II SA/Gd 722/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2019 r. A. wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., stanowiącej własność A.K. (obecnie M. - zmiana nazwiska, akt małżeństwa z dnia 6 czerwca 2019 r. wydany przez Urząd Stanu Cywilnego). Na wezwanie organu wniosek został uzupełniony o określenie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz stanu jej zagospodarowania oraz o mapę opracowaną przez geodetę wraz z precyzyjnym określeniem przebiegu i zaznaczeniem łącznej powierzchni terenu zajętego pod budowę gazociągu.

Pismem z dnia 4 września 2019 r. inwestor podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku z dnia 2 sierpnia 2019 r. wskazując, że rokowania z właścicielką działki zakończyły się niepowodzeniem, ponieważ skarżąca nie zaakceptowała propozycji Spółki.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 21 listopada 2019 r. właścicielka nieruchomości podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Przedstawiła plany inwestycyjne, które chce zrealizować na przedmiotowej działce i wyjaśniła, że nie jest zainteresowana ustanowieniem służebności przesyłu na tej nieruchomości.

Inwestor wskazał natomiast, że projektowana inwestycja gazociągu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., a skarżąca zakupiła nieruchomość w 2014 r. Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza fakt prowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielką działki.

W tym stanie sprawy Starosta decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 1,3375 ha, położonej w obrębie W., gmina P., stanowiącej własność skarżącej, poprzez zezwolenie A. na zakładanie i przeprowadzenie na tej nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4 Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu z siecią [..] w rejonie [.] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu". Określono, że długość gazociągu na przedmiotowej nieruchomości wynosić będzie 111 metrów, powierzchnia strefy kontrolowanej 886 m2, natomiast powierzchnia pasa montażowego 2214 m2. Organ stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na:

a) czasowym zajęciu nieruchomości w celu wybudowania zaprojektowanego gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, korzystaniu z nieruchomości w zakresie niezbędnym do transportu gazu gazociągiem, prawie wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego dostępu do gazociągu, w celu wykonania czynności związanych z wybudowaniem, posadowieniem gazociągu, naprawami, remontami, eksploatacją, konserwacją, przebudowami, rozbudowami, a także modernizacjami gazociągu,

b) ograniczeniu w strefie kontrolowanej właściciela w zakresie działań mogących mieć negatywny wpływ na trwałość, prawidłową eksploatację oraz ewentualną naprawę gazociągu, w szczególności poprzez powstrzymanie od wznoszenia obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów, nasadzania i utrzymywania drzew, stosownie do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640).

c) prawie do wycinki drzew i krzewów znajdujących się w pasie montażowym, jeżeli zaistnieje taka koniczność. Wycinkę drzew i krzewów należy dokonać zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi.

Starosta orzekł również o zobowiązaniu A. do:

a) przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) przedłożenia Staroście opisu stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień wejścia na grunt celem wykonania inwestycji, jak i na dzień jej zakończenia oraz opisu szkód na gruncie na skutek działań inwestycyjnych związanych z budową gazociągu.

Stwierdzono też, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W ocenie organu, inwestycję należało zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego zarówno w ujęciu funkcjonalnym (przesyłanie gazu), jak również z uwagi na specyfikę jej funkcjonowania (inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym at. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zasilanie gazem sieci przesyłowej należącej do [..]). Lokalizacja projektowanego gazociągu jest zgodna z uchwałą Rady Gminy nr XXXVII/49/01 z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na trasie przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ochronną (Dz.U.Woj. z 2001 r. Nr 83, poz. 1046), w której określono trasę przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500mm; pr= 8,4MPa wraz ze strefą ochronną. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [.], przebiega przez nią trasa gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 mm; pr = 8,4MPa. Przebieg gazociągu przez ww. działkę został oznaczony w wyrysie (załączniku graficznym) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że rokowania, których celem było uzyskanie zgody właścicielki, zakończyły się niepowodzeniem. Zgodnie z § 2 pkt 30 w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dla projektowanego gazociągu ustanowiono strefę kontrolowaną o szerokości 8 m, której środek stanowi oś gazociągu (tj. po 4 m od osi gazociągu na każdą stronę). W wyznaczonej strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W strefie kontrolowanej nie mogą również rosnąć drzewa w odległości 3 m od gazociągów o średnicy większej niż DN300, licząc od osi gazociągu do pni drzew, a wszelkie prace w strefie kontrolowanej mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonywania z właściwym operatorem sieci gazowej.

