II SA/Gd 687/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Specjalista Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2023 r. nr SKO Gd/5120/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr RAA.6730.2.30.2022.KR-883/4; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej J.D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 24 sierpnia 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Gdyni dla rozbiórki istniejącej zabudowy i budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 24 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla rozbiórki istniejącej zabudowy i budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] o łącznej powierzchnia 989m2, obręb [...] w Gdyni, przy ul. [...]. Określając wielkość parametrów planowanej budowy inwestorka wskazała: powierzchnia nowej zabudowy między 289 m2, a 341 m2; powierzchnia biologicznie czynna między 90 m2, a 180 m2. Obsługa komunikacyjna bezpośrednio z drogi publicznej. We wniosku wskazano dostęp do sieci wodociągowej; odprowadzanie ścieków; dostęp do energii elektrycznej -przyłącza do sieci projektowane. Budynek będzie miał 10 mieszkań bez poddasza; szerokość elewacji frontowej między 12 m a 25 m; liczba kondygnacji nadziemnych 3 lub 4; podziemnych - jedna; wysokość głównej kalenicy między 9,7 m a 12,3 m; dach płaski.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i sporządzeniu analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji przez osobę uprawnioną Prezydent Miasta Gdynia wydał w dniu 24 sierpnia 2022 r. decyzję o warunkach zabudowy określając parametry planowanej inwestycji:

- obowiązujące linie zabudowy min. 5 metrów od granicy działki z ul. [...] oraz działką drogową nr [...];

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: max.0,25;

- szerokość elewacji frontowej (od strony południowo-wschodniej) - 13,6 m z tolerancją 20%;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - max.9,7 m od średniego, istniejącego poziomu terenu przy wejściu do budynku;

- dach płaski.

Decyzja została zakwestionowana przez skarżącą m.in. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,25, podczas gdy z analizy przeprowadzonej przez organ wynika, że dla danego obszaru średnia wynosi 0,30 dla zabudowy mieszkaniowej i 0,32 dla zabudowy przemysłowej, a także uwzględnienia w analizie działki objętej wnioskiem.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 61 ust.1 pkt 1 oraz ust.5a; art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz.977, dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588, dalej: "rozporządzenie"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i nie większej niż 200 m oraz przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust.5a u.p.z.p.).

Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Stosownie do treści § 1 w/w rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Sporządzenie zgodnie z przepisami prawa analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Organ I instancji rozpatrując wniosek strony wyznaczył granice obszaru analizowanego wokół wnioskowanej działki nr [...] (w niniejszej sprawie terenem inwestycji jest tylko ta działka budowlana, z uwagi na to, że wskazana we wniosku strony działka nr [...] jest działką drogową przez którą określony został wjazd na teren inwestycji). Granice tego obszaru wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 3 -krotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 99m. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest - zdaniem Kolegium - zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ust.5a u.p.z.p..

W tak wyznaczonym obszarze organ ustalił, że występują działki zabudowane zarówno budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, jak też zabudowa przemysłowa - warsztaty. Funkcja oraz parametry zabudowy występującej na tych działkach zostały poddane przez organ analizie. Dokonane ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że planowana inwestycja, co do swojej funkcji mieszkaniowej, stanowi kontynuację istniejącej w wyznaczonym obszarze funkcji.

Z przepisów rozporządzenia wynika, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, jednakże w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie w inny sposób, o ile wynika to z analizy.

Oceniając zawartą w aktach analizę Kolegium wskazało, że odnosi się ona szczegółowo do wszystkich nieruchomości zabudowanych położonych w tak wyznaczonym obszarze i opisu każdej z tych nieruchomości oddzielnie (tabelka). Wyniki analizy załączone zarówno do projektu decyzji, jak i zaskarżonej decyzji wskazują wielkości poszczególnych parametrów. Pozwoliło to Kolegium na dokonanie oceny rzetelności i zgodności z prawem wyznaczenia wielkości parametrów dla planowanej inwestycji wskazanych w treści zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Teren inwestycji wskazany we wniosku jest położony bezpośrednio przy drodze publicznej ul. [...] - działka drogowa nr [...] - tutaj jest planowany główny wjazd na nieruchomość, ponadto teren inwestycji graniczy z działką drogową nr [...] (również ul. [...]). Organ I instancji wyznaczył linię zabudowy jako 5 m od krawędzi jezdni ul. [...] z obu stron działki budowlanej sąsiadujących z drogą publiczną (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Kolegium uznało za zgodne z przepisem rozporządzenia takie wyznaczenie linii zabudowy w zaskarżonej decyzji.

