II SA/Gd 555/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 20 maja 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

We wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r. złożonym do Wójta Gminy M. D. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych na działce nr [..], obr. L.

Wójt Gminy N. decyzją z dnia 20 maja 2021 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [..], obr. L., stwierdzając, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

Określając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w zakresie zagospodarowania terenu Wójt wskazał: linia zabudowy od granicy działki nr [..] - nieprzekraczalna 4,6 m; miejsca postojowe dla samochodów na terenie, do którego wnioskodawca ma tytuł prawny (do miejsca postojowego zalicza się garaż) - min. 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny; wskaźnik powierzchni zabudowy (pow.zab./pow.dz.) – max. 0,20; usytuowanie głównej kalenicy w stosunku do frontu działki - równoległe lub prostopadłe. Określając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w zakresie zasady kształtowania zabudowy Wójt wskazał: szerokość elewacji frontowej - od 11,7 m do 17,5 m; układ głównych połaci dachowych - dwu lub wielospadowe symetryczne lub płaskie; wysokość głównej kalenicy (nie dotyczy lukarn i wykuszy) - od 7,0 m do 12,0 m; pochylenie głównych połaci dachowych (nie dotyczy lukarm i wykuszy) – 250 do 450; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – w zależności od sposobu usytuowania budynku w stosunku do frontu działki: dachy połaciowe dwuspadowe z kalenicą prostopadłą do frontu działki - wysokość kalenicy lub attyki a dachy połaciowe z kalenicą równoległą do frontu działki oraz dla dachów płaskich - wysokość okapu dachu lub gzyms od 2,5 m do 6,0 m. Określając wymagania dotyczące interesów osób trzecich, Wójt wskazał, że realizacja inwestycji nie może doprowadzić do pozbawienia osób trzecich: dostępu do drogi publicznej; możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz ze środków łączności; dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi a nadto realizacja inwestycji winna być zgodna z przepisami w zakresie uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, Wójt wskazał, że: zaopatrzenie w energię elektryczną ma odbywać się przyłączem na warunkach określonych przez zarządcę sieci; zaopatrzenie w wodę z sieci wiejskiej na warunkach określonych przez zarządcę sieci; odprowadzenie ścieków - do zbiornika bezodpływowego; odprowadzenie wód opadowych na terenie własnej posesji; zaopatrzenie w ciepło – indywidualne; komunikacja kołowa z drogi publicznej ozn. KD działka nr [..] poprzez działki nr [..] i [..] projektowanym zjazdem.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, poddając w wątpliwość, czy na działce nr [..] może zostać zrealizowana jakakolwiek zabudowa i zarzucając, że organ I instancji nie określił w wydanej decyzji, jakim warunkom powinny odpowiadać zabudowania w zakresie nierozprzestrzeniania ognia oraz jaką klasę odporności pożarowej powinny mieć realizowane budynki, pomimo że działka nr [..] graniczy z obszarami leśnymi.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia 20 maja 2021 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., umożliwiające ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, albowiem: działka nr [.] otoczona jest zabudową mieszkaniową, znajdującą się w dość rozległym obszarze analizowanym; inwestycja ma dostęp, przez drogi wewnętrzne, do drogi publicznej, tj. do drogi biegnącej po działce nr [..], obręb L.; wnioskodawca przedłożył zapewnienia oraz warunki wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne oraz energetyczne; na działce nr [..] położone są grunty klasy RV, RVI i Lzr-RVI (grunt zadrzewiony na użytkach rolnych) i projekt decyzji uzgodniony został przez Starostę; brak jest przepisów odrębnych, których obowiązywanie stałoby w sprzeczności z ustaleniem w niniejszej sprawie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że kwestie dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego i odległości budynków od terenów leśnych zostały określone w Dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawne warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże przepisy te nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. a tym samym kwestie podnoszone w odwołaniu nie mogą być badane na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz będą brane pod uwagę dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie prowadzone przed organem architektoniczno-budowlanym.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588);

- art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy działki nr [..] od granicy działki nr [..] (z działką dojazdową) oraz z działką nr [..], poprzez nieuwzględnienie, że granica działki nr [..] pokrywa się z granicą linii lasu stanowiącej działkę nr [..];

b) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie, że granica działki nr [..] pokrywa się z granicą linii lasu, stanowiącego działkę nr [..];

c) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie, czy granica działki nr [..] pokrywa się z granicą linii lasu stanowiącego działkę nr [..];

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji tj. decyzji Wójta Gminy N. z dnia 20 maja 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2021 r. uczestnik postępowania M. D. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy N. z dnia 20 maja 2021 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji, mocą których rozpoznano złożony przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych na działce nr [..], obręb L., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), w którym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Z powołanego rozporządzenia wynika przy tym, że w celu ustalenia tych parametrów dla planowanej zabudowy, a także ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest przeprowadzenia analizy urbanistycznej, która musi być poprzedzona wyznaczeniem obszaru, który tej analizie będzie podlegał (tzw. obszaru analizowanego). Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Treść sporządzonej w obszarze analizowanym analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości parametrów nowej zabudowy ustalonych przez organ dla nowej zabudowy.

Przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, analiza urbanistyczna nie uzasadnia zaś ustalonych przez Wójta Gminy w wydanej decyzji wskaźników dla nowej zabudowy.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego też, niewątpliwie ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie bowiem parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego, parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie zawsze muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, w szczególności za pomocą "widełek", jednakże musi to w danych okolicznościach być na tyle precyzyjne, by dla organu wydającego pozwolenie na budowę mieć wiążący charakter (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, sposób ustalenia tych parametrów musi pozostawać w ramach nakreślonych przez przepisy powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i nawiązywać do parametrów zastanych w obszarze analizowanym. W związku z tym, z jednej strony przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy, lecz z drugiej strony luz ten nie może być absolutny. Tym samym, o ile zatem można zaakceptować określenie przez organ konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do) parametrów zabudowy, to działanie takie powinno być dokonywane z zachowaniem pewnych reguł, znajdujących uzasadnienia w powołanym rozporządzeniu. W szczególności zakres tych widełek nie powinien być zbyt szeroki, gdyż powodowałoby to pozostawienie inwestorowi zbyt dużej swobody inwestycyjnej. Ponadto, mogłoby to utrudniać ocenę inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, bowiem przy zastosowaniu parametrów z dolnej granicy widełek inwestycja wpisywałaby się w ten ład, zaś przy zastosowaniu wartości maksymalnych ład ten zostałby naruszony.

Powyższym wymogom nie sprostał Wójt Gminy, ustalając poniżej opisane parametry dla przyszłej zabudowy w sposób niekonkretny i nieodpowiadający wymogom określonym w rozporządzeniu, a co więcej nieznajdujący racjonalnego uzasadnienia w sporządzonej analizie.

Zgodnie bowiem z treścią § 5 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).

W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy określono jako max. 0,20. Wskaźnik ten nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości w obszarze analizowanym a wyznaczenie go w przyjętej wysokości nie znajduje uzasadnienia w analizie. W analizie wskazano bowiem, że ze względu na to, że powierzchnie działek w zakresie analizy mają różne wielkości i uśrednienie wskaźnika nie daje zadawalających rezultatów przestrzennych, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika nie było uzasadnione. Jednocześnie, jak wskazano w analizie, z przeprowadzonej analizy wynika, że dla realizacji planowanej inwestycji uzyskania pożądanego efektu przestrzennego należy indywidualnie wyznaczyć wskaźnik zabudowy. Wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 0,2 umożliwi usytuowanie inwestycji a jednocześnie nie spowoduje zbyt intensywnej zabudowy działki. Nie wiadomo więc ile wynosi średni wskaźnik w obszarze analizowanym, ani też jak kształtuje się powierzchnia zabudowy na tym terenie. Jedynym kryterium było uzyskanie pożądanego efektu przestrzennego co nie jest zrozumiałe i nie poddaje się ocenie.

Dalej, zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono od 11,7 m do 17,5 m. Wskaźnik ten określono w sposób niekonkretny, a nadto, jak wynika z analizy, wskaźnik ten nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości w obszarze analizowanym. W analizie wskazano bowiem, że uśredniona szerokość frontu budynków wynosi 14,6. Z kolei, ani w analizie ani w wydanych decyzjach nie przedstawiono żadnych argumentów uzasadniających potrzebę wyznaczenia tego wskaźnika w wielkości innej niż średniej.

Następnie, zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

W niniejszej sprawie w odniesieniu do tego parametru ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w zależności od sposobu usytuowania budynku w stosunku do frontu działki: dachy połaciowe dwuspadowe z kalenicą prostopadłą do frontu działki (wysokość kalenicy lub attyki) od 7,0 m do 12,0 m a dachy połaciowe z kalenicą równoległą do frontu działki oraz dla dachów płaskich (wysokość okapu dachu lub gzyms) od 2,5 m do 6,0 m. Wskaźnik ten określono w sposób niekonkretny a nadto, jak wynika z analizy, wskaźnik ten nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości w obszarze analizowanym a wyznaczenie go w przyjętych wielkościach nie znajduje uzasadnienia w analizie. W analizie wskazano bowiem, że wysokość gzymsów i attyki w obiektach o podobnej funkcji usytuowanych w sąsiedztwie wynosi od 2,5 m do 6 m dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponieważ usytuowanie budynków i odległości między nimi nie pozwalają na przeprowadzenie linii jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej z tego powodu należy przyjąć uśrednioną wielkość będącą odwzorowaniem zastałego charakteru zabudowy. Jednakże, nie przyjęto średniej wielkości tego parametru. Z kolei, w odniesieniu do wysokości głównej kalenicy w analizie wskazano, że w obiektach o podobnej funkcji usytuowanych w sąsiedztwie, wysokość ta wynosi od 7 m do 12 m dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wobec tego wysokość kalenicy nowej zabudowy powinna wynosić 8,3 m jako średnia wielkości występująca na obszarze analizowanym. Jednakże, z uwagi na niewielkie różnice w występujących wysokościach kalenic należy przyjąć wysokość nowej zabudowy w przedziale występującym w zakresie analizy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych czyli od 7,0 m do 12,0 m. Również i w tym przypadku nie przyjęto średniej wielkości tego parametru, ustalając go w sposób niekonkretny.

