II SA/Gd 299/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzje Burmistrza z 5 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 14 maja 2020 r. A. powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Burmistrza o przesłanie w formie wydruku pocztą na podany adres informacji w postaci (1) aktualnej kopii umowy z dostawcą energii elektrycznej dla B. oraz (2) kopii faktur od dostawcy energii elektrycznej za cały 2018 i 2019 rok.

Pismem z 3 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta udostępnił wnioskodawcy informację w zakresie pkt 1 wniosku i przesłał na wskazany adres zanonimizowaną kopię aktualnej umowy z dostawcą energii elektrycznej dla B. wraz z aneksem. Natomiast w zakresie pkt 2 wniosku wezwał wnioskodawcę do wskazania interesu publicznego, na podstawie którego domaga się przetworzenia i udostępnienia informacji w zakresie danych dotyczących faktur od dostawcy energii elektrycznej za 2018 i 2019 rok oraz poinformowano wnioskodawcę, iż niewskazanie interesu publicznego skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienie informacji publicznej. W piśmie wskazano również, iż przygotowanie danych będzie wymagało angażowania środków osobowych, wykonania szeregu czynności w celu jej wytworzenia poprzez sięgnięcie do dokumentacji źródłowej, dokonanie analizy tej dokumentacji w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonanie przypisanych mu zadań.

W dniu 15 czerwca 2020 r. wnioskodawca wskazał, iż informacja jest niezbędna dla określenia celowości i gospodarności organu w zakresie wydatkowania środków publicznych i zasadności kosztów energii w zakresie wskazanym we wniosku i w tym odniesieniu można upatrywać szczególny interes publiczny, co zdaniem wnioskodawcy nie zmienia faktu, iż jego zdaniem w niniejszym przypadku wobec charakteru prostego wnioskowanych informacji wnioskodawca nie jest zobowiązany do jego wykazywania.

Decyzją z 23 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta odmówił Spółce udostępnienia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie przesłania kopii faktur od dostawcy energii elektrycznej za cały 2018 i 2019 rok. Od powyższej decyzji A. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 23 września 2020 r. Burmistrz Miasta poinformował A., iż nie posiada żądanej przez wnioskodawcę informacji w zakresie kopii faktur za okres od maja do grudnia 2019 r.

Po ponownym przeanalizowaniu wniosku, mając na uwadze wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Burmistrz Miasta decyzją z 29 września 2020 r. odmówił A. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przesłania kopii faktur od dostawcy energii elektrycznej za okres całego 2018 roku i styczeń - kwiecień 2019 roku dotyczący A.

Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownej analizie złożonego wniosku Burmistrz Miasta wskazał, że nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Udostępnienie wnioskodawcy informacji wymagałoby podjęcia przez organ znacznego wysiłku organizacyjnego i angażowania środków osobowych, które mogą zakłócić normalny tok jego działania. Wskazać bowiem trzeba, że przygotowanie kopii faktur od dostawcy energii elektrycznej za okres całego 2018 roku i styczeń - kwiecień 2019 roku dotyczący A. jest równoznaczne z podjęciem szeregu czasochłonnych czynności (wyszukanie, analiza, skserowanie, zanonimizowanie i ich ponowne skserowanie).

Wskazano, iż do Urzędu Miejskiego miesięcznie wpływa średnio 135 faktur, z czego średnio 25 faktur za energię elektryczną. W pierwszej kolejności faktury te trafiają do biura podawczego, które rejestruje wpływ korespondencji do rejestru poprzez podanie nadawcy korespondencji, przedmiotu korespondenci tj. że jest to faktura oraz wydziału urzędu, do którego przekazywana jest korespondencja. Komórka merytoryczna zajmująca się fakturami za energię elektryczną następnie dokonuje wpisu danych faktur do rejestrów prowadzonych ręcznie (bez użycia systemu komputerowego) poprzez podanie wystawcy faktury, numeru tej faktury, przedmiotu faktury tj. wskazanie czy dotyczy oświetlenia ulic czy obiektu (bez wskazywania konkretnego obiektu, gdyż często faktury są fakturami zbiorczymi i zawierają po kilka obiektów (nadmieniono, iż Gmina Miejska w 2018 r. miała 29 obiektów, a w 2019 r. - 31 obiektów). W dalszej kolejności faktura kierowana jest do realizacji i księgowana w Wydziale Finansowym w systemie Radix, w którym zawarte są następujące informacje - dane kontrahenta, numer faktury oraz łączna kwota wynikająca z faktury. Po dokonaniu zaksięgowania faktury upinana jest ona wraz z dowodem księgowym w segregatorze celem przechowania wraz z pozostałymi dokumentami księgowymi z danego okresu.

