II SA/Gd 551/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

A. (dalej jako "Spółka" lub "inwestor") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 28 czerwca 2019 r., którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 25 września 2018 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia 7 lipca 2015 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A., pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (9 segmentów) wraz z instalacjami wodociągowymi, gazowymi, elektroenergetycznymi i kanalizacji sanitarnej, na terenie nieruchomości nr [...] i [..], obr. [..], przy ul. P. w G.

W dniu 25 kwietnia 2016 r. podpisana imiennie grupa współwłaścicieli osiedla w G. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją, mimo że dojazd do nowo wybudowanych budynków został zaprojektowany przez działkę drogową nr [..], będącą ich współwłasnością.

W toku postępowania organ pozyskał stanowisko inwestora wskazujące na to, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji wcześniej niż w dniu 14 kwietnia 2016 r. a to ze względu na zamontowanie w bliskim sąsiedztwie osiedla już w dniu 17 sierpnia 2015 r. tablicy budowy, prowadzone z mieszkańcami uzgodnienia w sprawie służebności drogowej, partycypacji w kosztach utrzymania drogi i wspólnej ochrony oraz fakt bezpośredniego sąsiedztwa budowy z terenem osiedla. Z kolei w pismach z dnia 30 maja i 1 czerwca 2016 r. wymienieni we wniosku mieszkańcy osiedla oświadczyli, że o sposobie komunikacji inwestycji i numerze decyzji dowiedzieli się w dniu 7 kwietnia 2016 r. na zebraniu mieszkańców, a po wizycie jednego z mieszkańców w Urzędzie w dniach 14-15 kwietnia dowiedzieli się o pozostałych okolicznościach faktycznych sprawy.

Ponadto, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ w dniach 30 października i 3 listopada 2017 r. przesłuchał w charakterze świadków mieszkańców osiedla oraz osoby wskazane przez inwestora na okoliczność daty dowiedzenia się przez wnioskodawców o kwestionowanej decyzji. Według zgodnych zeznań, na zebraniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. poruszono kwestię dojazdu do inwestycji i odczytano numer pozwolenia na budowę, a przed tym dniem przesłuchani nie wiedzieli, że inwestycja posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, jaka to jest inwestycja i jak przebiegać będzie do niej dojazd. Przedstawiciele Spółki podali zaś, że kwestie korzystania z drogi dla obsługi budowanych budynków były przedmiotem spotkania w dniu 8 marca 2016 r., na którym byli obecni przedstawiciele Zarządu Osiedla. Ponadto inwestor przesłał do organu korespondencję mailową pomiędzy przedstawicielem Spółki a podmiotem reprezentującym administratora osiedla i Zarządem Osiedla oraz przedłożył dodatkową dokumentację w postaci dziennika budowy, zdjęć obrazujących stan budowy na koniec 2015 r. i na III, IV kwartał roku 2016 r. oraz zeznań przedstawiciela Spółki na okoliczność prowadzenia z mieszkańcami rozmów w sprawie służebności.

W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent uznał, że przeprowadzone dodatkowe postępowanie, tj. przesłuchanie świadków, nie pozwoliło na jednoznaczne określenie faktycznego terminu, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czy został zachowany termin złożenia przedmiotowego wniosku. Równie prawdopodobne jest, że inwestor prowadził rozmowy z osobami ubiegającymi się o wznowienie postępowania, jak również prawdopodobne jest, że osoby te, a przynajmniej część z nich, dowiedziała się o przedmiotowej decyzji w terminie wcześniejszym, niż wskazany w złożonych oświadczeniach. Bezspornym jest jednak fakt, że w dniu 7 kwietnia 2016 r. na zebraniu wspólnoty poruszana była kwestia sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji objętej sporną decyzją. W ocenie organu uzyskanie tej informacji nie przesądza o fakcie powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że nie jest kwestionowane, iż już w roku 2015 została upubliczniona tablica budowy, a mieszkańcy osiedla mieli wiedzę o prowadzonych robotach.