Organ wyjaśnił, że w ramach budowy gazociągu na działce wykonywane będą etapowo w szczególności następujące czynności: 1) ewentualna wycinka drzew i krzewów w pasie robót, 2) ewentualne odwodnienie terenu pod wykonanie wykopu dla ułożenia gazociągu, 3) wykonanie wykopu pod ułożenie gazociągu, 4) zabezpieczenie przed uszkodzeniem odkopanego uzbrojenia podziemnego, 5) wyrównanie dna wykopu, oczyszczenie z kamieni i korzeni, dokładne wyprofilowanie tak, aby ułożony w nim gazociąg przylegał do dna, 6) wykonanie podsypki, 7) prace montażowe gazociągu (spawanie), 8) transport w pasie montażowym na okres budowy, 9) ułożenie (luźno gazociągu w wykopie, 10) przeprowadzenie pomiarów geodezyjno-inwentaryzacyjnych, 11) wykonanie obsypki rury piaskiem, 12) wykonanie nadsypki i zasypki gruntem rodzimym pozbawionym kamieni, gruzu, złomu, desek itp. elementów, 13) niezinwentaryzowane i ewentualnie zniszczone rurociągi drenarskie należy odbudować w 100% i udrożnić oraz przywrócić system drenowania do stanu pierwotnego, 14) wykonanie próby wytrzymałości i szczelności hydraulicznej, która umożliwi dokładne wykrycie i wyeliminowanie ewentualnych wad technologicznych gazociągu, 15) oznakowanie trasy gazociągu w terenie, 16) rekultywacja mechaniczna na terenach rolnych.

Po realizacji inwestycji inwestor ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego, a w przypadku braku możliwości dopełnienia tego obowiązku - wypłaty odszkodowania z tytułu szkód związanych z budową sieci gazowej. Odszkodowanie ustalone będzie w odrębnym postępowaniu po zakończeniu robót przez inwestora.

Starosta uznał, że prawidłowo złożony wniosek, negatywne wyniki rokowań oraz zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXVII/49/01 Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na trasie przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ochronną, uzasadniają wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała m.in., że planowana inwestycja nie jest tożsama z inwestycją określoną planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., jaką był planowany gazociąg mający zasilić budowaną elektrownię atomową w Ż., której budowa nie jest kontynuowana, a zatem i budowa gazociągu ją zasilającego jest zbędna.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołał się na pismo Wójta Gminy z dnia 19 listopada 2019 r., w którym wyjaśniono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..], jest częściowo objęta opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXVII/49/01 Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2001 r. oraz, że zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, część obszaru działki położona jest na trasie planowanego przebiegu gazociągu. Wojewoda przytoczył też § 2 tej uchwały, zgodnie z którym celem wprowadzania regulacji zawartych w planie jest stworzenie warunków dla realizacji i funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia, co umożliwi doprowadzenie gazu do projektowanej elektrowni gazowej oraz zaopatrzenie miast i gmin województwa w gaz ziemny.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał za bezzasadny zarzut skarżącej odnośnie braku zgodności przedmiotowej inwestycji z planem i uznał, że planowana inwestycja polegająca na wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 łączącego Zakład Uzdatniania Gazu z siecią [..] w rejonie [..] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, z zapisów planu jednoznacznie wynika, że dopuszcza on lokalizację wnioskowanego gazociągu wysokiego ciśnienia na przedmiotowej działce. Spełniona jest zatem przesłanka art. 124 ust 1 u.g.n., gdyż projektowany gazociąg nie narusza ustaleń planu miejscowego.

Organ stwierdził również, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., inwestor przeprowadził z właścicielką nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Inwestor spełnił zatem wymóg uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań. Inwestor przedstawił projekt umowy przedwstępnej ustanowienia służebności przesyłu w celu uregulowania zasad udostępnienia nieruchomości. Pomimo jednoznacznie sformułowanej treści pism, jak również ich skutecznego doręczenia, właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody ani na etapie rokowań, ani podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, na wybudowanie gazociągu. Inwestor mógł zakończyć negocjacje, stwierdzając brak zainteresowania ze strony właścicielki polubownym zakończeniem sprawy. Rokowania były rzeczowe. Został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości oraz zaproponowano zawarcie umowy. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego, bowiem wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały spełnione, a zatem zasadne było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda uznał też, że zakres uprawnień przyznanych w decyzji inwestorowi jest zgodny z przepisami prawa i uzasadniony tym, że w strefach kontrolowanych musi on kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie.

Organ wyjaśnił też, że kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. wymagać będą wydania odrębnej decyzji administracyjnej, jeżeli strony nie dojdą w tej kwestii do porozumienia, po zakończonych robotach budowlanych na nieruchomości.

Wojewoda nie stwierdził w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 Konstytucji RP. W odniesieniu do zarzutu skarżącej naruszenie art. 31 ust. 1 Konstytucji Wojewoda wskazał, że już na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, a decyzja Starosty jest jedynie realizacją ustaleń zawartych w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego.

Za zbędne Wojewoda uznał zobowiązanie inwestora w pkt 2 zaskarżonej decyzji do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli będzie to niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty, wskazanie na zastosowanie odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz zobowiązanie do przedłożenia wymaganych dokumentów w celu ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W ocenie Wojewody, powyższe obowiązki wynikają wprost z art. 124 ust. 4 u.g.n. zatem zbędne było rozstrzyganie w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej, niemniej jednak, z uwagi na brak jednolitego orzecznictwa w tej kwestii oraz na fakt, że jest to uchybienie, które nie ma wpływu na wynik sprawy, punkt ten jako wyłącznie informacyjny nie został uchylony.