W ocenie Sądu, argumenty przedstawione w analizie nie mogą stanowić uzasadnienia dla ustalenia powyższych wskaźników na poziomie innym niż średni z tak dużym marginesem "od – do". Niewątpliwie, jak wynika z treści powołanych przepisów rozporządzenia, ustalenie w decyzji tych wskaźników w wysokości odbiegającej od "średniej" jest możliwe jako odstępstwo od reguły. Jednakże, odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydający decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Jako nieuprawnione oceniać zaś należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzjach o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoznacznego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony konkretnymi okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania, jak i w uzasadnieniu decyzji należy wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy na danym obszarze prawidłowości architektoniczne, które przemawiając za przyjęciem takich, a nie innych wskaźników (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 61/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, zgodnie z § 8 powołanego rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kontekście powołanego przepisu, zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Wydaje się zatem, iż właściwy byłby pogląd, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu, występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takiego rozwiązania, które da się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględnia przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny. Mimo to, wskaźnik ten powinien być również określony precyzyjnie a nie w sposób dający pełną, nieograniczoną swobodę działania inwestorowi a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie pochylenie głównych połaci dachowych ustalono jako 250 do 450, wysokość głównej kalenicy od 7,0 m do 12,0 m a układ głównych połaci dachowych jako dwu lub wielospadowe symetryczne lub płaskie. Wskaźnik ten określono zatem w sposób niekonkretny a wyznaczenie go w przyjętych wielkościach nie znajduje uzasadnienia w analizie. W analizie wskazano przy tym, że w obiektach o podobnej funkcji usytuowanych w sąsiedztwie występują dachy dwuspadowe, wielospadowe i płaskie. Kąt nachylenia połaci dachowych zawiera się miedzy 250 do 450" dla budynku mieszkalnego. Budynki w zakresie analizy usytuowane są bowiem równolegle lub prostopadle do frontu działki od strony drogi, od której odbywać się będzie komunikacja. Nadto, usytuowanie głównej kalenicy w stosunku do frontu działki ustalono jako równoległe lub prostopadłe, dając tym samym inwestorowi możliwość swobodnego wyboru.

Z powyższego zastawienia wynika, że organ ustalając parametry nowej zabudowy zastosował widełki i wartości maksymalne a nadto określił ich zakres bardzo szeroko, co nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej analizie. Ponadto, ustalenia takie powodują, że inwestor w zasadzie w sposób dowolny może kształtować charakter projektowanej zabudowy. W związku z tym w rzeczywistości nie wiadomo, jakiej inwestycji dotyczą udzielone warunki zabudowy, gdyż może to dowolnie ustalić inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym. Decyzja odnosi się do zabudowy, który może mieć w dużej mierze dowolny kształt wybrany przez inwestora na dalszych etapach. Tymczasem, choć warunki zabudowy mogą przyznawać wnioskodawcy pewien zakres swobody, to jednak nie powinien on być tego rodzaju, że w zależności od decyzji inwestora co do konkretnych wartości poszczególnych cech zabudowy – w ramach przyznanych widełek - będziemy mieć do czynienia z zupełnie inną inwestycją. Ze względu jednak na konieczność zbadania zgodności projektu budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby zaakceptować każdy projekt przewidujący wybudowanie budynku wnioskowanego przez stronę, a mieszczącego się we wskazanych widełkach, a więc o diametralnie różnych gabarytach, co wywoływałoby wątpliwość co do zgodności z wynikami analizy. Takie określenie parametrów zabudowy, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, a jednocześnie czyni sytuację właścicieli nieruchomości sąsiednich niepewną co do ostatecznego kształtu inwestycji zaplanowanej przez inwestora.

Reasumując, Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, co doprowadziło do nieprecyzyjnego, przekraczającego ramy wynikające z rozporządzenia w sprawie ustalenia nowej zabudowy, a przy tym nieuzasadnionego należycie, wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, które przyznają inwestorowi zbyt szeroki zakres uprawnień i możliwości inwestycyjnych. Nadto, organ ten nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustalenia parametrów powyżej wartości średnich wynikających z analizy. Również Kolegium, akceptując warunki zabudowy ustalone decyzją organu I instancji, mimo wynikającego z art. 15 k.p.a. obowiązku dokonania ponownej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego, błędnie ocenił analizę urbanistyczną, która, w ocenie Sądu, nie dawała podstaw do przyjęcia parametrów w sposób widełkowy o szerokim zakresie wartości minimalnych i maksymalnych, a przy tym powyżej wartości średnich występujących na analizowanym terenie.

Z kolei, zarzuty zawarte w skardze nie były zasadne, jako że wymagania wynikające z przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które wskazywał skarżący, rozpatrywane są dopiero na dalszym etapie postępowania a mianowicie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a., a w konwekcji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i powołanej wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, gdyż przeprowadzone postępowanie administracyjne nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia inwestorowi warunków zabudowy o tak wyznaczonych parametrach.

W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia 20 maja 2021 r.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. obowiązane są uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd.