wiedza pracowników nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08).

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem kontroli organów, a w konsekwencji przyczyną nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej była lokalizacja osiedla domków jednorodzinnych przy ul. S. w miejscowości S., gmina Słupsk. Osiedle to zrealizowane w oparciu o decyzje Starosty Słupskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 10 stycznia 2017 r. usytuowane zostało w taki sposób, że powoduje to kolizję z istniejącą linią napowietrzną energetyczną 15 kV, przebiegającą przez działki nr [...] i [...]. Według organu odwoławczego ustalenia wymaga kwestia czy stwierdzona kolizja faktycznie powoduje stan zagrożenia czy stan niezgodności z przepisami, co wymaga dodatkowego ustalenia obecnego stanu faktycznego. Ze względu na to, że regulacje w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji zabudowy w pobliżu (w sąsiedztwie) linii elektroenergetycznych określone są w szeregu aktów normatywnych konieczne było – zdaniem organu administracji - wyjaśnienie wątpliwości w stosownym opracowaniu, a obowiązek jego sporządzenia nałożono m.in. na skarżącego.

W ocenie Sądu już samo wskazanie powodów nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej uzasadnia wniosek, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Z art. 81c ust. 2 P.b. jednoznacznie wynika, że podstawą takiego rozstrzygnięcia mogą być jedynie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych bądź stan techniczny obiektu. Katalog ten ma charakter zamknięty, a z uwagi na to, że przywołany przepis stanowi podstawę do nałożenia obowiązku nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie może zatem stanowić podstawy do badania stanu faktycznego jaki powstał w następstwie realizacji inwestycji czy analizy stanu prawnego. Z tego też względu nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy dotyczącej tego czy napowietrzna linia energetyczna i słup energetyczny mogą być bezpiecznie eksploatowane bądź czy mogą zagrażać życiu i zdrowiu oraz czy są one w wymaganej przepisami prawa odległości od budynków mieszkalnych narusza prawo.

Ponadto, w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego (organ II instancji zmienił postanowienie organu I instancji jedynie co do terminu wykonania obowiązku) nie wyjaśniły z jakich powodów nałożyły obowiązek wykonania ekspertyzy na właściciela nieruchomości.

Z przepisów P.b. wynika, że obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być nałożony na uczestnika procesu budowlanego (inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, kierownika robót - art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z art. 17 P.b.) oraz właściciela (nieruchomości) lub kierownika robót budowalnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że inwestorem realizującym osiedle domków jednorodzinnych była V. sp. z o. o. (dalej jako: "Spółka"). Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że Spółka ta zrealizowała inwestycję polegającą na budowie zespołu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [..] i [..] (wcześniej [..]) przy ul. S. w miejscowości S. Na podstawie akt sprawy nie można jednak ustalić powodów, dla których Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Kwestii tej nie wyjaśniły także orzekające w sprawie organy administracji publicznej.

Podmioty, na które może być nałożony obowiązek przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz określa przywołany wyżej art. 81c ust. 2 P.b. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że wskazanie w tym przepisie określonej kolejności podmiotów mogących być adresatami obowiązku nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego ustalając, na który z tych podmiotów ma być nałożony obowiązek, musi brać pod uwagę tę kolejność. Użycie wart. 81c ust. 1 P.b. sformułowanie "lub" oznacza, że ustawodawca formułując treść przepisu posłużył się alternatywą nierozłączną, co oznacza, iż dopuszczalny jest wybór między wskazanymi w przepisie i rezygnacja z pozostałych możliwości (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12). Organ administracji dokonując wyboru adresata powinien kierować się konkretną sprawą, wykonalnością obowiązku i oczywiście zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że to nie ustawodawca, a organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokonuje wyboru adresata wskazanego postanowienia w sposób najbardziej właściwy, kierując się przy tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r., II SA/Gd 358/23). Oznacza to również, że w uzasadnieniu postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. należy wyjaśnić jakie okoliczności zadecydowały o tym, że obowiązek sporządzenia ekspertyz został nałożony na dany podmiot. Wybór w tym zakresie nie może być dowolny, arbitralny i w żaden sposób nieuzasadniony. Wymóg w zakresie uzasadnienia wyboru adresata postanowienia jest szczególnie istotny w sytuacji, gdy postanowienie jest wydawane w związku z oczywistym błędem czy zaniedbaniem określonego podmiotu.

Należy także mieć na uwadze, że art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Niniejsza instytucja nie może być nadużywana, a zatem nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2068/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 139/23; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2023 r., II SA/Gl 1144/23).

W sprawie zakończonej postanowieniem PWINB z akt sprawy w sposób oczywisty wynika, że właściciel linii energetycznej E. S.A. w piśmie z dnia 15 września 2016 r. określił warunki budowy z których wynikała m.in. konieczność zawarcia umowy o przebudowie sieci. Inwestor nie wykonał przebudowy linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV zlokalizowanej na przedmiotowych działkach zgodnie z warunkami określonymi przez E. S.A. z dnia 15 września 2016r., nie zgłosił się do właściciela linii napowietrznej z wnioskiem o zawarcie takiej umowy, natomiast rozpoczął i zakończył proces inwestycyjny budowy osiedla domków pod istniejąca linią napowietrzną 15 kV.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast dlaczego obowiązek dostarczenia ekspertyzy nałożony został właśnie na właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest budynek pozostający w kolizji z napowietrzną linią energetyczną. W ocenie Sądu uzasadnia to wniosek, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Dodatkowo należy wskazać, że powodem nałożenia obowiązku była konieczność analizy dopuszczalności lokalizacji zabudowy w pobliżu (w sąsiedztwie) linii elektroenergetycznych. Jak wskazał organ odwoławczy kwestia ta określona jest w szeregu aktów prawnych wymienionych w uzasadnieniu postanowienia. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem PWINB, że przy tak szerokim zakresie regulacji w różnych aktach prawnych, konieczne jest wyjaśnienie wątpliwości w stosownym opracowaniu, które powinna sporządzić strona postępowania. To organ nadzoru budowlanego jest fachowym pionem administracji publicznej, w którego zakresie kompetencji mieści się ocena dopuszczalności określonej zabudowy, nawet, gdy wymaga tego analiza wielu aktów normatywnych. Organ nadzoru budowlanego nie wykazał z jakich powodów nie jest w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć tej kwestii. Z tego względu nałożenie obowiązku przedstawienia odpowiedniego opracowania na stronę postępowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy oceniać należy jako nadużycie kompetencji przewidzianej w art. 81c P.b.

Z tych powodów, a także uwzględniając, że Sąd nie jest związany treścią (w tym zakresem) skargi orzeczono w granicach sprawy uchylając postanowienia organów nadzoru budowlanego I i II instancji w całości (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2024 r., II OSK 2272/22; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., II OSK 363/221) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.