Celem odnalezienia i udostępnienia faktur objętych wnioskiem tj. łącznie 16 faktur za okres styczeń 2018 r. - kwiecień 2019 r., pracownicy Urzędu Miejskiego, z uwagi na fakt, iż faktury te przechowywane są w Wydziale Finansowym, biorąc pod uwagę ww. okoliczności w pierwszej kolejności muszą w systemie Radix odnaleźć wszystkie faktury za energię elektryczną po kontrahencie (jest 4 kontrahentów dostarczających energię elektryczną) oraz po klasyfikacji budżetowej (których jest 12) tj. ok. 425 faktur (przyjmując średnio 25 faktur miesięcznie w żądanym okresie 16 miesięcy oraz w miesiącu maju 2019 r., w którym

wpływają również faktury za poprzedni okres rozliczeniowy), aby ustalić w którym segregatorze są one przechowywane. Pokreślił organ, że dokumentacja księgowa dotycząca lat 2018-2019 zgormadzona jest w 186 segregatorach tj. 2018 r. w 93 segregatorach oraz 2019 r. w 93 segregatorach. Następnie pracownik musiałby odnaleźć te segregatory, a w nich wszystkie ustalone faktury i wypiąć je celem ich przeanalizowania pod kątem, które z nich dotyczą obiektu A. W dalszej kolejności po odnalezieniu konkretnych 16 faktur, pracownik zobowiązany byłby do ich skserowania (dokumenty te często są dokumentami wielostronicowymi, drukowanymi dwustronnie), a następnie do wpięcia wszystkich faktur tj. ok. 425 szt. do segregatorów, które musi odłożyć na swoje miejsce w szafie. Organ pragnie wskazać, iż z uwagi na ograniczoną ilość miejsca do przechowywania segregatorów są one poukładane w szafach piętrowych na półkach, do których często trzeba użyć drabiny, gdzie na jednej półce segregatory ułożone są w dwóch, rzędach jeden za drugim, a w rzędzie na przekładkę jeden brzegiem do frontu szafy, a drugi brzegiem do drugiego rzędu znajdującego się za nim. Wszystkie powyższe czynności, jak również sposób przechowywania dokumentacji wpływa na czas, który pracownik musiałby poświęcić na udostępnienie żądanej informacji. Organ wskazał, iż dokonał próby odnalezienia jednej z faktur dotyczących energii elektrycznej we wskazanym okresie i po jej przeanalizowaniu okazało się, iż nie dotyczy ona obiektu A., a powyższe czynności zajęły ok. 8 minut, przy zaangażowaniu 3 pracowników. Dlatego też przyjąć należy, że odnalezienie i przeanalizowanie wszystkich ww. faktur celem udostępnienia żądanej informacji będzie wymagało ok. 3.400 minut (425 faktur x 8 minut) (tj. 56 godzin i 40 minut) tj. 7 dni roboczych i 40 minut kolejnego dnia ciągłej pracy. W celu przygotowania żądanej przez wnioskodawcę informacji pracownik zostałby wyłączony od wykonywania jego obowiązków służbowych przez półtora tygodnia. Powyższe wiązałoby się z koniecznością zaangażowania do tych czynności pracownika Urzędu, który na co dzień wykonuje inne zadania, wobec tego nie pozostałoby to bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórkę organizacyjną, w której zatrudniony jest ten pracownik.

Burmistrz podkreślił, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów księgowych co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracownika bądź pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań urzędu.

Jak już wyżej wskazano, również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich, działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Pokreślono, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12). Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., T OSK 3097/12).

W realiach niniejszej sprawy wnioskodawca został wezwany pismem z 3 czerwca 2020 r. do wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego". W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z 15 czerwca 2020 r. wskazał, iż informacja jest niezbędna dla określenia celowości i gospodarności organu w zakresie wydatkowania środków publicznych i zasadności kosztów energii w zakresie wskazanym we wniosku i w tym odniesieniu można upatrywać szczególny interes publiczny. Jednakże mimo powyższego wnioskodawca wskazał, iż jego zdaniem informacja nie ma charakteru przetworzonego, lecz charakter wnioskowanych informacji jest prosty, wobec czego wnioskodawca nie jest zobowiązany do wykazywania szczególnego interesu publicznego.

