II SA/Gd 538/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Dobek - Rak WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. K. - M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 3 grudnia 2019 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. - M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. K.-M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 29 kwietnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB’) z dnia 3 grudnia 2019 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB prowadził postępowanie w sprawie nielegalnej budowy domku letniskowego oraz wstawienia okien dachowych i wykonania dodatkowych na poddaszu budynku mieszkalnego na działce nr [..] przy ulicy P. w G., dokonanych w latach 2003 i 2004, i decyzją z dnia 16 listopada 2005 r. umorzył postępowanie w ww. sprawie. Na skutek rozpoznania odwołania WINB decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że prace polegające na wymianie elementów konstrukcyjnych, zakwalifikowane jako remont, w dacie dokonywania zgłoszenia wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jako dotyczące obiektu objętego ochroną konserwatorską.

Pogląd ten zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 145/06, oddalił skargę na decyzję WINB. W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie prace wykonane przy przedmiotowym budynku na podstawie zgłoszenia oraz z przekroczeniem granic zgłoszenia, można było prowadzić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z ustalonych przez organy nadzoru budowlanego zakresu i charakteru prac budowlanych. Przy czym, postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę lub remont obiektu budowlanego na terenie wpisanym do rejestru zabytków, jakim jest [..], gdzie położona jest działka inwestora, było uzależnione od uprzedniego wydania, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami, właściwymi w sprawach ochrony zabytków, ostatecznej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych na takim terenie.

Jak zauważył WSA, organ z rażącym naruszeniem prawa 14 września 2001 r., wydał decyzję, którą na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. P. w G.wykonanie następujących robót budowlanych, dotyczących:

• nowego pokrycia dachu dachówką

• wykonania nowych obróbek blacharskich

• wymiany rynien spustowych

• przemurowania kominu ponad połacią dachową oraz

• wykonania izolacji poziomej i pionowej murów przyziemia budynku.

bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, zezwalającej na prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków.

Zdaniem WSA, w dalszym postępowaniu organ powinien więc porównać dokumentację techniczną przedmiotowego budynku przed remontem rozpoczętym w 2001 r. do stanu istniejącego, po przeprowadzonych robotach, który musi być dokładnie i precyzyjnie zinwentaryzowany oraz poddany odrębnej ocenie wojewódzkiego konserwatora zabytków przed ewentualnym wdrożeniem procedury legalizacji jakichkolwiek robót budowlanych, wykonanych z naruszeniem prawa przy tym budynku i domku ogrodowym. Organem wyłącznie właściwym do oceny, jakie roboty budowlane należy wykonać przy tym budynku w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami ustawy o ochronie zbytków będzie wojewódzki konserwator zabytków.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 432/07.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB, po przeprowadzeniu w dniach 30 kwietnia 2015 r. i 19 maja 2015 r. oględzin nieruchomości, wezwał inwestorów – małżonków P., do przedłożenia dwóch egzemplarzy uzupełnionej i poprawionej oceny technicznej zawierającej inwentaryzację, sporządzonej w oparciu o dokumentację - ocenę techniczną wraz z inwentaryzacją budowlaną sporządzoną we wrześniu 2013 r. przez mgr inż. arch. E. D. i inż. W.S. W dniu 17 grudnia 2018 r. inwestorzy wykonali ww. obowiązek przedkładając "Aneks do inwentaryzacji", sporządzony przez mgr inż. R. G., upr. proj. nr [.], wykonany w oparciu o dokumentację - ocenę techniczną sporządzoną we wrześniu 2013 r.

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego PINB decyzją z dnia 3 grudnia 2019 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej wszystkich nielegalnie przeprowadzonych robót budowlanych dotyczących przebudowy poddasza budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. P. w G. (działka nr [..]).

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie dotyczy robót budowlanych obejmujących przebudowę poddasza budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu przez PINB decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego, E. P.w dniu 3 kwietnia 2002 r. zgłosiła do organu architektoniczno-budowlanego zamiar wykonania generalnego remontu domku ogrodowego (narzędziowego) i wykonania kilku okien połaciowych na poddaszu budynku mieszkalnego. Zgłoszenie zostało przyjęte w dniu 9 maja 2002 r. Drugie zgłoszenie, z dnia 26 września 2003 r., dotyczyło wykonania robót budowlanych na poddaszu budynku, tj. ocieplenia poddasza i wykończenia płytami gipsowo-kartonowymi, a które organ architektoniczno-budowlany przyjął w dniu 14 listopada 2003 r. Z ustaleń PINB wynikało, że poza dokonanym zgłoszeniem strona wykonała dodatkowy zakres robót polegający na: wstawieniu 7 sztuk okien połaciowych (w zgłoszeniu nie określono ilości), wstawieniu okna w elewacji od strony ulicy, wstawieniu po wybiciu otworu w ścianie murowanej okna w elewacji od strony ogrodu, wykonaniu lukarny w konstrukcji dachu od strony ogrodu. Powyższe ustalenia zostały podpisane bez uwag przez skarżącą.

W toku postępowania pozyskano także ocenę techniczną przeprowadzonych robót, której przedmiotem była wymiana pokrycia dachu nad całym budynkiem, ocieplenia pomieszczeń na poddaszu, przemurowania trzonów kominowych od poziomu posadzki poddasza, osadzenia okien w ścianach poddasza i wbudowania okien połaciowych w dachu, wykonania ścianek działowych na poddaszu, osadzenia drzwi w ściankach działowych, wymiany podłóg i wykonania prac malarskich. W przedłożonym opracowaniu dodatkowo wskazano, że od strony południowowschodniej budynku nad istniejącym wykuszem został usunięty płaski daszek kryty papą. i w jego miejsce wykonano dwuspadowy daszek kryty dachówką z nachyleniem połaci dostosowanych do otaczających połaci dachowych. We wnioskach końcowych autorzy tego opracowania wskazali natomiast, że opisane prace wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi. Ponadto stwierdzili, że w żadnym miejscu nie została naruszona konstrukcja budynku, a wieloletni okres użytkowania obiektu, części objętej remontem nie wykazuje żadnych wad wykonawstwa ani śladów niewłaściwej pracy układu konstrukcji.

Organ dodał, że dokonane zmiany związane z wykonanymi otworami na poddaszu budynku, zostały pozytywnie zaopiniowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z 9 grudnia 2013 r.).

Ponadto do akt przedłożono "Aneks do inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną zabudowy przy ul. P. w G.", wykonany w oparciu o dokumentację - ocenę techniczną sporządzoną we wrześniu 2013 r. W dokumentacji tej stwierdzono, że "roboty obejmujące wymianę pokrycia dachu, ocieplenie pomieszczeń poddasza, przemurowanie trzonów kominowych, osadzenie okien w ścianach poddasza zostały wykonane bez wymiany i naruszenia podstawowych elementów konstrukcji budynku. Usunięte lub nowo wbudowane składniki konstrukcji dachu dotyczyły elementów drugorzędnych [...]. Budynek mieszkalny nadaje się do użytkowania". Organ pozyskał także protokoły podpisane przez osoby uprawnione: próby szczelności instalacji gazowej w budynku z dnia 10 lutego 2005 r. (przeróbka instalacji gazowej w związku z montażem kotła gazowego c.o.) z pozytywnym wynikiem, protokół z przeprowadzonej próby szczelności instalacji gazowej w budynku przy ul. P. poddasze + [..] z dnia 21 listopada 2018 r. z pozytywnym wynikiem próby, protokół z dnia 5 listopada 2018 r. wykonania przeglądu technicznego kotła gazowego c.o. w budynku mieszkalnym przy ul. P.m [..] poddasze, w którym zawarto zapis, iż kocioł jest w pełni sprawny i dopuszczony do dalszej eksploatacji oraz protokół z dnia 21 listopada 2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. P. m [..].

W ocenie WINB, z treści "Oceny technicznej z inwentaryzacją domu mieszkalnego i domku ogrodowego, G. ul. P.“, opracowaną we wrześniu 2013 r. oraz "Aneksu do inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną zabudowy przy ul. P. w G." sporządzonego w grudniu 2018 r., nie wynika konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie dokonane zmiany z następującymi uwagami: przy okazji remontu elewacji należy dostosować formę okna wstawionego na poddaszu w ścianie bocznej (od strony skarpy) do oryginalnego deskowania, zaleca się także (przy następnym remoncie dachu) przenieść okna połaciowe usytuowane od strony ulicy na przeciwną połać dachu.

Wprawdzie, jak zauważył organ odwoławczy, część robót została wykonana na podstawie zgłoszenia, niemniej przeprowadzone postępowanie i przedłożone dokumenty dotyczą całego zakresu robót wykonanych legalnie, samowolnie, jak i również robót, które nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Natomiast na mocy uchwały II OPS 1/16 do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, 6 jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

W związku z tym, po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, należało uznać, że w sprawie nie zachodzą podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 7 k.p.a., poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zawartego w k.p.a., Prawie budowlanym, Konstytucji RP, art. 199 Kodeksu cywilnego, wydanie decyzji mimo rozstrzygnięcia sprawy już raz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 145/06;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, 8, art. 75 par. 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, wydanie decyzji bez uzasadnienia materialno-prawnego, nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie wszystkich wątpliwości istniejących w zaskarżanej sprawie, brak współdziałania z innymi organami administracji mającymi wiedzę na temat stanu poddasza i budynku wynikającą z Prawa Budowlanego, Kodeksu cywilnego, ustawy o ochronie zabytków, ustawy o ochronie przeciwpożarowej, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych, planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta G.nr [..] z 2008 r.

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 k.p.a., gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

4. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji;

5. naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 32, art. 33, art. 39, art. 49, art. 71 poprzez stwierdzenie, że prace wykonane na poddaszu i w ciągu komunikacyjnym na I piętro budynku nie wymagały pozwolenia na budowę, zgody Konserwatora Zabytków, zgody współwłaściciela posesji oraz zaniechanie zbadania zmiany przeznaczenia poddasza i zgłoszenia tego faktu odpowiednim instancjom,

6. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym samym pominięcie kwestii związanej prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przepisów Prawa budowlanego, Kodeksu cywilnego, rozporządzenia w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych,

7. naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nienakazanie w 2013 r. inwestorom przywrócenia poddasza i ciągu komunikacyjnego do stanu pierwotnego w związku z nie wykonaniem w terminie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3,

8. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności,

9. naruszenie art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez zaniechanie zbadania czy inwestorzy posiadali zgodę wszystkich współwłaścicieli do rozporządzania rzeczą wspólną – poddaszem - oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Przebudowa wspólnego poddasza i zmiana jego przeznaczenia przekracza tzw. zarząd zwykły.

W uzasadnieniu wskazano, że w budynku wyodrębnione są 3 lokale mieszkalne i poddasze, które stanowi część wspólną, w związku z czym inwestorka chcąc przeprowadzić prace budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie poddasza, jak również obejmujące inne części wspólne, jak ściany zewnętrzne, dach i elementy konstrukcyjne oraz postawienia na schodach drzwi stanowiących przeszkodę w ewakuacji, winna uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Okoliczności tej organy jednak nie zbadały, mimo iż w toku postępowania w trybie art. 50 i art. 51 należy przeprowadzić takie czynności. W związku z tym organy powinny nałożyć na inwestorkę obowiązek uzupełnienia dokumentów o wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przedstawienie zgody pozostałych współwłaścicieli.

Ponadto, w ocenie skarżącej, wykonane roboty, wbrew kwalifikacji organów, nie stanowiły remontu, tylko przebudowę. Prace wykonane na poddaszu i wstawienie drzwi na schodach wykazują znamiona przebudowy, gdyż doszło do zmiany parametrów technicznych. Wykonano bowiem instalacje wodno-techniczne, urządzono na poddaszu mieszkanie i łazienkę co zapewne zmienia obciążenia stropu i stwarza zmiany w odporności pożarowej. Doszło do zmiany parametrów użytkowych, zmieniła się liczba mieszkań, okien, drzwi w budynku i w związku z tym także obciążenia stropów. Zmieniony został kształt dachu, dodano przewód kominowy. W odniesieniu do dachu, wskazała skarżąca, że również zmiana kształtu dachu, wstawienie okien dachowych stanowi przebudowę, gdyż stanowi ingerencję w układ konstrukcyjny budynku, którego istotnym elementem jest pokrycie dachowe (wraz z otworami okiennymi) oraz więźba dachowa. Roboty budowlane polegające na podwyższeniu ostatniej kondygnacji przez podniesienie części dachu (część, w której zmieniono konstrukcję od strony ogrodu) w sposób oczywisty wypełniają definicję rozbudowy obiektu budowlanego, zwiększają bowiem kubaturę budynku.

W związku z tym, zakres wykonanych przez E. P. robót budowlanych wyklucza zaliczenie ich do robót budowlanych wyłączonych spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Zarówno rozbudowa obiektu budowlanego, jak i jego przebudowa czy modernizacja wymagają bowiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Dokonując kwalifikacji robót organy pominęły jednak szereg dowodów i dokumentów, w tym stanu obecnego w odniesieniu do planów budynku z 1974 r. w szczególności w zakresie daty wykonania istniejących na poddaszu instalacji, łazienki, antresol, gdyż istnieją w tej materii istotne odstępstwa wskazujące na przebudowę i rozbudowę. Jak bowiem wskazano, gaz do lokali nr 1, 2 i 3 doprowadzono w 1992 r., lecz pominięto w tej kwestii poddasze. Nie wykonano podłączenia gazu do poddasza, ponieważ od 1984 r. mieszkanie na poddaszu już nie istniało. Zgodnie z treścią dokumentów znajdujących się UM G. mieszkania tego nie powinno już być od 1974 roku. Organy nadzoru nie sprawdziły też daty podłączenia licznika prądu i wykonania instalacji elektrycznej, w odniesieniu zaś do montażu kotła w miejsce istniejącego organ nie określił, gdzie był zamontowany i jaki był wcześniejszy kocioł, a nie ma go na rysunkach inwentaryzacyjnych z 1974 r. Dodatkowo zamontowano instalację z rurek miedzianych i grzejników panelowych, co wskazuje na fakt, iż nie było tam wcześniej żadnej instalacji albo istniejąca została zdemontowana. Ułożono nową instalację co wskazuje także na montaż nowego kotła, a prace te wymagają pozwolenia. Co więcej, na potrzeby ogrzewania poddasza został dobudowany komin. Nie uwzględniono także złożonego przed Sądem Rejonowym przez inwestorów oświadczenia, co do zakresu wykonanych prac w celu rozliczenia poczynionych nakładów na nieruchomość wspólną.

Wszystkie te okoliczności wskazują, że skoro od roku 1974 mieszkanie na poddaszu nie mogło istnieć, a obecnie jest w ten sposób wykorzystywane oraz dokonano robót istotnie zmieniających stan budynku w stosunku do inwentaryzacji z 1974 r., to inwestor dokonał przebudowy, a ponadto zmianie uległ sposób korzystania z obiektu, co również wymagało stosowanego pozwolenia, którego nie uzyskano. Co więcej, mimo iż sam organ podkreśla, że budynek jest objęty ochroną konserwatorską to nie uwzględnił faktu, że na przeprowadzenie ww. prac nie uzyskano pozwolenia Konserwatora Zabytków.

Strona wskazała także, że szereg stwierdzonych prac, w szczególności wykonanie nowych instalacji, nie było objętych zgłoszeniem, a więc nie zostały one wykonane ani na podstawie pozwolenia, ani w ramach ww. zgłoszenia.

Dalej podniesiono kwestię robót związanych w wykonaniem drzwi, które są ciągiem komunikacyjnym prowadzącym na pierwsze piętro, i poddasze, na którym są wyczystki kominowe i jedyne wyjście na dach oraz są jedyną drogą ewakuacyjną z pierwszego piętra. Obecnie drzwi te po otwarciu zmniejszają przejście ewakuacyjne, szerokość przejścia wynosi około 40 cm, co uniemożliwia swobodne wyjście z lokalu nr 1 i 2. Takie ustawienie to zagrożenie, gdyż blokuje drogę ewakuacyjną i swobodny dostęp do poddasza, wyjścia na dach i do wyczystek kominowych, co stanowi naruszenie § 16 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. nr 109, poz. 719), dalej jako rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej oraz § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.

W piśmie procesowym z 27 maja 2020 r. skarżąca uzupełniła skargę o zarzut braku wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego w zakresie wykonania w ciągu komunikacyjnym budynku drzwi. Organ nie dokonał bowiem żadnych ustaleń co do tego, czy został wykonany odbiór robót związanych w tymi drzwiami, ani nie rozważył zagrożeń pożarowych, jakie za sobą niesie ich montaż w sposób, w jaki zrobiła to inwestorka. Natomiast zdaniem strony ich ustawienie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a obecny ich sposób użytkowania zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 66 ustawy.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2020 r. uczestnik postępowania, E. P., odniosła się do zarzutów skargi wskazując, że przepisy Prawa budowlanego nie obowiązują dla starych i już istniejących budynków, a dotyczą tylko budynków nowych. Wskazała też, że poddasze nigdy nie było używane przez innych mieszkańców poza mieszkańcami lokalu nr [.]. Numer [.] mieszkania był wspólny dla mieszkania na piętrze i mieszkania na poddaszu, przy czym mieszkanie na poddaszu było w gestii Miasta (Rejon Obsługi Mieszkańców - ROM). Fakt, że na poddaszu znajdowało się wynajmowane mieszkanie potwierdza treść aktu sprzedaży domu z 1978 r. mówiąca o tym, że właściciele mieszkań muszą umożliwić dojście najemcy mieszkania nr [.] mieszczącego się na poddaszu. Potwierdza to także przedsprzedażna inwentaryzacja domu z 1974 r. Ze względu jednak na to, że przejście do mieszkania na poddaszu znajdowało się w środku mieszkania nr [.] i przedzielało to mieszkanie na dwie części zostały wstawione w jedynym możliwym miejscu drzwi na schodach, co zostało dokonane przez ROM i podniosło bezpieczeństwo mieszkańców obydwu mieszkań nr [.], zarówno na poddaszu jak i na piętrze. Późniejsze przestawienie ww. drzwi wynikało z tego, że państwo M. tak ustawili wewnętrzne drzwi wiatrołapu, że zderzały się z drzwiami skarżącej i utrudniały otwieranie drzwi prowadzące do mieszkania nr [.].

Odnosząc się do kwestii używania poddasza przez mieszkańców lokalu nr [.] uczestniczka wskazała, że wynika to z umowy zawartej w 1986 r. przewidującej, że każdy ze współwłaścicieli oddzielnie używa swojej części i oddzielnie czerpie z niej pożytki, a ponadto ponosi wszelkie związane z eksploatacją swojej części wydatki – na tej podstawie skarżąca zajmuje wspólne piwnice. Ponadto nie jest prawdą, że zmianie uległ sposób użytkowania poddasza, gdyż mieszkanie to pozostawało w gestii ROM do 1986 r. kiedy to ROM wysłał pismo do swojego najemcy w którym poinformował, "że Obywatel nie jest lokatorem ROM-2 i wszystkie opłaty czynszowe i opłaty za centralne ogrzewanie proszę uzgadniać i wpłacać właścicielowi Ob. E. P." Na postawie takiego pisma uczestniczka miała podstawy uważać poddasze za swoją własność.

Budynek przy ulicy P., wg informacji Biura Konserwatora, ma ponad 110 lat i był domem jednorodzinnym. Został wykonany wg innych przepisów prawa budowlanego, a także nie miały w nim zastosowania obecne przepisy dotyczące drogi pożarowej, ewakuacji itp., które przywołuje skarżąca. Przy czym, zdaniem uczestniczki, nie ma żadnych problemów z ewakuacją, a żadne drzwi się nie blokują. Przekazane przez skarżącą zdjęcia z kamery ze względu na miejsce umieszczenia kamery jest nieproporcjonalne co zmienia wyczucie odległości. Prawidłowość umieszczenia drzwi, jak również spełnienie parametrów dla pomieszczeń na pobyt ludzi potwierdził zarówno biegły sądowy w trakcie postępowania o zniesienie współwłasności, jak i PINB podczas oględzin.

Ponadto remont mieszkania na poddaszu został przeprowadzony zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zmienił w żadnym stopniu sposobu użytkowania. W szczególności porównanie inwentaryzacji z 1974 r. z inwentaryzacją legalizacyjną wskazuje, że wszystkie pomieszczenia są tam gdzie były. Mała łazienka na poddaszu była zrobiona przez ROM i najemcę, ale trudno jest sprecyzować dokładną datę. Wymiana starych instalacji na nowe była jak najbardziej konieczna bo wszystkie systemy miały ponad 100 lat i w każdej chwili groziły awarią. Kable były aluminiowe, a stalowe rury systemów wody czy gazu były mocno skorodowane. To samo na dotyczyło remontu wszystkich drewnianych elementów, które były w wielu miejscach spróchniałe wskutek działania wody przez przeciekający dach.

Odnosząc się do kwestii braku pozwolenia konserwatorskiego uczestniczka wskazała, że w latach 2000-2003 to urząd miasta miał kompetencje konserwatora w budynkach nie będących zabytkami, jak i znajdujących się w strefie zabytkowej

i w tym też organie dokonano zgłoszenia, które nie zostało zakwestionowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują bowiem oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. = Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

W niniejszej sprawie sąd rozpatrywał skargę na decyzję WINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie postępowania naprawczego, na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., w sprawie robót związanych z przebudową poddasza w budynku przy ul. P. w G.

Przepisy art. 50 i 51 tej ustawy przewidują, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3).

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie ww. obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie zweryfikowały ustalony stan faktyczny w kontekście norm prawnych wynikających z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i przyjęły, że wykonane roboty – zarówno te w ramach dokonanych zgłoszeń, jak i poza ich zakresem, przeprowadzono zgodnie z warunkami technicznymi, nie naruszając konstrukcji budynku, wobec czego nie ma konieczności wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

O ile sąd zgadza się z procedowanie w niniejszej sprawie w postępowaniu naprawczym, o tyle nie sposób się zgodzić z oceną co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego, jako co najmniej przedwczesną.

Po pierwsze, istotą procedury naprawczej przewidzianej w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest zbadanie, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, a jeśli nie, to dążenie do ich zalegalizowania. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych, bądź już wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., II OSK 1877/11, dostępny na stronie https://orzeczenia,nsa.gov.pl). Przy czym, zgodność z prawem robót podlegających kontroli rozumiana jest szeroko jako zgodność z wszystkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie do danego stanu faktycznego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przepisami, z którymi zgodność jest wymagana w procedurze naprawczej są m.in. przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r, poz. 282), dalej jako u.o.z. Artykuł 36 ust. 1 wskazuje, jakie prace przy zabytku wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takimi pracami są m.in. roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru. Również na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. nr 98, poz. 1150) bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zbyło zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Jednocześnie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, zarówno obecnie jak i w okresie wykonywania prac wskazuje, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem sądu robotami budowlanymi, o których mowa w ww. regulacjach jest przebudowa, z jaką mieliśmy do czynienia w sprawie (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ponadto, konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego może też wynikać z przepisów prawa miejscowego.

W sprawie nie jest sporne, że budynek, w którym wykonano roboty budowlane znajduje się w zespole zabudowy J. wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [..] (obecnie nr [..]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "WKZ") z 30 maja 1979 r. Ochronie podlega charakter budynku (bryła, rozplanowanie i proporcje otworów okiennych, kolorystyka), jego detal architektoniczny, materiał elewacyjny, zabytkowa stolarka okien i drzwi, wyposażanie wnętrz, a także historyczne zagospodarowanie parceli zielenią i małą architekturą (vide pisma WKZ z 22 października 2013 r. i z 12 czerwca 2015 r.). Również zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego [..] uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr XXVII/734/08 z 28 sierpnia 2008 r. teren, na którym znajduje się budynek objęty jest ochroną konserwatorską.

W sprawie ustalono też, że sporne roboty dotoczyły m.in. wstawienia okien połaciowych z PCV i osadzenia okien w ścianach poddasza, a także wymiany pokrycia dachu i wykonania ścianek działowych. Zdaniem sądu, taki zakres robót, w szczególności wymiana oryginalnej stolarki okiennej, czy wykucie nowych otworów okiennych, a więc zmiana ich rozmieszczenia oraz zmiana rozplanowania w związku z wykonaniem ścianek działowych, powoduje, że na ich wykonanie konieczne było uzyskanie zgody właściwego organu ochrony konserwatorskiej. Z akt sprawy jasno wynika, że organ ten nie nigdy wydał takiej decyzji (vide: pismo WKZ z 12 czerwca 2013 r.) i oceny tej nie zmienia fakt pozyskania pozytywnej opinii WKZ odnośnie do wykonanej inwentaryzacji robót.

Trzeba zauważyć, że istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się zarówno do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 u.o.z. nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14, dostępny w CBOSA).

Zatem, aby nie dopuścić do wypaczenie instytucji postępowania naprawczego, przejawiającej się w tym, że inwestor tylko dlatego, że roboty budowlane wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia uniknął tych obowiązków, które by na nim ciążyły, gdyby wystąpił o pozwolenie na wykonanie tych robót budowlanych albo, gdy było to wymagane, gdyby zgłosił je właściwemu organowi, przepisy, mające co do zasady zastosowanie do robót budowlanych, które dopiero się planuje wykonać, powinny być stosowane odpowiednio. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nałożenia na inwestora robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgłoszenia) lub z przekroczeniem jego zakresu w budynku, który znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie to jednak powinno być wydawane z uwzględnieniem faktu, że dotyczy ono już wykonanych robót budowalnych, a więc mieć charakter zgody lub odmowy zgody na pozostawienie istniejącego stanu faktycznego. Nałożenie takiego obowiązku znajduje podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 384/17, dostępny w CBOSA).

Okoliczności tych nie uwzględniły jednak rozstrzygające w sprawie organy, błędnie utożsamiając opinię WKZ wyrażoną w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. ze zgodą tego organu na wykonanie spornych prac w obiekcie zabytkowym, wyrażoną w prawnie wiążącej formie. Uchybienie to powoduje, że decyzja stwierdzająca brak konieczności nakazania wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest przedwczesna. Stwierdzoną bowiem niezgodnością z prawem jest brak uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed wykonaniem w latach 2003-2004 robót na poddaszu i stan ten nie uległ zmianie.

Po drugie, w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że w postępowaniu przeprowadzanym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie jest zobligowany do dokonania sprawdzania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak więc określenie inwestorów w przedłożonej dokumentacji jako właścicieli, a nie jako współwłaścicieli nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Twierdzenie takie jest jednak błędne.

Na wstępie wskazać trzeba, że kwestia posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie kluczowe z punktu widzenia procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zarówno aktualnie, jak i w okresie wykonywania robót, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z tym przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy przewiduje, od dnia 11 lipca 2003 r,, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (wcześniej był to dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Powyższe obowiązki są konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego).

Wprawdzie ww. przepisy wprost dotyczą ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, niemniej jednak w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. m.in. wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2023/19, dostępne w CBOSA).

Przy czym pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego

w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem stwierdzenie, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11; podobnie w doktrynie M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12).

Skoro więc w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie pozwolenia na budowę może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).

W świetle powyższego należy stwierdzić, wbrew stwierdzeniu PINB niezakwestionowanego przez organ odwoławczy, że w przedmiotowym postępowaniu naprawczym organ nadzoru był zobowiązany do zbadania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej, zdaniem sądu, w rozważanym wypadku prawo to ma charakter szczególny, bowiem wiąże się z koniecznością uzyskania zgody na prowadzenie spornych robót przez pozostałych współwłaścicieli budynku.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że zwrot "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczonego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Natomiast współwłasność nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego i stanowi jedynie odmianę prawa własności, w definicji legalnej nie wymieniono współwłasności. Do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma więc sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną.

Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, w przypadku natomiast braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/12, dostępny w CBOSA). Jak zaś stanowi art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przy czym, na mocy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r. nr 85 poz. 388 ze zm.), jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem (w dacie wykonywania robót; od dnia 1 stycznia 2020 r. więcej niż trzy), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ww. ustawy). W przeciwnym wypadku, gdy liczba takich lokali nie jest większa niż siedem (w dacie wykonywania robót; od dnia 1 stycznia 2020 r. nie więcej niż trzy), zastosowanie mają wskazane przepisy Kodeksu cywilnego.

Należy jeszcze wskazać, że wprawdzie ustawodawca nie definiuje, jakie czynności stanowią przekroczenie zwykłego zarządu, a art. 22 ustawy o własności lokali zawiera wyłącznie przykładowy katalog takich czynności (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 21 maja 2015 r., sygn. akt I ACa 68/15, LEX nr 1734652; Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt VI ACa 780/12, LEX nr 1286692), lecz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mówi się, że budowa obiektu budowlanego, przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości, objętej współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, na co wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 118/08, dostępny w CBOSA). Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma więc przedmiot przeprowadzonych robót.

W związku z tym, jeżeli postępowanie administracyjne w procesie budowlanym (a także, zgodnie z przytoczonym poglądem, w postępowaniu naprawczym) będzie dotyczyło wyłącznie części odrębnej własności lokalu to zgoda właścicieli pozostałych lokali nie będzie wymagana, a właściciel takiego lokalu będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11. W przeciwnym wypadku, jeżeli roboty ingerują w części wspólne budynku, konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli, zaś jej brak jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądza bądź o odmowie wydania pozwolenia na budowę bądź o braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.

Rozważenia jeszcze wymaga kwestia, jakie elementy budynku objętego wspólnością, stanowią części wspólne. Zgodnie z ustawą o własności lokali nieruchomość wspólna to część budynku lub grunt, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli mieszkań lub pomieszczeń. Zatem do części wspólnych nieruchomości zaliczyć można m.in. dach, ściany zewnętrzne, ściany nośne, fundamenty, piwnice, strychy, dach, kominy, pralnie, suszarnie klatki schodowe, przewody, korytarze, bramy, windy, a także instalacje centralnego ogrzewania, instalacje wodne, kanalizacyjne czy elektryczne. Należy przy tym zauważyć, że te elementy, których związek funkcjonalny ze wszystkimi lokalami nie ma ścisłego charakteru, jak np. piwnice czy strych (poddasza – dop. własny) mogą, choć nie muszą, należeć do nieruchomości wspólnej. Pomieszczenia tego typu, o ile nie staną się częścią składową lokalu mieszkalnego lub użytkowego po myśli art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali, jako przedmiot nieruchomości wspólnej, stanowić będą współwłasność właścicieli lokali, podobnie jak klatki schodowe, mury zewnętrzne, fundamenty itp. (zob. wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt IX Ca 1013/19, LEX nr 2799141). Z kolei odnośnie do okien to należy wskazać, że okna w częściach wspólnych budynku (np. na poddaszu) mogą służyć do użytku wspólnego. W takiej sytuacji roboty budowlane związane z takimi oknami wymagają uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. Tylko w wypadku, gdy roboty dotyczą okna w lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość lub innej części budynku stanowiących przedmiot takiej odrębnej własności, nie wymagają zgody pozostałych współwłaścicieli w sytuacji, gdy roboty te wykonano w lokalu stanowiącym odrębną własność (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2464/16, niepubl.).

Przedmiotowe roboty, będące przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego, były prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, z trzema lokalami mieszkalnymi, na poddaszu i wiązały się m.in. z wymianą okien połaciowych i wybiciem otworów okiennych, wymianą pokrycia dachu nad całym budynkiem, przemurowaniem trzonów kominowych. Z akt sprawy wynika i jest to niesporne, że wejście na poddasze odbywa się bezpośrednio z korytarza mieszkania nr [..] należącego do inwestorów. Niemniej jednak z decyzji Prezydenta Miasta z 19 maja 1977 r. wynika, że lokale mieszkalne w tym budynku zostały sprzedane jako przedmiot odrębnej własności wraz z udziałem we współwłasności odrębnej części nieruchomości co do części niewydzielonych budynku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że parcele przydomowe, pozostałe części domu takie jaki: pomieszczenia piwniczne, poddasza, klatka schodowa i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, stanowią współwłasność nabywców w częściach ułamkowych. Z kolei z opinii biegłego z lipca 2014 r. sporządzonej w sprawie przed Sądem Rejonowym, wskazuje się, że lokale sprzedano bez oznaczenia części wspólnych i pomieszczeń przynależnych. Zaznaczono, że pomieszczenia na poddaszu nie zostały sprzedane, ani wyodrębnione jako samodzielne.

Dalej trzeba zauważyć, że wprawdzie w toku postępowania skarżąca powołuje się na umowę z roku 1986, na mocy której mieszkańcy budynku dokonali umownego podziału dotyczącego sposobu korzystania z części wspólnych w ten sposób, że właściciele lokali nr 1 i 2 zrzekli się z korzystania ze schodów hallu i poddasza na rzecz wyłącznego prawa całości piwnic, a właściciel lokalu nr 3 zrzekł się prawa użytkowania pomieszczeń piwnicznych na korzyść wyłącznego korzystania z całości poddasza, schodów i hallu, lecz informacji tej nie można uznać za wiążącą w kwestii kwalifikacji poddasza jako niestanowiącego części wspólnej budynku. Przede wszystkim dokumentu tego nie ma w aktach sprawy, wobec czego nie jest możliwe zweryfikowanie, jakie skutki z niego wynikają. Ponadto, tego rodzaju podział nie znosi współwłasności, lecz oznacza jedynie, że poszczególni współwłaściciele np. na podstawie umowy uzyskują posiadanie zależne określonej części rzeczy objętej współwłasnością, będące wszelako wynikiem wewnętrznego zorganizowania sposobu korzystania z tej rzeczy, nie przysługującego im prawa rzeczowego odrębnego od własności (tak E. Gniewek (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe. Red. E. Gniewek, Warszawa 2013, s. 700).

Z tych względów w orzecznictwie przyjęto, że podział do wyłącznego korzystania przez współwłaścicieli wydzielonych części przedmiotu współwłasności nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celach budowlanych, chyba że w umowie lub orzeczeniu takie uprawnienie jest zawarte (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1991 r., sygn. akt IV SA 293/91, Orzecznictwo Sądów Polskich 1993, Nr 4, poz. 79 z krytyczną glosą S. Jędrzejewskiego i z dnia 28 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 2429/97, LEX nr 62144). W związku z tym umowa, na mocy której taki podział jest ustanawiany, oznacza że wszyscy współwłaściciele nieruchomości muszą zgodzić się na dysponowanie do celów budowlanych jej wydzielonymi częściami przez poszczególnych współwłaścicieli uprawnionych do wyłącznego korzystania z tych części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2200/16, dostępny w CBOSA) oraz że zgoda ta musi być wyrażona wprost i nie można jej domniemywać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06, LEX nr 338967). Podział quoad usum nie wyłącza bowiem zasady z art. 199 Kodeksu cywilnego, w myśl której do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Zdaniem sądu w aktach sprawy znajdują się dalsze dokumenty przemawiające za tezą, że przedmiotowe poddasze stanowi część wspólną budynku, przede wszystkim chodzi o dołączone przez skarżącą pismo inwestorów złożone do akt sprawy [..] o rozliczenie nakładów obejmujących m.in. przeprowadzony przez nich "generalny remont poddasza" oraz "remont części wspólnych". Mowa w nim o nakładach związanych z wstawieniem okien, schodami na poddasze, instalacjami na poddaszu. Złożenie tego rodzaju wniosku wskazuje, że w rzeczywistości poddasze, choć faktycznie użytkowane przez właścicieli lokalu nr 3, to jednak stanowi część wspólną budynku. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że właściciel lokalu, który posiadałby wydzielone mu do wyłącznego użytkowania inne części budynku, domagał się od pozostałych współwłaścicieli budynku rozliczenia nakładów poczynionych przez niego na część, do której posiada on wyłączne prawa.

Nie można też wywodzić wyłącznych praw skarżącej do poddasza na podstawie pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej ROM-2 z 4 lutego 1986 r., zgodnie z którym od dnia 1 grudnia 1985 r. "Obywatel K. jest lokatorem ROM-2, a wszelkie należności czynszowe i opłaty za centralne ogrzewanie należy uzgadniać i wpłacać "właścicielowi" małżonkom P.". Po pierwsze bowiem, jak już wskazano, zgodnie z decyzją z 19 maja 1977 r. poddasze nie stanowiło części do wyłącznego użytku któregoś z właścicieli. Ponadto, ww. pismo świadczy wyłącznie o faktycznym sposobie rozliczeń najmu "mieszkania" urządzonego na poddaszu, pozostającego do dyspozycji ROM również po sprzedaży trzech lokali mieszkalnych, a nie stanowi tytułu prawnego dla właścicieli lokalu nr 3 do tak urządzonego poddasza. Jak wynika z umowy najmu lokalu z 1 października 1983 r., została ona zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem a Ob. K., co przeczy tezie, że to małżonkowie P. byli właścicielami tego poddasza i okoliczności tej nie zmienia późniejsze takie uregulowanie kwestii związanych z płatnościami za wynajem, że miały one być uiszczane właścicielom lokalu nr 3. Zdaniem sądu uregulowanie takie miało na celu ułatwić płatności, skoro wejście na poddasze odbywało się z lokalu nr 3, co jednak nie przesądza o własności poddasza, jako związanej z własnością lokalu nr 3.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że choć w niniejszej sprawie strony postępowania odmiennie przedstawiają sytuację związaną z dysponowaniem poddaszem i jego prawnym charakterem i jest to kwestia sporna, to ani organy nadzoru budowlanego, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do ingerencji w stosunki cywilnoprawne i rozstrzygania tego rodzaju sporu. W związku z tym kierując się ogólnymi zasadami dotyczącymi tego, jakie części budynku należy uznać za nieruchomość wspólną oraz treść decyzji z 19 maja 1977 r., należało w sprawie przyjąć, że sporne roboty na poddaszu dotyczą części nieruchomości wspólnej, na wykonanie których inwestorzy zobowiązani byli uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Natomiast takiej zgody, co nie jest kwestionowane, nie uzyskano, a to uniemożliwia legalizację robót.

Wskazanych wyżej okoliczności, tj. braku decyzji konserwatora oraz kwestii posiadania prawa przez inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły. W odniesieniu do decyzji WKZ organ błędnie przyjął, że wymóg ten został spełniony poprzez uzyskanie pozytywnej opinii tego organy wobec inwentaryzacji powykonawczej, zaś w zakresie prawa do dysponowania oparł się na nieprawidłowym twierdzeniu, że prawo to nie podlega weryfikacji na etapie postępowania naprawczego, mimo iż roboty dotyczyły poddasza, co do którego organ nie miał jednoznacznych dowodów, że stanowi wyłączną własność inwestorów. Powyższe kwestie miały istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy, a zatem należy uznać, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy. W szczególności nie sposób uznać, że organy nadzoru budowlanego działały wnikliwie, gromadząc kompletny materiał dowodowy, który po dokonaniu oceny pozwoliłby na ustalenie stanu faktycznego sprawy niezbędnego do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Reasumując, w ocenie sądu, pominięcie konieczności wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do przeprowadzenia wykonanych robót oraz pozyskania decyzji konserwatorskiej stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zasadne stało się uchylenie zarówno kontrolowanej decyzji WINB, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, albowiem w okolicznościach sprawy stwierdzenie braku podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego było przedwczesne.

Sąd uwzględnił zasadniczo skargę, nie ma zatem potrzeby odnosić się szczegółowo do wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Wskazać jedynie należy skarżącej, że wszelkie kwestie związane z utrzymaniem budynku, regulowane przepisami art. 60 i nast. Prawa budowlanego mogą stanowić wyłącznie odrębne postępowanie administracyjne i nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu naprawczym, którego zakres został określony zaskarżonymi decyzjami.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku, w szczególności konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego w takim zakresie, aby możliwe było ustalenie posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz o decyzję konserwatorską.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).