Z analizy istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy organ ustalił, iż średnia wielkość wskaźnika zabudowy mieszkaniowej - zarówno jednorodzinnej, jak wielorodzinnej wynosi 0,28, zaś tylko zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej 0,25. Natomiast taki średni wskaźnik dla zabudowy przemysłowej (warsztaty) - obejmującej również zabudowę przy ul. [...] łączącą w sobie zabudowę przemysłową z wielomieszkaniową został ustalony na 0,33. Zsumowanie tych wskaźników daje średnią wielkość całej zabudowy 0,31. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ I instancji określił wielkość przedmiotowego wskaźnika dla planowanej inwestycji na poziomie 0,25 w oparciu o przepis § 5 ust.2 rozporządzenia. W uzasadnieniu ustalenia takiej wielkości organ podniósł, iż cyt.: "Z uwagi na zróżnicowanie rodzajów zabudowy w obszarze analizowanym oraz wysokie wskaźniki zabudowy produkcyjnej i usługowej, a także zabudowy wielorodzinnej w układzie szeregowym w rejonie ulicy [...] oraz ponieważ wnioskowana działka położona jest wśród budynków wolnostojących i bliźniaczych, dla nowego budynku wielorodzinnego ustaleń decyzji należy przyjąć średni wskaźnik zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i bliźniaczej wynoszący 0,25."

Kolegium podkreśliło, że przepis § 5 ust.2 rozporządzenia stanowi wyjątek od zasady określonej w ust. 1 tego przepisu. Możliwość zastosowania takiego wyjątku jest uprawnieniem organu, ale musi on wynikać z prawidłowo sporządzonej analizy. Strona odwołująca zarzuciła organowi, iż nie zastosował w sprawie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia i nie ustalił wielkości wskaźnika zabudowy jako wielkości średniej wynikającej ze wszystkich rodzajów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Taki pogląd może być uznany za nieuzasadniony, o ile zastosowanie przez organ wyjątku od zasady wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika z treści analizy. Strona nie zarzuca przy tym (poza uzasadnionym zarzutem wzięcia pod uwagę przez organ istniejącej na terenie inwestycji zabudowy, przeznaczonej do rozbiórki w całości - przyp. Kolegium) nieprawidłowego sporządzenia analizy, tylko w istocie nieuprawnione zastosowanie § 5 ust.2 rozporządzenia.

Kolegium uznało taki zarzut strony za nieuzasadniony, albowiem sporządzona analiza ustaliła wielkości wskaźnika zabudowy dla różnej funkcji w obszarze analizowanym, przyjmując dla planowanej inwestycji wielkość wskaźnika zabudowy na 0,25, czyli wielkość wynikającą z istniejącego najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji, który to teren jest położony w zabudowie mieszkaniowej wolnostojącej i bliźniaczej. Ponadto nieuwzględnienie przy wyliczaniu przedmiotowego parametru inwestycji, wskaźnika zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] działka nr [...] (teren inwestycji) to i tak łączny wynik pozostałych 25 nieruchomości i średnia wielkość wskaźnika zabudowy mieszkaniowej wynosiłby 0,28. Dlatego też uwzględnienie przy analizie parametrów istniejącej na terenie inwestycji zabudowy, chociaż naruszające przepis § 3 rozporządzenia, nie ma wpływu - zdaniem Kolegium - na wskazane w analizie trzy wielkości wskaźników zabudowy - 0,28; 0,25 i 0,49 oraz średniej wielkości 0,31. Nie uwzględniając wielkości wskaźnika zabudowy działki nr [...], wskazane wyżej ustalenia organu nie zmieniłyby się.

Wynikająca z analizy średnia szerokość elewacji frontowej wyniosła 13,6 m i taka wielkość została wskazana w treści zaskarżonej decyzji - z tolerancją 20% -zgodnie z treścią ww. przepisu § 6 ust.1 rozporządzenia.