Wnioskodawca nie wykazał, że przetworzona informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Jednocześnie nie sposób uznać, iż zawarte w piśmie wnioskodawcy stwierdzenie spełnia wymóg wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego". Burmistrz Miasta po zbadaniu sprawy również nie dopatrzył się istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że wyodrębnienie i zeskanowanie opisanych wyżej faktur, które były uprzednio przedmiotem weryfikacji w toku wydatkowania środków publicznych przez służby finansowe oraz podlegają kontroli właściwych jednostek administracji, w jakikolwiek pozytywny sposób mogło przełożyć się na usprawnienie funkcjonowania organu administracji publicznej lub w pozytywny sposób wpłynąć na poprawę ochrony interesu publicznego. Nie sposób nie dostrzegać, że samo przekazanie zbioru faktur - jakkolwiek ma zapewne pewien walor poznawczy - to jednak nie jest nośnikiem wiedzy o racjonalności i celowości takich wydatków. Burmistrz Miasta wskazał, iż jego stanowisko w powyższym zakresie zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/GO 201/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 945/17. W rozpatrywanym przypadku skarżący nie wykazał istnienia przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" wymaganej dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Brak zatem po stronie skarżącego interesu publicznego skutkuje wydaniem zgodnej z prawem decyzji odmawiającej udostępnienia mu przetworzonej informacji publicznej.

Burmistrz Miasta wskazał również, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie może przez organ zostać udostępniona w innej formie, niż ta określona we wniosku. Wobec czego w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowanie art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast z uwagi na fakt, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, jak również Burmistrz Miasta nie dopatrzył się jego istnienia, w niniejszej sytuacji nie ma zastosowania także art. 15 ustawy.

We wniesionym odwołaniu Spółka zakwestionowała, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń wynikających z poprzedniej decyzji Kolegium, a decyzja odmowna narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Dalej zarzucono naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 3 ust. 1 tej ustawy wobec przyjęcia, że żądana informacja ma charakter przetworzony.

Za zawyżone Spółka uznała szacunki organu I instancji dotyczące czasochłonności przygotowania i udostępnienia informacji publicznej na co wskazano w skarżonej decyzji. W ocenie strony niezasadne są w sprawie przywołane przez organ I instancji poglądy doktryny mające uzasadniać odmowne rozpatrzenie wniosku. Zdaniem Spółki za udostępnieniem informacji przemawiać ma znaczenie dla interesu publicznego zapewnienie przejrzystości wydatkowania środków publicznych tytułem opłat za media.

Kolegium rozpoznając sprawę na wstępie podkreśliło, że nie ma bezpośrednio możliwości zweryfikowania prawidłowości założeń organu I instancji, jak też strony wnioskującej o dostęp do informacji publicznej w kwestii zakresu, formy i kształtu danych objętych wnioskiem. Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania systemu i sposobu gromadzenia faktur, ani stawiania wymogu racjonalizacji gromadzenia takich dokumentów. Jednakże przeprowadzone ponownie postępowanie organu I instancji potwierdza, iż udostępnienie informacji w żądanej formie i zakresie nie jest zasadne.

Obowiązkiem organu było wykonanie zaleceń organu odwoławczego w kwestii oceny podstaw udzielenia informacji i czasochłonności tej operacji z uwagi na zakres wniosku.

Kolegium podzieliło interpretację dotyczącą braku wykazania przez Spółkę szczególnej istotności dla interesu publicznego przygotowania informacji przetworzonej. Zakres żądania dotyczy informacji o wydatkowaniu środków na zakup energii, które mają dotyczyć B.

Mając na uwadze argumentację decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Do organu należało ustalenie, wobec przetworzonego charakteru informacji, czynności przygotowawczych związanych z udostępnieniem żądanych danych.

Kontynuując Kolegium podniosło, że opisany w decyzji system gromadzenia dokumentów księgowych potwierdza, że udostępnienie żądanych informacji wymaga przeglądu znacznej ilości dokumentacji (faktur). Za w pełni realne uznać należy szacunki czasochłonności dotyczącej wymaganego przygotowania żądanej informacji.

W świetle art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Organ I instancji w ocenie Kolegium wykazał brak możliwości sporządzenia kopii faktur bez większego nakładu pracy nawet jeśli część z posiadanej dokumentacji będzie miała charakter zbiorczy.