W skardze na powyższą decyzję A.M. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zarzucając:

1. błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki określone w art. 108 k.p.a., ponieważ istnieje alternatywna trasa, którą można przeprowadzić budowę planowanego gazociągu, przy jednoczesnym braku odniesienia się do tego argumentu,

2. błędne przyjęcie, że inwestycja planowana przez Spółkę jest inwestycją tożsamą z inwestycją określoną planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r.,

3. naruszenie zasady równości stron i zabezpieczenie jedynie interesów Spółki poprzez nadmiernie szeroki i bez żadnych ograniczeń czasowych wachlarz uprawnień Spółki do zajęcia nieruchomości i całkowite pominięcie faktu, że proponowana przez Spółkę A. umowa była nie do zaakceptowania dla każdej osoby, która przeczytała ją uważnie,

4. brak propozycji rozwiązań, które zminimalizowałyby straty skarżącej, przykładowo - przewiert sterowany pod lasem znajdującym się na działce [..], co pozwoliłoby na uniknięcie wycinki lasu, która spowoduje dewastację krajobrazu;

5. brak określenia wysokości odszkodowania za straty skarżącej, w tym za utratę wartości nieruchomości i realizowanych na niej inwestycji,

6. naruszenie art. 7 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez potraktowanie Spółki w sposób preferencyjny i zabezpieczenie wydaną decyzją jedynie jej praw, z pominięciem obowiązków.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzje wydawane przez organy skupiają się jedynie na prawach inwestora i szczegółowym ograniczeniu praw właściciela, nie dając mu żadnych uprawnień ani szans na ochronę swojej własności przed dewastacją i zniszczeniem. Wojewoda nie ustosunkował się w żaden sposób do kwestii utraty wartości całej nieruchomości i zniweczenia planów inwestycyjnych skarżącej.

Odnosząc się do przeprowadzonych negocjacji skarżąca podkreśliła, że były one prowadzone jedynie dla spełnienia wymogów formalnych niezbędnych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu wywłaszczenie skarżącej z jej nieruchomości, a warunki proponowanej umowy były rażąco dla niej niekorzystnie i naruszały przepisy prawa konsumenckiego, co zostało całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, inwestycja planowana przez Spółkę nie jest inwestycją tożsamą z inwestycją określoną planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., jaką był planowany gazociąg mający zasilić budowaną elektrownię atomową w Ż., której budowa, co wiadomo było w 2014 r., nie miała być kontynuowana, a zatem i budowa zasilającego ją gazociągu była zbędna.

Według skarżącej, Wojewoda nie odniósł się merytorycznie do wskazanych przez nią argumentów, a jego decyzja zapewnia Spółce wszelkie możliwe uprawnienia nie nakładając na nią obowiązku naprawy gruntowych dróg dojazdowych, naprawy ogrodzeń, dróg dojazdowych usytuowanych na działce, które zostaną zniszczone przez gazociąg, trawy, drzew owocowych i zasiewów oraz strat wynikłych z niemożliwości korzystania z nieruchomości, a brak ustalenia wysokości odszkodowania zmusza skarżącą do odwołania się od decyzji, w szczególności wobec zapowiedzi, że wycena nie zostanie dokonana w oparciu o wartość rynkową, a w oparciu o widniejący aktualnie status w ewidencji gruntów nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania A. w piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2020 r. wniósł o oddalenie skargi w całości. Spółka podkreśliła, że kwestia przebiegu trasy gazociągu nie jest przedmiotem weryfikacji przez organ w trakcie postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), a w przypadku negocjacji w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, nie ma konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości co do konkretnego przebiegu urządzeń. Ponadto, celem postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, którędy konkretnie inwestycja celu publicznego będzie przebiegać. Wskazano następnie, że lokalizacja i budowa gazociągu na nieruchomości skarżącej jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXVII/49/01 Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na trasie przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ochronną. W art. 124 ust. 1 u.g.n. przesądzono, że ograniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a więc zbędne jest badanie innych uwarunkowań bądź cech inwestycji, gdyż nie mają one wpływu na wydanie lub niewydanie decyzji w oparciu o ten przepis. Przepisy nie wymagają przedstawiania przez inwestora alternatywnych tras inwestycji ani ustalania ich położenia z właścicielami nieruchomości. W konsekwencji, Spółka uznała za niezasadne zarzuty i żądania skarżącej dotyczące zmiany trasy gazociągu.

W odniesieniu do zarzutu błędnego przyjęcia, że planowany przez Spółkę gazociąg nie jest inwestycją tożsamą z gazociągiem przewidzianym przez miejscowy plan stwierdzono, że lokalizacja projektowanego gazociągu na przedmiotowej nieruchomości jest w pełni zgodna z postanowieniami obowiązującego planu. Określono w nim trasę przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 mm; pr =8,4 MPa wraz ze strefą ochronną (§ 1), a jego postanowienia wprowadzające wyżej wymienione ograniczenia na nieruchomości są ważne i w pełni obowiązują. Podkreślono, że gazociąg planowany przez Spółkę spełnia powyższe parametry. Bez znaczenia natomiast pozostaje kwestia, kto będzie inwestorem planowanego gazociągu, gdyż z samej istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wynika, że ma on abstrakcyjny i generalny charakter, gdyż nie reguluje aspektów odnoszących się do konkretnych podmiotów, lecz zawiera ogólne regulacje skierowane do nieokreślonego bliżej kręgu adresatów. W konsekwencji każdy podmiot planujący realizację konkretnej inwestycji dopuszczalnej w ramach postanowień takiego planu ma prawo ją zrealizować, po uprzednim uzyskaniu tytułu prawnego do nieruchomości objętej takim planem, a także wszelkich niezbędnych decyzji i pozwoleń koniecznych dla jej realizacji.