Dla planowanej inwestycji ustalono wysokość elewacji frontowej jako max. 9,7m stosując przy tym zapis § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie wysokości krawędzi sąsiadującego 3- kondygnacyjnego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Oceniło Kolegium, że istotnie wynika to wielkości sąsiedniej zabudowy.

We skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym i w konsekwencji ustalenie wskaźnika zabudowy w wysokości niższej niż wynika to ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

b. § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i na skutek powyższego wyznaczenie innego - niższego (0,25) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż wynika to analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (0,31), pomimo faktu, iż z ww. analizy nie wynika taka konieczność;

c. § 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w zakres wyznaczonej oraz przyjętej za podstawę do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowy może wchodzić także działka, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy (nr [...]), podczas gdy z poprawnie dokonanej wykładni językowej i celowościowej ww. przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że przy sporządzaniu analizy winny zostać wzięte pod uwagę wyłącznie sąsiednie - względem objętej wnioskiem działki - nieruchomości i znajdujące się na nich zabudowania.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem;

b. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, polegające w szczególności na:

- oparciu rozstrzygnięcia na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób naruszający powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz stojącej w oczywistej sprzeczności z zasadami logiki i funkcją, jaką winna pełnić tj.:

- sporządzonej w oparciu o wykaz nieruchomości, w skład którego wchodziła również objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy działka i znajdujące się na niej zabudowania, przeznaczone do rozbiórki, pomimo faktu, iż z dyspozycji § 61 ust. 5a u.p.z.p. w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że obszar poddany analizie winien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek (a co za tym idzie z jednoczesnym jej pominięciem);

- nieuzasadnione pominięcie przy opracowywaniu ww. analizy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], która po pierwsze znajduje się w obszarze wyznaczonym przez organ do analizy, a po drugie w sposób najbliższy ze wszystkich zlokalizowanych w wyznaczonym obszarze nieruchomości odpowiada projektowanej inwestycji - działka, na której zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna z ustalonym współczynnikiem zabudowy na poziomie 0,33;

- sprzeczności treści oraz wniosków wysuniętych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pomiędzy tą załączoną do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a tą finalnie załączoną do zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy przy zachowaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Sądem uczestniczka postępowania, S. S. złożyła pismo, wskazując, że ujęta w skardze w pkt 2b nieruchomość o adresie [...] w Gdyni oraz nieruchomość pod adresem [...], wymieniona pod pozycją 26 w tabeli działek uwzględnionych w analizie to ta sama nieruchomość. Działka ta wbrew zarzutowi skarżącej została uwzględniona w analizie. Dodatkowo w tabeli pod pozycją 9 widnieje wskaźnik powierzchni zabudowy 0,47, podczas gdy na załączniku graficznym jest wartość 0,46.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy i budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Gdyni.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jest nim także ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034).

Z powyższych przepisów wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu, który podlegać ma zmianom zagospodarowania.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że promień analizy, wynoszący trzykrotność frontu działki, wyznaczany jest od każdego rogu działki. Nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo wnioskuje skarżąca, iż parametry zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem winny zostać pominięte. Należy mieć także na uwadze, że wniosek obejmuje prace rozbiórkowe, a zatem ustalone na podstawie analizy parametry mają stanowić wzorzec dla planowanej budowy budynku wielorodzinnego.

W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotność frontu działki nr [...] wynoszący 33 m. W tak wyznaczonym obszarze zidentyfikowana została zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna i jednorodzinna), usługowa i przemysłowa. Nie budzi wątpliwości tak organu, jak i strony skarżącej, że zachowana zostanie kontynuacja funkcji mieszkaniowej poprzez realizację budynku wielorodzinnego na działce nr [...]. Spór w sprawie dotyczy parametrów nowej zabudowy wyznaczonych w oparciu o analizę zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Oznacza to, że w pierwszej kolejności weryfikacji poddać należy prawidłowość ujęcia w analizie działek, które znalazły się w wyznaczonym obszarze oraz przyjęcia ich jako "wzorca" dla projektowanej zabudowy.

Nie jest sporny między stronami, a także Sąd uznaje jako prawidłowy obszar przyjęty do analizy oraz uwzględnione w nim działki.

Podkreślenia wymaga, że w aktach znajdują się dwa odmienne projekty decyzji ustalającej warunki zabudowy oparte o taką samą analizę zabudowy w obszarze przyjętym do analizy. Jednak z uwagi na poniżej poczynione uwagi, które prowadzą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem organ na mocy niniejszego wyroku, organ zobowiązany będzie ponownie dokonać analizy obszaru i wyznaczyć parametry zabudowy zgodnie z treścią oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku.

Pierwszym zarzutem jaki należy postawić zaskarżonym decyzjom i analizie, jest nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy w odległości 5 m od granicy działki drogowej jako w odległości stanowiącej odwzorowanie odległości od pasa drogowego na sąsiednich działkach. Takie wyznaczenie jest wadliwe bowiem narusza regulację art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która to zobowiązuje organy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W piśmie zarządcy drogi z dnia z 6 czerwca 2022 r. wskazano, że odległość zabudowy ma wynosić 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych. Ponadto przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów winno prowadzić do ustalenia linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi i wydanym uzgodnieniem zarządcy drogi w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] Działka usytuowana jest na rogu, co powoduje, że linie zabudowy o takim parametrze winny zostać wyznaczone z dwu boków przylegających do drogi publicznej.

Jako wadliwe ocenić należy także przyjęcie dla ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki średniego wskaźnika zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i bliźniaczej z pominięciem zabudowy mieszkaniowej szeregowej. Według analizy, przy przyjęciu średniej z wszystkich działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wskaźnik ten wynosi 0,28, natomiast po pominięciu zabudowy szeregowej wynosi 0,25.

Regulujący te kwestie przepis § 5 rozporządzenia wskazuje w ust. 1, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a w ust. 2, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p..

Tymczasem w wykonanej analizie brak jest uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika z pomięciem parametrów działek zainwestowanych zabudową mieszkaniową szeregową.

W świetle istnienia na działce [...] przy ul. [...] budynku wielorodzinnego, zlokalizowanego w bliskiej odległości od działki przy ul. [...] należącej do skarżącej, jako nieuzasadniony jawi się argument obu organów, że położenie działki skarżącej wśród budynków wolnostojących i bliźniaczych uzasadnia przyjęcie dla nowego budynku wielorodzinnego średniego wskaźnika zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i bliźniaczej wynoszącego 0,25. Brak było przy tym uzasadnienia dla pominięcia zabudowy mieszkaniowej szeregowej przy ustalaniu tego parametru dla nowej zabudowy. Powyższe prowadzi także do uznania za chybiony argumentu, że dla wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki należy przyjąć wartość średnią wyliczoną z całości zabudowy objętej obszarem analizowanym, a zatem uwzględnieniem także działek zajętych na cele usług i przemysłu.

Zaakcentowania wymaga, że Sąd podziela w pełni prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywanie, zgodnie z którym racjonalne jest, że o ile analiza urbanistyczna obejmuje pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy powinna odbywać się przede wszystkim poprzez odniesienie jej do zabudowy o tożsamej funkcji. Dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć zatem analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1131/17; wyrok NSA z 9 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1732/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyznaczona wielkość średniej szerokości elewacji frontowej stanowi wynik uwzględniający każdy budynek w ramach obszaru analizowanego i jest zgodny z § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowiącym, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona jako przedłużenie wysokości krawędzi dachu budynku bezpośrednio sąsiadującego. Zgodnie z § 7 rozporządzenia:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Wielkość tego parametru została wyznaczona prawidłowo, aczkolwiek w sporządzonej analizie nie zostały prawidłowo określone wysokości górnej krawędzie elewacji frontowych budynków ujętych w obszarze analizowanym, gdyż zostały określone ilością kondygnacji, zamiast wielkościami w metrach.

Dla projektowanego budynku ustalono dach płaski, taki jest bowiem przeważający w obszarze poddanym analizie.

Pomimo tego, że przedstawione uchybienia dyskwalifikują sporządzoną analizę urbanistyczno - architektoniczną, to nie sposób nie wskazać, w aspekcie potrzeby sformułowania oceny prawnej niezbędnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że przyjęta metodologia ustalania poszczególnych wskaźników zabudowy była nieprawidłowa i w rezultacie nie mogła doprowadzić do ustalenia prawidłowych wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tych wielkości dla obszaru analizowanego. Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego średnie wielkości powinny być wyliczane dla całego obszaru analizowanego, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Stanowi to niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które mogą odbiegać od wartości średnich w obszarze analizowanym, jeśli odstępstwo to jest urbanistycznie usprawiedliwione. Ustalenie średnich wielkości wskaźników w obszarze analizowanym jest więc obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej. Aby możliwa była weryfikacja wskazanych przez autora analizy wielkości konieczne jest ustalenie parametrów każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem działania matematycznego. Działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy.

Dopiero natomiast późniejsza konkretyzacja wskaźników i parametrów nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie jej do zabudowy o tożsamej funkcji. Dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć bowiem analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1131/17; wyrok NSA z 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/15, publ. j.w.).

Przy tym wskazać należy, że pomimo braku w rozporządzeniu wskazania sposobu obliczania średnich wskaźników zabudowy oraz obowiązku jego podania w analizie, nie ulega wątpliwości, że metodologia, w oparciu, o którą sporządzający analizę dokonał stosownych obliczeń musi być ujawniona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2019 r., IV SA/Wa 972/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Go 289/14, publ. j.w.).

Jak już wyżej podkreślono w aktach niniejszej sprawy oraz w analizie urbanistycznej brak wysokości zabudowy.

Stwierdzone wyżej nieprawidłowości zaważyły na bycie prawnym kwestionowanej decyzji, którą Kolegium podjęło nie weryfikując należycie rozstrzygnięcia organu I instancji i nie dostrzegając jego wad, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji, do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do przedwczesnego ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, Kolegium rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji nie rozpoznało sprawy powtórnie w sposób wszechstronny i kompleksowy, poprzestając na bezkrytycznej akceptacji stanowiska organu I instancji i wyłącznie pobieżnie odnosząc się do twierdzeń zawartych w wielowątkowym odwołaniu skarżącej.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, i z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, LEX nr 26570). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy wyznaczające zakres sprawy administracyjnej, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie w wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. granicach, niezależnie od żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05). Tym obowiązkom organ odwoławczy w niniejszej sprawie uchybił.

Pomimo tego, że już wskazane wyżej uchybienia są tego rodzaju, że uzasadniają uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji, to dla kompletności wywodu należy odnieść się do zarzutów skargi oraz dokumentów przedłożonych na rozprawie przez uczestniczkę postepowania.

Nie można podzielić zarzutów skarżącej odnośnie uchybień procesowych polegających na pominięciu działki przy ul. [...]. Uczestniczka postępowania na rozprawie wyjaśniła tę okoliczność podnosząc, że działka przy ul. [...] i [...] to ta sama nieruchomość. Analiza mapy będącej załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji potwierdza tę okoliczność - jest to działka nr [...].

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmienne ukształtowanie parametrów zabudowy na wniosek skarżącej względem ustalenia parametrów dla nieruchomości zlokalizowanej przez ul. [...]. Według twierdzenia skarżącej dla inwestycji przy ul. [...] ustalono współczynnik zabudowy na poziomie 0,33 a dla inwestycji skarżącej 0,25. W ocenie Sądu nie sposób porównywać dwu decyzji o warunkach zabudowy, nawet dla blisko zlokalizowanych inwestycji o tożsamej funkcji, gdyż podstawą ustalenia parametrów jest obszar analizowany. A ten obszar jako wyznaczany od granic innych nieruchomości obejmuje obszar, który determinuje wielkość tych parametrów. Przy czym prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku przy ul. [...] Sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenia.

Podzielając część zarzutów skargi Sąd dał temu wyraz powyżej, omawiając dostrzeżone uchybienia tak w zastosowaniu prawa materialnego, jak również procesowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W konsekwencji, sprawa z wniosku skarżącej będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić sformułowaną wyżej przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając od organu drugiej instancji na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), kwota wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł) oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).