Powyższe uprawnia do wskazania na przepis art. 15 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Decyzja organu I instancji prowadzi do wniosku, że bez względu na "czasochłonność i pracochłonność" podejmowanych działań, kwestie organizacyjne leżące po stronie organu, zwalniają od udostępnienia informacji. Bezzasadne w opisanej sytuacji byłoby domaganie się od strony pokrycia kosztów działania związanego przygotowaniem informacji. Kolegium podziela też pogląd zajęty w decyzji organu I instancji, że wytworzenie informacji przetworzonej w żaden sposób nie przyczyni się interesowi publicznemu, mając na względzie, iż takie kwestie jak wydatkowanie środków publicznych na media (prąd), zasadność takich wydatków podlega bezpośrednio kontroli i ocenie właściwych organów kontrolnych. Nie sposób przyjąć, że uwzględnienie odwołania mogłoby w jakikolwiek sposób umożliwić realizację celu publicznego.

Wreszcie Kolegium podkreśliło, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych.

W ocenie Kolegium wniosek o udostępnienie informacji publicznej i stanowisko Spółki nie spełnia ww. kryteriów, które na gruncie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawniałyby do uwzględnienia odwołania.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, iż to na Skarżącym ciążył obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego, a w konsekwencji odmowie udzielenia informacji publicznej;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonych, w sytuacji gdy Spółka wnosiła jedynie o udostępnienie skanów łatwo dostępnych dokumentów;

4) przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego materiału i w konsekwencji całkowicie dowolną jego ocenę, co doprowadziło do uznania, iż skarżąca wnosiła o udostępnienie informacji przetworzonej i nie wykazała interesu w uzyskaniu tej informacji.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie budzi wątpliwości, iż objęte wnioskiem informacje, których udostępnienie miałoby nastąpić poprzez udostępnienie skanów dokumentów, należą do kategorii informacji publicznych i jest to okoliczność niepodważana przez w zaskarżonej decyzji. Organ natomiast niesłusznie przychylił się do zdania organu I instancji i uznał, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter przetworzony. Zdaniem skarżącej wnioskowane informacje mają charakter prosty i nie było w przedmiotowej sprawie potrzeby wykazywania szczególnie istotnego interesu społecznego uzasadniającego udzielenie tej informacji. Wniosek skarżącej nie obejmował żądania udostępnienia informacji przetworzonych tj. jakościowo nowych informacji, a wyłącznie udostępnienie informacji w postaci skanów istniejących dokumentów. Orzecznictwo wskazuje, iż sama konieczność podjęcia czynności selekcjonujących informacje nie stanowi, iż dana informacja staje się automatycznie informacją przetworzoną, zwłaszcza gdy dany organ nie wyjaśnia jakie właściwie musiałby podjąć działania. Przywołała skarżąca wyrok z 22 sierpnia 2018 r. WSA w Opolu w sprawie Il SA/Op 334/18, wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 997/13,

wyrok WSA w Lublinie z 18 września 2014 r. w sprawie lI SAB/Lu 267/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAWr 2015/19 mające świadczyć o braku cechy "informacji przetworzonej" danych, których udostępnienia się domagała.

Dodała skarżąca, że Kolegium nie uwzględniło również, że wniosek dotyczy informacji wynikających z samych dokumentów (skanów faktur), których organ nie musi przekształcać. Kolegium niesłusznie przychyliło się do argumentacji Burmistrza w zakresie okoliczności z których wynikałoby, że zakres wniosku skarżącej wymaga zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu dokumentów, takich działań organizacyjnych i zaangażowania tak dużych środków osobowych, że zakłócą one normalny tok działania podmiotu.

W ocenie skarżącej argumentacja Burmistrza zawarta w decyzji z 5 stycznia 2021 r., podobnie jak w przypadku wcześniejszych decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej, konsekwentnie opiera się na sztucznie wykreowanej narracji o rzekomych wielodniowych nakładach pracy koniecznych na przetworzenie informacji w formie żądanej przez skarżącej. Zaprezentowane przez organ I instancji wyliczenia dotyczące trudnego dostępu do faktur są arbitralne, a wręcz świadomie wprowadzające w błąd. Stawiany za punkt wyjścia obliczeń organu I instancji czas potrzebny na przeanalizowanie jednej faktury, wynoszący aż 8 minut (!) wydaje się być ogromnie zawyżony. Przeczy zasadom doświadczenia życiowego twierdzenie, jakoby trzem osobom, wykwalifikowanym pracownikom biurowym zatrudnionym w dziale finansowym - a więc na co dzień mającym do czynienia z dokumentami takimi jak faktury, zajęło aż tyle czasu dojście do tego, że analizowana losowo wybrana faktura dotyczy obiektu innego niż B. Ponadto, jak stwierdził sam Organ, korzysta on z profesjonalnego oprogramowania RADIX, które z założenia ma ułatwiać dostęp do informacji, a nie go utrudniać, co wydaje się sugerować Burmistrz.

W opinii skarżącej opisany sposób przechowywanie faktur nie zasługuje na miano archiwizacji, a jest co najwyżej składowaniem. Archiwizacja z założenia zakłada przecież kontrolę nad zebranymi dokumentami i ich uporządkowanie w stopniu umożliwiającym swobodny dostęp do wybranej ich części, w dowolnie wybranym czasie. Wydaje się mało prawdopodobne, aby organ I instancji nie prowadził uporządkowanej archiwizacji faktur za media (z podziałem na poszczególne podmioty podległe, czy administrowane nieruchomości) i poprzestawał na wpinaniu ich do zbiorczych segregatorów. Burmistrz nie powinien zasłaniać się przed udzieleniem informacji publicznej poprzez samodzielne kreowanie takich okoliczności, w których informacja nabiera charakteru przetworzonego i niejako zwalnia organ z konieczności jej bezwarunkowego udzielenia.

Dodatkowo w ocenie skarżącej utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy doprowadziłoby do sytuacji potencjalnie szkodliwej z punktu widzenia interesu publicznego, jakim jest brak dostępu obywateli do wiadomości na temat gospodarności organów samorządu terytorialnego. Skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji, a następnie SKO wielokrotnie podkreślała, iż nawet jeśli uznać, że żądana przez Spółkę informacja ma charakter przetworzony, to interes publiczny w jej udzieleniu wydaje się jasny. Spółka na wezwanie organu I instancji w piśmie z 15 czerwca 2020 r. wskazała, iż wnioskowana informacja jest niezbędna do określenia celowości wydatków i gospodarności Burmistrza w zakresie wydatkowanych środków publicznych i zasadności kosztów energii w zakresie wskazanym we wniosku. Jak wskazał organ I instancji w decyzji z 23 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym kontekście można upatrywać szczególnego interesu publicznego. Jednakże jeszcze w dalszej części uzasadnienia przeszedł nad tym faktem do porządku dziennego, nie poddając go dalszej analizie czy rozważaniom. Nakłady ponoszone przez organy samorządowe na media (w tym dostawę energii elektrycznej - co jest objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej ze strony Spółki) stanowią ważny element budżetów gmin, miast i innych jednostek samorządu terytorialnego. Tworzenie precedensów, w myśl których organy nie muszą udostępniać tych informacji ze względu na nakład pracy pracowników byłoby niekorzystne z punktu widzenia interesu publicznego. Wywołałoby to niepożądana sytuację, w której organ I instancji mógłby odmówić dostępu do informacji publicznej, jaką jest wysokość opłat za media nie tylko z wniosku Spółki, ale także obywateli czy organizacji społecznych.

W ocenie Spółki zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i pominięcie powyższych okoliczności oraz nieprzeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Sądowej kontroli, dokonywanej zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) pod względem legalności, poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 5 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 2 wniosku z dnia 14 maja 2020 r. Przyczyną wydania tych rozstrzygnięć było nie wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2167 ze zm.), dalej u.d.i.p., który przewiduje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Na wstępie należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że żądanie skarżącej dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Nie budzi też wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są organy władzy publicznej, zaś w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W związku z tym należy stwierdzić, że podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej był zobowiązany do udostępnienia tych informacji publicznych, w których posiadaniu był.

Kwestią sporną jest natomiast to, czy organy obu instancji odmawiając skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie uznały, że jej zakres powoduje, iż mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady określonej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W związku z tym należy stwierdzić, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji publicznej: "informacji przetworzonej", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz, a contrario, "informacji prostej". Natomiast tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium, a mianowicie wykazaniem istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Dostęp do informacji prostej jest nieograniczony tym zastrzeżeniem.