Z tych względów Prezydent Miasta, na podstawie art. 149 § 3 w związku

z art. 148 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia 25 września 2018 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołań złożonych M. K.-G. i M. S., Wojewoda postanowieniem z dnia 28 czerwca 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Zdaniem Wojewody niewystarczające dla odmowy wznowienia postępowania jest stwierdzenie, że jedyne fakty, które organ pierwszej instancji jest w stanie uprawdopodobnić wskazują na niedotrzymanie terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., a jednocześnie wyczerpano możliwości procesowe wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jeżeli bowiem organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie spornej przesłanki, nie potwierdził wcześniejszej daty dowiedzenia się przez wnioskodawców o wydaniu decyzji niż data przez nich wskazana, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że jedyne fakty, które organ pierwszej instancji jest w stanie uprawdopodobnić, wskazują na niedotrzymanie terminu. Natomiast w żadnym z zebranych dokumentów nie ma informacji, by wnioskodawcy posiadali wiedzę o wydaniu decyzji oraz jaki organ ją wydał przed dniem 7 kwietnia 2016 r.

Wojewoda stanął też na stanowisku, że dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót. Z punktu widzenia art. 149 § 3 k.p.a. istotne jest bowiem ustalenie, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, gdyż roboty budowlane mogą być prowadzone w ramach samowoli lub ewentualnie na podstawie zgłoszenia. Także wywieszenie na terenie budowy tablicy informacyjnej nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez skarżących o decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z tym kwestia niezachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie została w niniejszej sprawie udowodniona. Zebrany materiał nie pozwala jednoznacznie przesądzić, że termin jednego miesiąca nie został zachowany, zatem należy przyjąć, że wnioskodawcy dowiedzieli się o kwestionowanej decyzji nie wcześniej, niż podczas zebrania mieszkańców osiedla w dniu 7 kwietnia 2016 r., co wynika ze złożonych przez nich oświadczeń. Wobec powyższego, ponownie prowadząc postępowanie Prezydent winien więc w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w sprawie wznowienia został złożony przez strony postępowania (każdą z osobna) w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.

W skardze Spółka domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie:

1. art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy zachowali miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie;

2. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, arbitralnej i przeczącej podstawowym regułom logiki i zasad rozumowania oceny dowodów, poprzez oparcie się wyłącznie na gołosłownych i nie popartych żadnym innym obiektywnym dowodem oświadczeniach zainteresowanych wznowieniem postępowania stron i bezkrytyczne danie tym oświadczeniom wiary, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych dowodów w sprawie, w tym treści księgi wieczystej działki nr [...] ujawniającej służebność przechodu i przejazdu na rzecz działki inwestycyjnej.;

3. pogwałcenie zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, przemawiającego za uznaniem, że rozpoczęcie budowy na sąsiedniej działce jest newralgicznym momentem, który wzbudza we właścicielach nieruchomości sąsiednich do nieruchomości inwestycyjnej zwykłą, ludzką ciekawość, i w którym to momencie dochodzi do ustalania co to za inwestycja, jaki jest jej zakres, czy będzie miała wpływ na nieruchomości będące własnością sąsiadów, co zostanie wybudowane, czy toczyło się postępowanie administracyjne, na jakich zasadach i kto prowadzi roboty budowlane i czy robi to na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca zauważyła, że konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest faktem powszechnie znanym, zaś w momencie, który wnioskodawcy określają jako datę dowiedzenia się o decyzji sporna inwestycja została już w dużej mierze zrealizowana, co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy oraz dokumentacja fotograficzna.

Zdaniem Spółki Wojewoda przerzucił ciężar dowodu w zakresie zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na organ prowadzący postępowanie i błędnie uznał, że dla wykazania tej okoliczności wystarczające jest wyłącznie podanie (oświadczenie) przez wnioskodawcę. Tymczasem to strona domagająca się wznowienia musi udowodnić kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia przedstawiając takie dowody, z których będzie niezbicie wynikało w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg terminu do złożenia wniosku, a z drugiej, że wskazana data nie jest dowolna.

W ocenie skarżącej Wojewoda zupełnie pominął pozostały materiał dowodowy, w szczególności tablicę informacyjną, dziennik budowy, dokumentację zdjęciową i zeznania m.in. przedstawiciela Spółki oraz pominął pisemne twierdzenia stron, z których w wynika, że data 7 kwietnia 2016 r. jest datą, w której wnioskodawcy "formalnie"- na zebraniu współwłaścicieli - dowiedzieli się o istnieniu decyzji, lecz już wcześniej obserwowali oni inwestycję powstającą na sąsiedniej działce, niemniej nie czyniły żadnych działań tylko z tych względów, że nie miały świadomości, iż inwestycja budowlana oddziałuje na ich interesy (że dojazd do inwestycji odbywać się będzie przez nieruchomość stron - drogę wewnętrzną). Twierdzenie to jest niezasadne w świetle faktów wprost wynikających z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której strony wnioskujące są współwłaścicielami, tj. że każda ze stron nabywając udział w nieruchomość miała wiedzę i świadomość, że nieruchomość (droga wewnętrzna) obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości inwestycyjnej. Co więcej, nawet zasady doświadczenia życiowego pozwalają co najmniej na przypuszczenie, że rozpoczęcie i prowadzenie przez inwestora na nieruchomości władnącej robót budowlanych, musiało skutkować podjęciem przez współwłaścicieli nieruchomości obciążonej, działań zmierzających do ustalenia czy prowadzona na sąsiednim gruncie inwestycja, prowadzona jest zgodnie z prawem i czy konieczne będzie udostępnienie nieruchomości obciążonej właścicielom nieruchomości władnącej.

W ocenie strony skarżącej, przesłanki dowiedzenia się o decyzji nie należy wiązać z momentem uzyskania wiedzy o naruszeniu interesu prawnego podmiotu pominiętego w postępowaniu administracyjnym wydaną decyzją ostateczną, czy też o powzięciu wiedzy o tym, że decyzja oddziałuje na interesy prawne wnioskujących, gdyż okoliczność ta jest irrelewantna dla oceny, czy został zachowany termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Konieczne jest zatem, aby strona posiadała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia. Te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione najpóźniej w momencie rozpoczęcia budowy, tym bardziej, że powszechnie wiadomym jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jak również dostępna była tablica budowy, która ujawniała numer decyzji o pozwoleniu na budowę stan robót był już bardzo zaawansowany, zaś mieszkańcy osiedla mieli świadomość obciążenia działki drogowej służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości inwestycyjnej. Orzeczenie Wojewody legitymizuje zaś bierność mieszkańców osiedla, którzy mimo oczywistego faktu prowadzenia w bezpośrednim sąsiedztwie robót budowlanych, czekali ze złożeniem przedmiotowego wniosku do czasu, aż inwestycja będzie już w dużej mierze zrealizowana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że nie jest wymagane by strona dochowała jakieś należytej staranności w zakresie dotrzymania terminu złożenia wniosku o wznowienie. Brak jest przy tym podstaw do wnioskowania, że z uwagi na wywieszenie tablicy informacyjnej czy prowadzenie robót budowlanych, strona wiedziała bądź winna wiedzieć o przesłance wznowieniowej. Sam fakt, że zainteresowany miał możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej przesłankę wznowieniową nie przesądza o tym, że tak faktycznie się stało. Nie można obciążać wnioskodawcy negatywnymi skutkami, przyjmując stanowisko, że zainteresowany winien przy zachowaniu staranności powziąć wiadomość o przesłance wznowieniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. według kryterium zgodności z prawem, było postanowienie Wojewody z dnia 28 czerwca 2019 r., którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody, przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta nie udowodniło, że inicjatorzy postępowania wznowieniowego nie zachowali terminu do złożenia wniosku, o którym mowa

w art. 148 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy dokonał analizy zebranego w sprawie materiału i stwierdził, że jego prawidłowa ocena pozwala na przyjęcie, iż termin do złożenia wniosku został zachowany. Okoliczność ta winna więc zostać wzięta pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym Prezydent Miasta powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek z żądaniem wznowienia postępowania został złożony przez stronę postępowania (każdą z osobna), o której mowa w art. 28 k.p.a.

Zdaniem sądu wojewódzkiego taka ocena dokonana przez Wojewodę była prawidłowa, a procedowanie zgodne z przepisami prawa.

Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zostało uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 12 działu II k.p.a. (art. 145-152 k.p.a.). Przy czym postępowanie po złożeniu wniosku jest dwuetapowe. W pierwszym z nich organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania oparty zostało na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., jak również, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Zaznaczyć jednak trzeba, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15, LEX nr 2310016).

Niemniej jednak, niezależnie od wskazanej podstawy wznowieniowej właściwy w sprawie organ zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a jest to okoliczność, do której sprowadza się istota sporu w kontrolowanej sprawie. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest na tyle istotne, że dopiero jej ustalenie warunkować będzie dalszy przebieg postępowania, a mianowicie czy powinno się ono zakończyć wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia (w przypadku niedochowania terminu) lub o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją (w razie dochowania przewidzianego terminu), z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 jak ma to miejsce w tym przypadku.

W świetle regulacji art. 148 § 2 k.p.a. dla ustalenia, czy dochowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kluczowe znaczenie będzie miało, kiedy strona "dowiedziała się" o decyzji, wydanej w ramach postępowania, którego wznowienia się domaga. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania (tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy). Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, LEX nr 574438; z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15, LEX nr 2314782). Dowiedzenie się oznacza zatem powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia, a w związku z tym jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy (fakt intelektualny). Tym samym, w takim przypadku nie ma znaczenia sama świadomość, że powinno się być stroną danego postępowania, ale akt wiedzy, iż taka decyzja została wydana (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 791/16, LEX nr 2436516).

Dopiero zatem moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie. W konsekwencji, aby odmówić wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, lecz trzeba dowieść, że wiedziała o tej decyzji wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, choć to na stronie żądającej wznowienia spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji w sposób, który pozwoli na ustalenie, że jej podanie wpłynęło przed upływem ustawowego terminu na dokonanie tej czynności, to fakt ten nie zwalania organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2343/14, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem należy wskazać, że wnioskodawcy, określeni przez Prezydenta Miasta błędnie, zamiast z imienia i nazwiska, jako "grupa współwłaścicieli osiedla", nadto będący współwłaścicielami działki drogowej, która ma stanowić dojazd do inwestycji realizowanej na podstawie kwestionowanej decyzji ostatecznej, powołali się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W związku z tym, że nie wskazano kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, tj. wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego m.in. przesłuchał wnioskodawców. Ze złożonych zgodnych oświadczeń wynikało, że o decyzji wnioskodawcy dowiedzieli się w dniu 7 kwietnia 2016 r. podczas zebrania mieszkańców osiedla, natomiast po wizycie jednego z mieszkańców w Urzędzie Miasta w dniach 14-15 kwietnia 2016 r. powzięli informację, że inwestycja realizowana jest z wykorzystaniem działki drogowej, której są współwłaścicielami. Inwestor z kolei wskazywał na prowadzoną od września 2015 r. korespondencję z Zarządem Osiedla w kwestii wykorzystania do obsługi komunikacyjnej działki drogowej stanowiącej współwłasność mieszkańców osiedla oraz na fakt upublicznienia tablicy informacyjnej budowy. Oceniając tak zebrany materiał dowodowy Prezydent Miasta uznał, że bezsprzecznym jest termin, w którym została upubliczniona tablica budowy oraz fakt, że wnioskodawcy już do 2015 r. wiedzieli o budowie. Te okoliczności wskazywały, zdaniem tego organu, że złożenie wniosku nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu.

W ocenie sądu stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne, gdyż uznane przez niego fakty nie stanowią potwierdzenia, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji przed dniem 7 kwietnia 2016 r. Tymczasem ustalenie takie było konieczne dla możliwości orzeczenia o odmowie wznowienia wnioskowanego postępowania administracyjnego. W szczególności nie sposób wiązać korespondencji prowadzonej w 2015 r. przez inwestora z Administratorem Nieruchomości i Zarządem Osiedla z faktem posiadania przez współwłaścicieli działki drogowej wiedzy o wydaniu decyzji budowalnej. Z treści wypisu z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej działki drogowej nr [...] wynika, że stanowi ona współwłasność szeregu wymienionych właścicieli nieruchomości położonych na terenie Osiedla. Oznacza to, że razem z działkami budowlanym lub domami mieszkańcy zakupili udział w nieruchomości stanowiącej działkę drogową.

Nie można jednak wywodzić z faktu, że inwestor prowadził korespondencję w sprawie wykorzystania działki drogowej stanowiącej współwłasność szeregu osób fizycznych z administratorem czy z Zarządem Osiedla, okoliczności świadczącej o tym, że wnioskodawcy - współwłaściciele tej drogi, wiedzieli o wydaniu decyzji, która zatwierdzała projekt budowlany przewidujący dojazd do projektowanych budynków przez działkę nr [..]. Co więcej, jak wynika z oświadczenia jednego z mieszkańców, rozmowy z inwestorem prowadził stary Zarząd (vide: protokół przesłuchania M. K.-G., k. 165 akt organu), który nie informował o tych rozmowach mieszkańców i dopiero nowy Zarząd podjął działania w celu ustalenia stanu prawnego prowadzonej w sąsiedztwie budowy. Tym bardziej więc zasadne jest stwierdzenie, że mimo wymiany korespondencji z poprzednim Zarządem w kwestii dojazdu do planowanej inwestycji przez teren osiedla nie można przyjąć wprost, że w ten sposób wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowy, którą kwestionują w niniejszym postępowaniu.

O tym, że wnioskodawcy wiedzieli o decyzji budowlanej przed dniem 7 kwietnia 2016 r. nie może też jednoznacznie świadczyć fakt wywieszenia na terenie inwestycji, sąsiadującym z terenem osiedla, tablicy informacyjnej budowy w dniu 17 sierpnia 2015 r. Powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. jest tylko takie, że skoro do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w nim pozwoleniu na budowę, to wykazanie faktu zaznajomienia się w określonym czasie z treścią tablicy może stanowić dowód na to, z jaką chwilą strona dowiedziała się o decyzji. Nie ma jednak podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.( zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt

II OSK 557/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ nie wykazał natomiast czasu, w którym mieszkańcy zaznajomili się z treścią tablicy, ani że czynność ta dotyczyła wszystkich wnioskodawców. Analiza danych z Geoportalu Otwartych Danych Przestrzennych (wiedza powszechnie dostępna, https://polska.e-mapa.net/) dotyczących terenu Osiedla i sąsiadującego z nim terenu spornej inwestycji oraz informacji podanych we wniosku wskazuje, że budowa realizowana była na przy południowo zachodniej granicy osiedla, a wjazd na teren budowy odbywał się z działek nr [..] i [..]. Nie można było zatem wykluczyć, że mieszkańcy odległych części osiedla w ogóle nie zapoznali się z umieszczoną na terenie inwestycji tablicą informacyjną, a tym bardziej a priori zakładać, jak czynił to organ pierwszej instancji, że zapoznali się oni z umieszczonymi tam informacjami w dniu jej wywieszenia, w konsekwencji czego w tej dacie wnioskodawcy powzięli informację o wydaniu kwestionowanej decyzji budowlanej.

Nie sposób też dokonywać skutecznych ustaleń w zakresie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. w oparciu o fakt zamieszkiwania wnioskodawców w bliskim sąsiedztwie spornej inwestycji, czy wyjaśnienia niektórych mieszkańców, że o realizacji inwestycji wiedzieli wcześniej, niż przed zebraniem w dniu 7 kwietnia 2016 r. Dochowanie owego terminu ustawowego związane jest bowiem z przesłanką dowiedzenia się o decyzji, czyli o wydaniu aktu administracyjnego sankcjonującego dane działanie, w tym wypadku rozpoczęcie robót budowlanych, a nie z wiedzą o prowadzeniu tych robót. W świetle regulacji obowiązujących na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dana inwestycja może być bowiem realizowana zarówno w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie, bądź też jej realizacja nie podlega regulacjom Prawa budowlanego. W związku z tym okoliczność, że w bliskim sąsiedztwie osiedla rozpoczęła się budowa, o której mogli wiedzieć niektórzy mieszkańcy, nie może stanowić o tym, że wszyscy wnioskodawcy wiedzieli o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wreszcie, wbrew twierdzeniom skarżącej, o tym, że wnioskodawcy mieli świadomość wykorzystywania ich drogi jako dojazdu do nowej inwestycji, nie może świadczyć ustanowiona na działce nr [...] służebność gruntowa przejazdu i przechodu na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [..], ujawniona w księdze wieczystej tej działki morgowej. Jak wynika bowiem z treści księgi wieczystej tej nieruchomości, ustanowione prawo rzeczowe zostało ograniczone w czasie, tj. do chwili realizacji przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego układu drogowego (ulica dojazdowa [..], W.). Tę kwestię akcentują też wnioskodawcy podnosząc, że ww. układ drogowy został już wybudowany. W takiej zaś sytuacji mieszkańcy osiedla mogli oczekiwać, że wobec spełnienia się warunku końcowego ustanowionej na działce nr [..] służebności gruntowej dojazd do nowej inwestycji na działce nr [..] jest realizowany z wykorzystaniem nowego układu komunikacyjnego, a nie należącej do nich działki. Niezasadne są zatem zarzuty skargi, że organ odwoławczy pominął treść księgi wieczystej i ustanowione w niej prawo przechodu i przejazdu jako przesłankę świadczącą o tym, że wraz z rozpoczęciem robót na działce władnącej, mieszkańcy osiedla dowiedzieli się o wydaniu decyzji budowlanej.

W związku z tym należy stwierdzić, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w kwestii dochowania przez wnioskodawców terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienia postępowania organ pierwszej instancji niezasadnie skupił się na twierdzeniach inwestora, a nie oświadczeniach samych wnioskodawców. Zdaniem sądu to przede wszystkim oni posiadają stosowną wiedzę w omawianym zakresie i dlatego nie można zaakceptować sytuacji, gdy organ zastępuje ich wyjaśnienia wyjaśnieniami inwestora i wskazanych przez niego świadków. Jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie złożyliby na wezwanie organu stosownych wyjaśnień, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ doszedłby do wniosku, że termin z art. 148 § 2 k.p.a., wobec zebranego materiału nie został jednak dochowany, wtedy byłoby zasadne wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z taką jednak sytuacją nie mamy w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie sądu zebrany materiał dowodowy, w szczególności prawidłowa analiza oświadczeń złożonych w toku postępowania przez wnioskodawców przesłuchanych w charakterze świadków, pozwala na ustalenie, czy o przesłance wznowienia postępowania, tj. o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wnioskodawcy dowiedzieli się najwcześniej w dniu 7 kwietnia 2016 r. Wtedy to bowiem miało miejsce spotkanie mieszkańców, podczas którego odczytano numer pozwolenia na budowę (vide protokół przesłuchania M. K.-G., k. 165 akt organu) i poinformowano, że przejazd do nowej zabudowy odbywać się będzie przez teren Osiedla, z wykorzystaniem drogi stanowiącej współwłasność mieszkańców (vide: protokół przesłuchania M. M., k. 166 akt organu). Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu, zdaniem sądu, uzyskanie ww. danych pozwala przyjąć, że to w tej dacie wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji, i że wyznacza ona początek biegu terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Kwestie te powinny być jednak przedmiotem szczegółowej analizy organu pierwszej instancji, czego orzekający w sprawie Prezydent Miasta zaniechał, skupiając się na ocenie okoliczności podnoszonych przez inwestora i wywodzeniu z nich skutków niekorzystnych dla wnioskodawców.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę dochowania terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania przez wnioskodawców, należało uznać, że rozstrzygnięcie tego organu było wadliwe, a co najmniej przedwczesne, co słusznie musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o charakterze kasatoryjnym. Skoro bowiem okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez Prezydenta, to prawidłowo Wojewoda uznał, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co świadczyło o ziszczeniu się przesłanek warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego Wojewoda nie był w przedmiotowej sprawie właściwy do rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., gdyż naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz właściwość organów, wynikającą z art. 150 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy zgłoszone żądanie wznowienia postępowania zostaje oparte na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - weryfikacja tych twierdzeń winna nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Działania takie muszą być jednak podjęte przez organ pierwszej instancji, a ich prawidłowość winna podlegać ocenie w postępowaniu odwoławczym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie wniosek został zgłoszony przez szereg osób fizycznych, zatem nie jest wystarczające określenie ich jako "grupa mieszkańców osiedla", lecz konieczne jest wymienienie tych osób z osobna i tak też należy dokonać badania, czy wniosek został złożony przez uprawniony podmiot, tj. w odniesieniu do każdego z konkretnie określonych wnioskodawców.

Zdaniem sądu wojewódzkiego w przedstawionych okolicznościach w pełni zasadnym było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Prawidłowo też wskazał organ odwoławczy, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym prowadzeniu postępowania przez Prezydenta. W ocenie sądu działanie Wojewody nie narusza prawa, w szczególności organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.