Mając to na uwadze uznano, że treść § 2 miejscowego planu w żaden sposób nie wyklucza możliwości realizacji przez Spółkę planowanej przez nią inwestycji, gdyż projektowany gazociąg spełnia wszelkie parametry i wymogi określone w miejscowym planie, a ponadto będzie on służył m.in. zaopatrzeniu miast i gmin województwa w gaz ziemny, gdyż zadaniem gazociągu będzie tłoczenie gazu ze złóż [..] i [..] do krajowego systemu sieci przesyłowej, której operatorem jest [..]. Ponadto, realizacja przez Spółkę planowanego przez nią gazociągu w żaden sposób nie wyklucza ewentualnej realizacji w przyszłości elektrowni gazowej ani powiązanego z jej ewentualną budową gazociągu wysokiego ciśnienia.

Spółka za bezzasadny uznała też zarzutu naruszenia zasady równości stron. Stwierdzono, że z art. 124 u.g.n. wynika czasowe ograniczenie inwestora, zatem nie można twierdzić, że uprawnienie inwestora zostaje ograniczone jakimkolwiek terminem. Charakter czasowy ograniczenia polega jedynie na zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, które służy temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności.

W odniesieniu do rokowań prowadzonych ze skarżącą Spółka wskazała, że wielokrotnie oferowała skarżącej bardzo korzystne warunki wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na rzecz Spółki, które wielokrotnie przewyższały wartości wynikające z operatu szacunkowego sporządzonego wcześniej przez rzeczoznawcę majątkowego (dokumentacja potwierdzająca powyższe okoliczności znajduje się w aktach sprawy). Właścicielka nie podaje, jakie jej zdaniem warunki były rażąco niekorzystne, co tylko podkreśla, że rokowania nie miały szansy zakończyć się sukcesem.

Spółka wskazuje ponadto, że zarzut dotyczący minimalizacji strat po stronie właścicielki polegający na przewiercie sterowanym pod lasem znajdującym się na działce [..] jest bezzasadny. Decyzja Starosty ani decyzja Wojewody nie przewiduje wycinki lasu pod gazociąg i stałej jego wycinki, a jedynie ewentualną wycinkę drzew i krzewów w pasie robót. Co więcej, zgodnie z miejscowym planem i ewidencją gruntów, teren nieruchomości przeznaczonej pod gazociąg nie obejmuje terenów leśnych.

W odniesieniu do zarzutu, że organ w decyzji nie określił wysokości odszkodowania wskazano, że stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 124-126 u.g.n. Roszczenie odszkodowawcze określone w art. 128 ust. 4 u.g.n. może być bowiem dochodzone, ale dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń, w związku z czym nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, ponieważ nie wiadomo, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Ewentualne odszkodowanie zostanie więc ustalone odrębną decyzją administracyjną wydaną przez starostę na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n.

Wskazano też, że miejscowy plan przewidujący przebieg gazociągu zlokalizowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości wszedł w życie w 2001 r., a zatem był już prawnie wiążący i w pełni obowiązywał w 2014 r., tj. w chwili, kiedy skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość. Zatem w chwili jej nabycia doskonale znała już jej przeznaczenie, jak i przybliżony przebieg planowanego na niej gazociągu, a zatem miała świadomość ograniczeń wprowadzonych miejscowym planem, gdyż jego § 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że "Do czasu realizacji gazociągu w obszarze planu obowiązuje zakaz nowej zabudowy". W konsekwencji, również powinna mieć świadomość, że ewentualna utrata wartości nieruchomości nastąpiła z chwilą uchwalenia miejscowego planu, a zatem w 2001 r. Pomimo posiadania wiedzy w powyższym zakresie, właścicielka zdecydowała się jednak na nabycie nieruchomości. Zatem zarzut utraty wartości nieruchomości przez planowany gazociąg jest całkowicie bezprzedmiotowy.

Zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP Spółka również uznała za bezzasadny, ponieważ zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, że budowa czy przebudowa inwestycji liniowej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny, a zatem zarzuty wywodzone ze wskazanych w skardze przepisów konstytucyjnych należy uznać za nieusprawiedliwione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 27 stycznia 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb W., gmina P., poprzez zezwolenie A. na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu z siecią [..]. w rejonie [..] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu".

Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Jednak celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Rz 1069/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Podkreślić należy, że w ustawie nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Co więcej, art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., I OSK 1165/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Te kwestie pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Analizując wystąpienie powyższych przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwalało na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [.]., w drodze władczej decyzji organu administracji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd ma pełne przekonanie co do charakteru planowanej inwestycji, która niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu wysokiego ma status inwestycji celu publicznego, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., II SA/Go 367/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości na terenie danej gminy lub kilku gmin, a nawet powiatów całego województwa. Ponadto, inwestycja taka może stanowić element krajowej sieci zaopatrującej zarówno odbiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii (cieplnej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi, gdyż obejmuje założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia, którego celem będzie tłoczenie gazu ze złóż [..] i [.] do krajowego systemu sieci przesyłowej, której operatorem wyznaczonym jest [..]. Przedsięwzięcie to, jak wskazał inwestor we wniosku, obejmuje teren kilku wspólnot samorządowych, a więc ma znaczenie ponadlokalne, korzystne dla rozwoju ekonomicznego regionu i kraju. Co więcej, ze względu na przebieg gazociągu, między wyjściem ze stacji pomiarowej W., zlokalizowanej na terenie stacji uzdatniania gazu we W., a wejściem do stacji pomiarowej K., zlokalizowanej w pobliżu [..] i gazociągu DN500 relacji [..] i jego cel w postaci tłoczenia gazu ze złóż położonych w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej Morza do krajowego systemu sieci przesyłowej, inwestycja w znacznym stopniu zwiększy dywersyfikację dostaw gazu ziemnego ze złóż własnych państwa, co z kolei pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego i uzyskanie niezależności od dostaw energii gazowej z innych krajów. Tym samym przedmiotowy gazociąg służyć będzie zarówno interesom jednostek, jak i ogółu społeczeństwa – zwiększając dostępność i zapewniając stabilność dostaw gazu do domów lub obiektów użyteczności publicznej, tym samym pozwalając na prawidłowe funkcjonowanie ważnych społecznie instytucji, których działanie jest zależne m.in. od dostaw gazu, a także będzie korzystne dla interesów gospodarczych państwa poprzez zwiększenie krajowej sieci przesyłowej, niezależnej od innych rynków. W konsekwencji, przedmiotowe ograniczenie prawa własności nieruchomości jest związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a więc mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.

Powyższe oznacza, że ograniczenie skarżącej w korzystaniu z jej uprawnień właścicielskich do części działki nr [..] jest w pełni uzasadnione realizacją inwestycji celu publicznego, a zatem mieści się w hipotezie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie niezgodności z planem miejscowym orzeczonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Podstawą ustaleń w tym zakresie są postanowienia uchwały Rady Gminy nr XXXVII/49/01 z dnia 30 sierpnia 2001 r., mocą której uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego na trasie przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 mm; pr = 8,4 Mpa, o długości około 23840 m, wraz ze strefą ochronną, którego granice zostały określone na rysunku stanowiącego załącznik nr 1 do planu (§ 1 uchwały). Jak wskazano w § 2 planu, celem wprowadzenia regulacji zawartych w planie jest stworzenie warunków dla realizacji i funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia, co umożliwi doprowadzenie gazu do projektowanej elektrowni gazowej oraz zaopatrzenie miast i gmin województwa w gaz ziemny. Według rysunku planu, jak również zgodnie z pismem Wójta Gminy z 19 listopada 2019 r., część działki nr [..] położona jest na trasie planowanego przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia.

Wskazać należy, że dokonane w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie ww. przepisu. Dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji itp. należałyby do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2340/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym moc wiążącą mają tylko te postanowienia, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne, które wyznaczają adresatom pewien sposób zachowania się, nakładają określone obowiązki lub przyznają prawa. Na takie normy mogą powoływać się też obywatele przy ochronie swoich interesów. Natomiast nie mają charakteru normatywnego, a więc również mocy wiążącej, treści informacyjne zawarte w akcie prawa miejscowego. Z takich treści organy władzy nie mogą wywodzić i egzekwować obowiązków w stosunku do obywateli, a dla obywateli nie stanowią one podstawy do przyznania określonych praw i ich ochrony. Rolą aktu prawnego jest bowiem stanowienie dyrektyw, regulowanie pewnych kwestii, a nie informowanie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2006 r., II SA/Gl 452/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem skarżącej, przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ww. planem miejscowym, bowiem budowa elektrowni gazowej, do której sporny gazociąg miał doprowadzać gaz, nie została zrealizowana. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, wspomniana treść § 2 planu nie ma, w ocenie Sądu, charakteru normatywnego, lecz informacyjny. Nie nakłada on bowiem żadnych obowiązków, ani nie przyznaje praw adresatom planu, nie wskazuje określonego sposobu zachowania się. Przepis § 2 planu pełni rolę uzasadnienia uchwały, informuje on o celu jej podjęcia, zatem wskazanie w nim, że gazociąg wysokiego ciśnienia doprowadzać będzie gaz do projektowanej elektrowni nie oznacza, że inwestycją zgodną z planem będzie wyłącznie gazociąg, który powstanie po budowie tej elektrowni lub razem z nią, zaś z uwagi na brak realizacji elektrowni od roku 2001 nie jest obecnie możliwe zajęcie nieruchomości prywatnych w celu wykonania gazociągu. Ponadto, trzeba zauważyć, że analizowane postanowienie uchwały nie wskazuje, kiedy ma powstać owa elektrownia, kto będzie jej inwestorem, ani że jej wykonanie jest pierwszym etapem inwestycji związanej z zaopatrywaniem województwa w gaz ziemny. Wreszcie nie jest to plan dla lokalizacji elektrowni, w związku z tym brak powstania takiej elektrowni przed złożeniem przez inwestora wniosku w sprawie przeprowadzenia gazociągu, nie stanowi o niezgodności z planem, gdyż takich warunków akt ten nie zawiera. Ponadto, w świetle § 2 planu równorzędnym jego celem było stworzenia warunków dla realizacji gazociągu zarówno doprowadzającego gaz do projektowanej elektrowni, jak i zaopatrującego miasta i gminy województwa w gaz ziemny.

Po drugie, przepisem wiążącym i istotnym w niniejszej sprawie jest § 1, który ustala parametry gazociągu oraz jego przebieg, uwidoczniony na rysunku planu. Zgodnie zaś z tym zapisem gazociąg ten ma posiadać średnicę nominalną DN 500 mm oraz ciśnienie robocze pr = 8,4 Mpa, a także przebiegać będzie przez teren Gminy, w tym m.in. przez część działki nr [..], obręb W. We wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółka podała, że planuje budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 8,4 Mpa. Gazociąg ten przebiegać będzie m.in. przez część działki nr [..]. Przedmiotowa inwestycja jest więc tożsama z inwestycją, jaką przewiduje plan miejscowy, posiada te same parametry przesyłowe, co oznacza, że związane z jej realizacją ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej należy uznać za zgodne z planem. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, spełniona została również ta przesłanka wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto, wskazać należy, że nieustosunkowanie się przez Wojewodę do planów inwestycyjnych skarżącej, co podnosi w skardze jako zarzut, jest chybione o tyle, że uchwała w § 6 ust. 1 pkt 2 wprost zakazuje nowej zabudowy w obszarze planu do czasu realizacji gazociągu. Wobec tego na tej części działki, która jest objęta przedmiotowym planem, skarżącą obowiązuje zakaz zabudowy, co wprost wynika z przepisu prawa miejscowego i nie wymaga szczegółowych rozważań.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w ocenie Sądu, udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów zostało w niniejszej sprawie poprzedzone rokowaniami między inwestorem a właścicielem nieruchomości, które zakończyły się wynikiem negatywnym, co otworzyło drogę do działań władczych organu administracji w tej kwestii. Rokowania bowiem oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika z ustaleń organów w niniejszej sprawie, a co zostało potwierdzone znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, w dniu 10 grudnia 2018 r. Spółka wystąpiła do skarżącej z propozycją zawarcia umowy służebności, opierając się na sporządzonym na jej zlecenie operacie szacunkowym, pozwalającym określić wysokość proponowanej ugody. W odpowiedzi właścicielka odmówiła zawarcia umowy. Do kolejnego pisma właścicielka nie odniosła się merytorycznie, więc pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Spółka złożyła kolejną ofertę, na którą również nie uzyskała odpowiedzi. W tej sytuacji, przyjmując koncepcję o konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściciela na ograniczenie korzystania z jego nieruchomości i ustalenie satysfakcjonujących go warunków, nie byłoby możliwe osiągnięcie takiego konsensusu, gdyż skarżąca nie godzi się na takie ograniczenie nie ze względu na zaproponowane warunki i swoje oczekiwania co do nich, lecz w ogóle sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji. Co więcej, również organ w toku postępowania podjął próbę porozumienia stron i w tym celu w dniu 21 listopada 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak mimo woli inwestora porozumienia w zakresie odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu, właścicielka oświadczyła, że nie jest zainteresowana takim rozwiązaniem i żadna kwota nie będzie dla niej satysfakcjonująca.

Wobec powyższego uprawnione jest stwierdzenie, że spełniony został wymóg art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem inwestor złożył właścicielce konkretną propozycję rekompensaty, opartą na stosownych szacunkach przeprowadzonych przez biegłego, co świadczy o szczególnej staranności, lecz spotkała się ona ze stanowczym sprzeciwem właścicielki nieruchomości, która nie tyle oczekiwała innych warunków, a w ogóle sprzeciwia się inwestycji. Taka postawa jednoznacznie świadczy o tym, że właścicielka nie wyraża zgody na wykonanie prac, co stanowi przesłankę do władczej ingerencji organu przewidzianej przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia inwestora w realizacji określonej inwestycji celu publicznego, gdyż nie ma on obowiązku prowadzenia rokowań do skutku. Natomiast organ przystępując do rozpatrzenia wniosku inwestora nie był zobowiązany do analizowania treści zaproponowanej umowy pod względem.

Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżącej są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań.

Przechodząc do dalszej oceny wydanych decyzji, badając ich treść, Sąd doszedł do wniosku, że nie naruszają one prawa.