Jeżeli zatem w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może nastąpić jedynie "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", a występowanie takiego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że dana informacja jest według organu informacją przetworzoną. Strona wnioskująca powinna mieć możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Istotne przy tym jest, że kryterium udostępnienia informacji przetworzonej ma charakter klauzuli generalnej i oznacza konieczność dokonania oceny każdego przypadku. Celem takiej regulacji (ograniczenia w dostępie) jest przeciwdziałanie zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobieganie sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Tym samym, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., I OSK 969/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęć "informacji prostej" i "informacji przetworzonej", a pojęciem "informacji prostej" w ogóle się nie posługuje. Niemniej jednak w orzecznictwie wypracowano pewien zbiór cech, które pozwalają stwierdzić, czy dana informacja jest informacją o charakterze przetworzonym. I tak, informacja tego rodzaju stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Przy tym nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., I OSK 951/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania takie często wiążą się też z poniesieniem przez adresata wniosku określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa, i zaangażowaniem ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Problem, z jakim mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, dotyczy sytuacji, gdy wniosek zawiera żądanie przedstawienia wielu informacji prostych, to jest kopii faktur od dostawcy energii elektrycznej dla B. za lata 2018 i 2019. Sądowi wojewódzkiemu znane są rozbieżne podglądy orzecznictwa, niemniej jednak skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten, zgodnie z którym w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; z dnia 17 maja 2012 r, I OSK 416/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia akceptujące ten pogląd uznają więc, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 2782/15; z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z dnia 17 września 2020 r., I OSK 396/20; z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, rozpoznając niniejszej sprawę Sąd uznał, że dokonana przez podmiot zobowiązany kwalifikacja żądanej informacji jest prawidłowa. Jeżeli bowiem dany wniosek obejmuje pewien zbiór informacji prostych, który należy wytworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w rozważanym wypadku, to działanie takie wymaga zaangażowania sił i środków przez organ zobowiązany, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Dokonanie analizy w tym zakresie i podjęcie wielorakich czynności w celu załatwienia wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych, w szczególności, gdy wniosek jest obszerny, stanowi już udostępnienie informacji przetworzonej. Przygotowanie ich wymaga w tym wypadku bowiem takich działań organizacyjnych, które zakłócać będą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i które utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań.

W związku z tym należy stwierdzić, że udostępnienie informacji publicznej o wskazanym zakresie wymagało podjęcia czynności zmierzających do utworzenia zbioru informacji żądanych przez skarżącą, wyselekcjonowanych z wielu innych w oparciu o kryterium w takiej postaci, iż dotyczą obiektu B. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadne było zakwalifikowanie wnioskowanych informacji, jako informacji publicznej przetworzonej, gdyż żądany zbiór informacji prostych musi zostać poddany stosownym działaniom ze strony organu.

Trafna jest też ocena organów, że wniosek skarżącej nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie poprzez udostępnienie jej żądanych kopii faktur od dostawcy energii elektrycznej za lata 2018 i 2019 obiektu B.

Prawidłowo bowiem Burmistrza, wobec uznania, że informacje te mają charakter przetworzony, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu, który wskazywałby na konieczność udostępnienia mu takich informacji.

W odpowiedzi Spółka wskazała, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Zdaniem wnioskodawcy informacja jest niezbędna dla określenia celowości i gospodarności organu w zakresie wydatkowania środków publicznych i zasadności kosztów energii w zakresie wskazanym we wniosku i w tym odniesieniu można upatrywać szczególny interes publiczny.

Sąd podziela argumenty organów, iż przywołane przez skarżącą okoliczności nie odpowiadają kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spółka nie wskazała bowiem jak uzyskane informacje mogą przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Spółka nie wyjaśniła także w jaki sposób zamierza weryfikować celowość i gospodarności organu w zakresie wydatkowania środków publicznych dotyczących kosztów energii w oparciu o żądane informacje.

Skarżąca na wezwanie organu nie wykazała zatem, aby udostępnienie żądanej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takiego celu nie potwierdzają również ujawnione okoliczności sprawy.

Z tych względów należało uznać, że działania orzekających w sprawie organów odpowiadają prawu, gdyż zakres wnioskowanej informacji pozwala zakwalifikować ją jako przetworzoną, zaś wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu tego rodzaju informacji. Istnienia takich okoliczności skarżący nie wykazał także na etapie postępowania przed sądem.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.