W ocenie Sądu, nie ma racji skarżąca, że w decyzji ograniczającej korzystanie z jej nieruchomości Starosta nie ustalił stosownego odszkodowania za ograniczanie przysługujących jej praw właścicielskich do gruntu, przez który ma przebiegać gazociąg. Wprawdzie bowiem art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje prawo właściciela do uzyskania odszkodowania za tego rodzaju wywłaszczenie, lecz jest to możliwe pod pewnymi warunkami. Mianowicie, w pierwszej kolejności osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, zaś tylko w wypadku, gdy przywrócenie to stanu poprzedniego nie jest możliwe, zastosowanie znajduje art. 128 ust. 4 u.g.n. Ten zaś przepis stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1389/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

Podobnie, Starosta nie był zobowiązany do ustalenia w decyzji terminu, na jaki następuje zajęcie nieruchomości, a brak takiego rozstrzygnięcia nie stanowi, jak twierdzi skarżąca, o przyznaniu prymatu interesom inwestora. Zdaniem Sądu, dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, tak jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 124 u.g.n. takiego zastrzeżenia nie czyni, dlatego też nie było podstaw prawnych do określenia w decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości terminu jej zajęcia.

Następnie, odnosząc się do zarzutu przyznania inwestorowi zbyt szerokich uprawnień, że w decyzji w pkt 1 lit. a) jednoznacznie określono zakres zajęcia nieruchomości poprzez opisanie czynności, jakie mogą być na niej dokonywane, przy czym wskazane tam uprawnienia inwestora nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia i jego utrzymania w należytym stanie. Wprawdzie więc skarżąca została ograniczona w swoich prawach nie tylko poprzez wyłączenie z możliwości użytkowania części nieruchomości z uwagi na jej zajęcie przez gazociąg i jego infrastrukturę oraz pas montażowy, ale także poprzez znoszenie możliwości wykonywania przez inwestora czynności po wykonaniu budowy, lecz ograniczenia te stanowią normalne następstwo wykonania inwestycji celu publicznego na terenie stanowiącym własność prywatną. Sytuacja taka jest dopuszczalną ingerencją w prawa obywateli, o której mowa w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na fakt, że inwestycja ta ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W szczególności, jak jednoznacznie wykazano, ograniczenie to wynika z przepisów prawa miejscowego mających moc wiążącą. Co więcej, o przyznaniu nadmiernych uprawnień inwestorowi nie świadczy też treść pkt 2 lit. c) decyzji Starosty, na mocy którego inwestor jest uprawniony do wycinki drzew i krzewów. Również bowiem w tym wypadku organ określił zakres takiej wycinki, ograniczając ją do pasa montażowego oraz pod warunkiem, że będzie to konieczne. Jednocześnie na inwestora nałożono obowiązek dokonania ww. wycinki zgodnie z przepisami prawa. Takie uprawnienie, w ocenie Sądu, nie stanowi o przyznaniu inwestorowi zbyt szerokiego zakresu dopuszczalnych działań i jednocześnie o niedopuszczalnym ograniczeniu praw właściciela nieruchomości. Wycięcie drzew w pasie montażowym, może być bowiem niezbędne do realizacji przedsięwzięcia celu publicznego, zatem w tym wypadku stanowić będzie element działań faktycznych i prawnych związanych z tym przedsięwzięciem. Przyjęcie poglądu, że uprawnienie do dokonania wycinki o określonym jasno zakresie, wykracza poza granice uprawnień, jakie starosta może przyznać w ramach zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., oznaczałoby konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości, której ograniczono sposób korzystania, na usunięcie drzew w trybie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Stoi to w sprzeczności z istotą tego zezwolenia, gdyż jedną z przesłanek jego udzielenia jest brak zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości na ograniczenia związane i niezbędne dla realizacji celu publicznego, w tym na konieczną wycinkę roślinności. W konsekwencji bowiem brak zgody właściciela na wycięcie drzew i krzewów pozbawiałby ratio legis całą instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n., skoro jej zastosowanie byłoby uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, której sposób korzystania planowano by ograniczyć, bez jednoczesnej możliwości jej administracyjnego przełamania. Wobec tego decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. byłaby obarczona niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i owa niewykonalność miałaby charakter trwały dopóty, dopóki właściciel nieruchomości owej zgody dobrowolnie by nie wyraził. W tym kontekście decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości byłaby wydana, w istocie rzeczy, pod warunkiem (zawieszającym), jakim byłaby zgoda właściciela nieruchomości. Dopuszczalne zaś nałożenia na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, jest tylko w takim przypadku, gdy przepis będący podstawą decyzji wyraźnie na to zezwala (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Po 47/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo, wbrew twierdzeniom skarżącej, że teren objęty zezwoleniem nie jest terenem leśnym, lecz stanowi grunt pokryty łąkami. W związku z czym na tej nieruchomości nie dojdzie, jak twierdzi skarżąca, do "wytrzebienia lasu [...] i stałej jego wycinki". Co więcej, wylesienie zostało wprost przewidziane w planie miejscowym z 30 sierpnia 2001 r. Mianowicie, w § 6 ust. 1 pkt 5 ustalono, że na czas budowy gazociągu na gruntach leśnych wylesienie pasa o szerokości 10,5 m x 6,2 m w jedna stronę i 4,3 m w drugą stronę od osi gazociągu, natomiast na pozostałych gruntach, a więc także na przedmiotowej działce, wyłączono z dotychczasowego użytkowania pas terenu o szerokości 20 m x 13 m w jedną stronę i 7 m w drugą od osi gazociągu. W świetle tego omawiane uprawnienie do wycinki nie stanowi, zdaniem Sądu, przekroczenia kompetencji orzeczniczych Starosty, ani nie ogranicza w sposób nadmierny praw właściciela, jak też nie doprowadzi na działce nr [.]. do wytrzebienia lasu, w szczególności, że organ w decyzji określił wymogi do dokonania takiej wycinki.

Jednocześnie, Sąd zauważa, że nie było podstaw do nakazania w kontrolowanej decyzji przeprowadzenia robót w określony sposób, czy przy użyciu konkretnej technologii, czego oczekiwała skarżąca. Organ nie był też zobowiązany do rozważenia innych rozwiązań i alternatywnego przebiegu inwestycji. Podkreślić bowiem należy, że wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. jest możliwe po spełnieniu określonych wymogów zawartych w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu, a ich wystąpienie jest pozytywną przesłanką do wydania zezwolenia. Organ natomiast nie bada celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jego przebiegu, ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów, wobec czego w trybie art. 124 u,g.n. starosta nie ma prawa do ingerencji w tym zakresie. W niniejszej sprawie plan z 2001 r. jednoznacznie określił przebieg gazociągu, który obejmuje m.in. działkę nr [.]., nie przewidując żadnych alternatywnych tras, dlatego też po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z planem, Starosta nie mógł żądać od inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu gazociągu, który byłby korzystny dla skarżącej, tj. który omijałby jej nieruchomość bądź też odmówić takiego zezwolenia ze względu na własną ocenę, że możliwy jest inna trasa inwestycji.

Podobnie, Starosta nie mógł określić w decyzji, że założenie i przeprowadzenie gazociągu na nieruchomości skarżącej ma nastąpić w określonej technologii, np. wskazanego przez skarżącą przewiertu sterowanego pod lasem. W ramach procedury art. 124 u.g.n. organ nie bada bowiem sposobu wykonania inwestycji, ani tym bardziej nie może ingerować w rozwiązania przyjęte przez inwestora, czy nakazywać w decyzji administracyjnej konkretnego sposobu prac. Zakres ustaleń organu został jasno określony i kwestie związane z technologią wykonania inwestycji leżą poza nim. Ponadto, wydanie zezwolenia ze wskazaniem określonego sposobu prac oznaczałoby, że decyzja ta wydana jest pod warunkiem, co jak już wyjaśniono, jest niedopuszczalne w trybie art. 124 u.g.n.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie narusza praw właścicielki ponad to, co wynika z istoty instytucji tego ograniczenia w trybie art. 124 u.g.n. Ustalając bowiem w decyzji zakres zezwolenia na czasowe zajecie nieruchomości organ wskazał na konkretne czynności, co świadczy o uwzględnianiu zarówno interesu inwestora, jak i właścicielki gruntu. W konsekwencji przyznano Spółce takie uprawnienia, które są konieczne do prawidłowej realizacji gazociągu i utrzymania go w stanie przydatności, a jednocześnie organ nie sformułował takich uprawień dla inwestora, które w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczyłyby właściciela w jego prawach do gruntu.

Wskazać należy, że w pkt. 2 lit. a) i b) decyzji Starosta nałożył na Spółkę obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w razie gdyby takie przywrócenie nie było możliwe, do wypłaty odszkodowania ustalonego w odrębnej decyzji, zobowiązując do złożenia przy wniosku o ustalenie tego odszkodowania opisu stanu zagospodarowania nieruchomości w dniu wejścia na grunt i na dzień zakończenia inwestycji oraz opisu szkód na gruncie na skutek działań inwestycyjnych. Wprawdzie obowiązki te wprost wynikają z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., zatem w decyzji administracyjnej nie powinno zawierać się tego rodzaju treści, niemniej w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy zapisy te nie świadczą o takiej wadliwości decyzji, która musiałaby skutkować jej uchyleniem. Miały one na celu wskazanie, że udzielone zezwolenie nie tylko przyznaje inwestorowi określone prawa, lecz również wiążą się z nim pewne obowiązki, co jest istotne w kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów o przyznaniu inwestorowi nadmiernych uprawnień i nieuwzględnieniu interesu właściciela terenu. Do tej kwestii odniósł się też Wojewoda, a stanowisko to Sąd ocenił jako prawidłowe. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wbrew twierdzeniom skargi wydana decyzja nie zabezpiecza tylko interesów inwestora, a działanie organów, które doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnych praw skarżącej zostało dokonane na podstawie i w granicach prawa, zaś samo ograniczenie wynika m.in. z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji nie było możliwości rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie, zgodnie z żądaniem skarżącej wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 29 września 2020 r. Dalsze odwlekanie rozpoznania sprawy prowadziłoby bowiem do naruszenia art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, w zgodzie z którą sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Przewlekłe postępowanie sądowe godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości, powoduje zwiększenie kosztów jego działania i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wbrew sprzeciwowi skarżącej, umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez przewlekania postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej bądź pogorszenia jej sytuacji procesowej, albowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i pisma procesowe, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).